集体产权改革须把握的几个要点

本刊记者 李春艳

集体产权改革须把握的几个要点

本刊记者 李春艳

7月9-12日，农业部第四期农村集体产权制度改革培训班在北京举行，中央农村工作领导小组办公室主任韩俊、农业部副部长陈晓华、农业部经管司司长张红宇等就农村改革政策要点及改革重点问题，为承担农村集体产权制度改革试点工作的100个县（市、区）的农业农村工作部门有关负责同志以及省级主管部门辅导员作了精彩报告。通过培训，记者认为农村集体产权制度改革须把握以下几个要点。

改革要因地制宜，分类施策

农村集体产权制度改革如何推进？记者在多地调查发现，一些基层干部对改革认识还不太清晰，甚至存在一些误区。

改革的顺利推行及成果取得的前提，是改革的推动者必须要有清醒和正确的认识。2016年底印发的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确指出，分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。

陈晓华在培训班上着重强调，针对不同地区、集体资产的不同类型要分类施策。对于山区、农区重点是摸清家底，解决本集体的财务管理问题，有效激活集体林地、山地资源，防止集体资源被少数人控制。对于有经营性资产的村镇，尤其是城中村、城郊村和经济发达村，要有序推进经营性资产股份合作制改革。

农村集体产权制度改革的对象是农村集体资产，对于农村集体的三类资产，陈晓华指出，资产类型不同，决定了在改革中的任务不同，改革的方法也不能一概而论。资源性资产改革的任务是要稳定现有的承包关系，按照中央部署的改革安排稳步推进，不能翻烧饼；对于非经营性资产的改革任务是要重点解决怎样管护运营好，而不是分的问题；对于经营性资产则是通过开展股份制改革保护农民集体成员权利。

《意见》明确，通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。对此，陈晓华特别指出，农村集体产权制度改革是个长期探索过程，是一项方向性的工作，因此只有路线图，没有时间表。各地在推进农村集体产权制度改革过程中要把握大方向，要勇于放手让群众讨论。政府在改革中的职责是组织引导农民，而不是替代农民，农民的事情要由他们自己做主。政府可以出主意、提方案，把农民的积极性调动起来。

成员身份界定办法由各试点地区探索

农村集体经济组织成员身份的确定，是有序推进集体经营性资产股份合作制改革的前提。由于我国各地情况千差万别，目前在全国层面制定统一确员标准条件尚不成熟，因此，陈晓华指出，各试点县可以制定统一的指导意见，前提是，要依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益。

据了解，目前已经开始试点的地区，大体采用两种方式界定成员边界。第一种是必然性成员，即根据户籍关系、土地承包关系等因素可以明确界定的成员。另一种是需要发挥成员自治而确定的成员，如新增人口、复员军人、进城落户人员等。

近年来，随着城镇化进程的加快，农村经济发达地区土地价值的不断攀升，农民要求获得村集体成员身份进而分享村集体收益的意愿越来越强烈，由于没有法律法规作出统一规定，由成员资格确认引发的矛盾纠纷频屡见不鲜。

为了妥善解决这一问题，一些地方根据实际，采取措施进行应对。2008年3月，广东省佛山市南海区成立了“解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”（简称“出嫁办”），通过“行政引导加司法强制”的方式，解决了1.9万名外嫁女及其子女的身份问题，使她们分享到了集体财产权益。

北京市农委副主任苏卫东总结了北京市在确定农村集体成员中的心得：“对于可以认定的成员，一定要认定，对于难以认定的，要通过群众评议决定。” 黑龙江省方正县在确定成员时依据的原则是：有法依法，无法依规，无规依民；其采取的措施是：依法定条件、民主定成员、酌情定身份，进而在维护农村稳定的基础上界定成员身份。

股权设置及管理方式要由农民自己定

记者调研发现，各试点村镇大体设置了两种股权类型，即成员股和集体股。目前，对于集体股的设置，各方观点不一。村干部认为，保留集体股可以用来兴办公益事业，开展公共服务；群众却认为改革应该更应彻底些，不留尾巴；一些农经干部认为，集体股的保留还要面临重新分配，会造成新的矛盾。据了解，全国29个农村集体资产股份权能改革试点县中，初期多数都设置了集体股，随着改革的深入，保留集体股的越来越少，目前24个县均未设置集体股。

对于是否要设集体股的争议，陈晓华提出，股权设置要由群众决定，可以不设集体股，但是要提取公积公益金。总之，可以提几个方案，交由群众自己选择。

在农村集体经营性资产改革中，另一个争议的焦点是股权管理是实行随人口变动而调整股权的动态管理，还是实行不随人口变动调整股权的静态管理。

据了解，承担改革任务的29个试点县最初大多主张实行动态管理，以便于解决人口变动而带来的公平问题，但随着实践的发展，发现调整并不能完全解决公平问题，反而引发了不少矛盾，诸如频繁调整股权会因稀释原有成员的股权份额而产生新的利益冲突、不利于股权的流动、还会增加基层管理成本等。于是大多数试点县都选择了静态管理模式，这种基于起点公平进而更好体现效率的管理模式，既是实践的结果，也是群众的选择。

陈晓华指出，从制度设计上来看，农民的几项基本权利应该相互衔接，农民的土地承包关系要求保持稳定并长久不变。正因为这样，所以中央提倡不以人口的变动而随时来调整股权。当然，是选择动态还是选择静态，要由群众来最终决定。在设计具体方案时，要让农民自己选，而不是规定农民只能这样，不能那样。

营造有利于集体经济发展的政策环境

农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，与村民自治组织性质不同，但现实中村民委员会往往代行了集体经济组织职能，从而客观上造成了农村基层组织政经不分的状态。“政经不分如同过去国有企业政企不分一样，不仅影响集体开展正常的经济活动，也不利于农村管理和公共服务的提供，是农村集体产权制度改革的难点。”中央农村工作领导小组办公室主任韩俊指出。

为破解政经不分，广东南海区于2011年初启动了以“政经分离”为核心的农村综合改革，让党组织、自治组织、经济组织等基层各个组织各归其位，各司其职，分工更细化，也更富有成效。

南海的经验引发了社会各界的关注。此次《意见》明确指出，有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。今年审议通过的《民法总则》明确了农村集体经济组织特别法人身份，从法律上赋予了村集体经济组织的市场主体地位，为村集体经济组织开展市场活动提供了法律支持。“应加快出台更具指导性和操作性的法律意见，明确农村集体经济组织的法律地位、法人性质、登记发证等。”韩俊进一步指出。

当前，由于实践中产生的税费负担较重，干群的改革积极性受到较大影响。据了解，基层在改革过程中普遍要缴纳三种税费：一是分红时的个人所得税，地方上称之为“红利税”；二是集体经济组织改制中更名需要缴纳资产额3%的契税和0.3%的交易费；三是改制后新成立的农村集体经济组织大多以物业出租为主，要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费，若改制后全部按章纳税，综合税率达到36%，税赋较重。

对于第二种税费，财政部、税务总局近日联合下发通知，明确了自2017年1月1日起减免因农村集体产权制度改革而发生的契税、印花税，有利于减轻农村集体经济组织负担，提振基层干群改革的信心，推动改革顺利进行。

改革的任务是艰巨的，为此，韩俊要求，各试点地区在推进改革过程中，要清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。