新时代基层社会治理的创新实践——关于邓州市实施“四化双评”的调查与思考

朱文伟

新时代基层社会治理的创新实践
——关于邓州市实施“四化双评”的调查与思考

朱文伟

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化对农村基层社会治理提出了新要求。顺应时代新要求，2015年年底以来，河南省邓州市以提升组织力为重点，突出增强基层党组织的政治功能，强化基层党组织的服务功能，把“四议两公开”工作法与组织建设、为民服务、社会治理相结合，探索实施“四化双评”，在基层形成了以“四议两公开”工作法解决民主科学决策、“四化双评”优化服务管理的一套基层党建和社会治理制度体系，实现了社会治理既有秩序又有活力，走出了一条在党的领导下、各方面积极参与推进基层社会治理体系和治理能力现代化的新路子。

一、“四化双评”的基本内涵

“四化”的基本内涵。一是“社会治理网格化”，即以网格化理念引领，细化社会治理单元、定人定责、实现无遗漏管理、“点对点”服务；二是“服务群众信息化”，即以信息化为手段，运用数据库、互联网等技术，优化服务流程，减时限、提效率；三是“为民服务全程化”，即着眼于“打通最后一公里”，建立党委、政府、村（社区）、社会组织与群众的互动体系，全方位回应诉求、解决问题；四是“服务效能公开化”，即紧紧围绕推进权力公开透明运行，让纪检（监察）部门跟进追踪，让党员群众随时掌握管理和服务进度，参与决策和监督。

“双评”的基本内涵。“双评”即“基层党组织评星晋级、党员评星争优”。实施“双优”，就是将基层党组织、党员均划分为五个星级开展创先争优，每季度一评，年底总评并对，对评为三星级以上的村党组织和五星级优秀党员进行表彰和奖励。

“四化双评”的内在关系。实施“四化”，旨在进一步提升基层干部和党员服务群众、做好社会治理、强化党的建设的水平，是充分发挥基层党组织功能和党员先锋模范作用、实现农村群众对美好生活向往的有效举措。开展“双评”，旨在充分激发党员干部干事创业的活力，促使党员积极参与和推进“四化”，是促进基层党组织和党员保持和发挥先进性、践行党的根本宗旨的重要手段。“四化”和“双评”相得益彰，有机统一于实现人民群众日益增长的美好生活需要的全过程。

二、探索实施“四化双评”的背景

时代新要求：以习近平同志为核心的党中央在社会治理上的政策指引。党的十八大提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，明确了深化社会体制改革的基本任务和基本要求。党的十九大对基层社会治理提出了新的更高要求，要求“打造共建共治共享的社会治理格局”“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。中央关于社会治理的新精神和决策部署，为农村基层社会治理创新指明了方向、明确了任务。

实践新认知：以“四议两公开”为抓手的基层民主建设实践的深刻启发。邓州市是农村“四议两公开”工作法的发源地。改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济的发展，新的社会事务大量产生，新的社会主体日趋活跃，各种社会矛盾不断增多。为适应改革开放和社会主义市场经济的不断发展带来的农村深刻变革，邓州市于2004年探索实行“四议两公开”工作法，并不断深化拓展，有力提升了基层民主科学决策效率和基层社会治理水平。“四议两公开”工作法，先后两次写入中央“一号文件”，在全国农村推广。

难题待破解：从长效机制上突破服务群众“最后一公里”困境的迫切要求。近年来，按照中央和河南省委的要求，经过党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育的洗礼，党员干部队伍作风建设和基层组织建设得到明显提升。但是，邓州信访问题依然大量存在，群众办事程序繁多，基层便民服务中心平台作用发挥不够，服务效率低下；少数基层干部没有认真履行责任，党群干群关系疏远等问题和现象依旧存在。究其原因，在于基层组织在服务群众的“最后一公里”上，资源有限、办法不多、热情不够、畏难情绪大，亟须探索破解基层群众工作的新载体、新方法。

正是在这样的背景下，邓州市委立足于新时代社会治理方式和治理结构的变化，学习借鉴外地经验，探索实施“四化双评”。

三、开展“四化双评”的主要做法和初步成效

社会治理网格化，搭建基层治理新平台。农村按照一村民小组一网格，城市按照“相对集中、便于管理”的原则划分网格，全市626个村（社区）共划分网格6125个。在所有网格建立健全党小组、理事组，每个网格确定一名网格长，组织乡镇（街、区）机关站所工作人员每人分包1～2个网格，作为网格专职工作人员；组织18个市直执法服务部门机关人员下沉网格，8500多名在职党员到社区报到，作为网格兼职工作人员，进社区、入网格，把资源、服务、管理投放到基层，使基层有职有权有物。专兼职工作人员相互配合，以网格为基本单位，围绕民生服务、污染防治、综合治理等10大类60个管理和服务事项，开展走访巡查，把服务带到群众身边，把矛盾化解在基层，为群众提供精准有效的服务。

服务群众信息化，缔结干群关系新纽带。全面采集网格内人、地、事、物、情、组织等信息，建立以网格为基本单位、涵盖全市28个乡镇（街、区）170多万人口和单位及附属物的基础信息数据库。在市级设立综合服务信息中心，乡镇（街、区）设立为民服务中心，村级设立服务站，依托光纤网络，与市直审批和服务部门连接，构建了市、乡、村三级上下联动、资源共享、方便快捷的网络信息服务平台。积极推进“互联网+政务服务”，深化“放管服”，逐步实现所有行政审批事项和公共服务事项网上申报受理。同时，抓住“四化双评”审批系统与省电子政务外网平台对接的契机，实现了311项行政审批事项在互联网上办理。

为民服务全程化，畅通为民便民新渠道。通过“四化双评”综合服务平台系统，群众办事不用再跑到乡里、市里，只需就近到所在村（社区）服务站提出申请即可。村（社区）信息员接到群众申请后进行初审把关，如果符合条件，只需将群众申办事项所需的身份证、户口簿等信息材料一次性扫描上传，有关材料通过平台系统上报至乡镇（街、区）服务中心、市直相关部门审核审批。各部门工作人员通过平台系统进行网上比对、协同办公，群众办事省时省力又省心。

服务效能公开化，打造阳光监督新途径。把部门职责、办理事项、办事流程、办理时限等在网上公开，接受群众监督，督促相关部门改进作风，提升服务群众的质量和水平。平台通过视频系统对村级服务站、乡镇为民服务中心和市直单位服务窗口工作开展情况进行全程监督，对办事过程中延期、超期、违规操作等问题，电子监察系统直接亮出“黄牌”“红牌”，提交纪检（监察）部门进行督促问责。“四化双评”信息平台与事项服务审批单位、乡镇（街、区）、村（社区）和党员群众的手机连接，市、乡镇（街、区）、村（社区）按照权限通过手机信息端口向特定范围内的群众发送信息、征求意见，使审批和服务事项阳光公开。从事项受理到办结，群众与审批部门不见面，每个办理环节系统自动向群众发送短信提醒，及时反馈告知办理进程，用无情的电脑管住有情的人脑，大幅减少了“门难进、脸难看、事难办”和违规操作现象的发生。

以“双评”进行激励，激发干事创业新活力。开展党组织评星晋级、党员评星争优，将“四议两公开”工作法运用、党员干部服务群众情况、乡村两级服务推动改革发展情况，作为星级评定的重要内容，党组织、党员均划分为五个星级争创，每季度一评，年底总评。三星级、四星级、五星级村（社区）每年分别可申请10万元、15万元、20万元的发展项目资金，村干部每月绩效报酬分别奖励原标准的20%、30%、50%；市直单位党组织和党员评星结果与评先评优挂钩，用“双评”的“指挥棒”引领党组织和党员把思想和行动落脚在推进“四化”建设、提升党建和社会治理水平上。通过“双评”和隆重表先，充分激发了广大党员为民服务的热情，增强了基层党组织的凝聚力和战斗力。

通过实施“四化双评”，在社会管理上，增加了管理手段、管理内容、管理人员，监督了管理效能；在社会服务上，增加了服务事项、服务能力、服务人员，监督了服务质量，实现了管理和服务的“三增加一监督”，促进了决策层领导方式、管理层工作方式、基层党员服务方式，以及广大群众思想认识的转变，撬动了邓州经济社会的发展。

四、“四化双评”对基层社会治理创新的启示

“四化双评”找到了基层党组织、党员服务群众的有力抓手，趟出了基层社会治理的新途径，激发了基层党员干部服务群众的热情，树立了基层党员干部的良好形象，提升了基层党组织的战斗堡垒作用。这一有效探索启示我们：

创新农村基层社会治理必须以党建创新来引领。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。建设伟大工程，全面加强党的领导，是推进各项事业的根本保证，是推进基层社会治理创新的重要法宝。“四化两评”之所以能够取得群众比较满意的效果，关键在于创新了基层党建工作，通过党建工作的创新激活了基层党组织的整体功能，使党组织成为领导基层治理的坚强战斗堡垒；激发了党的细胞——党员的活力，增强了党员的角色意识、宗旨意识、先锋意识，促进了服务群众的政治自觉、思想自觉和行动自觉。实践表明，创新农村基层社会治理，必须坚持以党建创新来引领。

创新农村基层社会治理必须用好新技术手段。当今时代，互联网络和信息技术迅猛发展，深刻改变了传统的生产方式和生活方式，也要求我们的领导方式和工作方式与时俱进创新技术手段。“四化两评”中“四化”的核心就是通过建立综合服务信息网络平台，把“互联网+”融入基层组织建设和社会管理，形成以网格为基础管理单元，村（社区）为服务窗口，乡镇和职能部门为协同办公主体，监督考评部门为效能监察主体，市综合服务信息中心为技术支撑主体的信息化社会管理和服务体系。正是这样的平台的建立，大大拓展了服务群众的时间、空间，大大增强了资源的优化配置和功效最大化。“四化两评”的实践探索启示我们，善于运用互联网和信息技术手段，创新农村基层社会治理将会收到事半功倍的成效。

创新农村基层社会治理必须健全监督和激励机制。“一分部署，九分落实”，再好的愿望、再好的政策，如果不能落实，就毫无意义。保证工作的落实，离不开有效的监督，也离不开有效的激励。在“四化两评”机制设置上，既构建了较为严密的监督机制，又构建起有力的考评机制。通过实施监督，相当程度上防范和约束了可能出现的懒政、怠政行为，有效增强了工作推动力。通过考评的“指挥棒”和激励，有效增强和激发了“战斗堡垒”和“先锋战士”发挥作用的内生动力。这样，一外一内两种力量相互促进，就能够形成推动基层社会治理的强大动力。如果缺少了这样的动力，基层社会治理的效果必然大打折扣。

【项目课题】本文系2016年度河南省政府决策研究招标课题《把纪律和规矩挺在前面的实践探索与思考》(项目编号：2016B309）的阶段性研究成果。

（作者系中共河南省直机关党校副教授）