土地经营权入股合作社的基本内涵、功能价值与制度构建

赵攀奥，陈利根，龙开胜

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

土地经营权入股合作社的基本内涵、功能价值与制度构建

赵攀奥，陈利根，龙开胜*

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

引导土地经营权入股合作社是不断探索和丰富“三权分置”具体实现形式的重要举措。土地经营权入股合作社过程中，土地经营权应当被塑造为用益物权，入股的合作社类型应当是农民专业合作社。土地经营权入股合作社具有“制度落实、要素整合、粮食安全和经济发展”的功能价值，但目前存在着法律规范滞后和配套制度缺陷两大问题。今后，土地经营权入股合作社需遵循入股自愿、平等协商、有偿流转；集体所有、稳定承包、农业用途；合理期限、规范入股、权益保护三大原则。机制构建上，应按照“自下而上”的改革思路，提出现行土地经营权入股合作社法律法规修改和完善的指导性建议，并加强有关政策与配套设计，具体包括研究推进土地经营权入股登记制度、建立市场体制、构建入股保障机制等。

土地经营权；经营权入股；合作社；内涵；功能价值；制度构建

家庭联产承包责任制是我国农村的基本经营制度，适合当时我国农村的社会生产实际，具有良好的群众基础和法律保障，在全国得到统一推行并长期保持稳定。但当前我国大规模的土地流转以及分散经营与现代农业生产的矛盾倒逼着农村集体土地生产经营制度进行新的改革和创新探索。改革实践中，土地股份合作迎合了农民实实在在占有土地的愿望，又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求[1]。从政策层面上看，在我国实现农业现代化进程中“土地股份合作”这一组织形式已经开始扮演越来越重要的角色[2]。问题是，以土地承包经营权进行股份合作的模式属于在家庭联产承包责任制的基础上地方实践创新的成果，没有明晰的法律地位，缺乏有效的法律保障，农民在股份合作过程中面临失地风险，入股模式在探索中艰难前行。

时至今日，党中央“三权分置”制度的创新为股份合作的推广发展提供了一个重要契机。自2014年中央一号文件开始，中央连续出台一系列政策文件，强调“坚持农地集体所有，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权‘三权分置’的格局”。2016年10月中办、国办联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“严格保护农户承包权，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭；加快放活土地经营权，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体，鼓励采用土地股份合作等多种经营形式”。尽管任大鹏[3]对土地经营权入股合作社产生的一系列法律问题（包括作价依据、利益分配、债务承担、破产清算、退社权利）进行了详细探析，杜志勇[4]以“三权分置”为契机，探索了土地经营权入股合作社的基本属性，但土地经营权入股合作社的研究仍然处于起步阶段。因此，本文将诠释土地经营权入股合作社的基本内涵，阐释土地经营权入股合作社发挥的功能价值，并在此基础上提出鼓励土地经营权入股合作社的制度构建建议。

1 土地经营权入股合作社的基本内涵

1.1 土地经营权的内涵

“两权分离”下，土地承包经营权是承包农户作为集体经济组织成员，享有的对承包地占有、使用、收益以及流转等权利[5]，属于一种用益物权。为了适应农村生产力发展需求、促进农业集约化经营、推动农业现代化生产，中央着手推进“三权分置”改革创新，将土地承包经营权进一步分为土地承包权和土地经营权。

关于如何定位土地经营权的权利性质，学术界的观点可概括为三种：1）土地经营权应为物权。张力和郑志峰[6]从承包权与经营权分离的功能目的入手，指出经营权从承包经营权中析出后，其负载着促进农民和农业进一步发展的功能，因而剥离后的经营权，必须要成为一项独立物权。部分国内其他专家学者也持有类似观点[7-9]。2）土地经营权应为债权。吴兴国[10]和申慧文[11]认为土地经营权是基于土地流转合同而产生的，因而只能是债权，不能是物权。3）土地经营权目前为债权，但应进行物权塑造。陶钟太朗和杨遂全[12]认为根据现行法，该权利不可能是一种物权，而只能是一种债权；但将土地经营权塑造为物权，既是作为上层建筑的法律制度积极适应社会发展需求的能动表现，又是农村土地流转社会实践发展到当前阶段的必然性要求。李伟伟[5]借鉴国外经验启示阐述了土地经营权界定为债权并物权化是国际通行做法。

综上所述，笔者认为在未发生土地流转情况下，承包权与经营权是高度统一的，这时候农户享有的就是两者耦合而成的承包经营权；而当农地发生流转时，土地经营权就是从承包经营权中分离出来的一种相对独立的权利，但这是基于流转合同而产生的，不具有对抗力，目前只是一种债权。但从“三权分置”政策文件的表述来看，土地经营权以增加流出方收益、保障流入方权利和推动农业转型发展为功能定位，因此亟需通过法条设计将土地经营权塑造为一种独立的用益物权来确保流转过程中各方的权益得到有效保护。

在明晰土地经营权应塑造为用益物权的基础上，下一步须确定其所包含的权能内容。专家学者们对土地经营权所含有的占有、使用、收益这三项权能内容大体上持一致、肯定意见：土地经营权流转后，土地经营权获得者享有对承包地的直接占有权，可以自由在承包地上进行农业生产的使用权以及获得经营利润的收益权。而对于处分权的表述，专家学者们观点纷纭：一部分专家学者在研究中直接不涉及土地经营权的处置权能[7,12-13]；另外有专家学者将其表述为“享有一定范围的处分权”或者“无独立的处分权”[9-11]；还有部分专家学者则对处分权的权能内涵进行具体地阐释：包括采取抵押、入股等方式进行处分的权利[5-6,8,13-14]。综合国内专家学者们的观点，土地经营权的权能内涵应为对流转农业用地的占有权、自主从事农业生产的使用权、获得农业经营收益的收益权以及一定条件下对土地经营权再流转的处分权。

1.2 土地经营权入股合作社的内涵

《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定的入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式（四荒地承包）的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。在现实生活中，大部分的农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，流转客体也大多是家庭承包方式下取得的土地承包经营权，本文研究的土地经营权亦是指在“三权分置”背景下，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转过程中实现“两权分离”而获得的一项权利。

合作社在我国并不是一个崭新的词汇，早在新中国成立之初，我国就开始了合作社的探索与发展。国际合作社联盟（ICA）在1995年举行的合作社100周年代表大会上对合作社的定义是：“合作社是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理的企业，以满足经济、社会和文化需求和愿望的一种自治组织”[15]。高海[16]根据入股客体、利益分配方式和组织属性等制度差异将我国农地入股合作社的历史沿革划分为四个阶段：入股初级合作社、入股高级合作社、入股土地股份合作社和入股农民专业合作社。其嬗变的内在逻辑规律恰好与我国农地产权制度经历私有私营、公有公营再到公有私营的这么一个历史过程相吻合。其中，初级合作社和高级合作社是改革开放之前的农业发展模式，是我国合作社探索与发展中的历史产物。随着统分结合的双层经营体制的建立与完善，包括农民合作社在内的新型农业经营主体应运而生。目前我国的农民合作社主要包括土地股份合作社和农民专业合作社两大类。土地股份合作社合作的基础在于土地承包经营权，通过土地承包经营权的股份化，农户结成股份合作社[17]。土地股份合作社发源于广东南海，实际工作中也产生了上海模式、昆山模式等可资借鉴的模式，为中国农村土地制度的下一步改革提供了宝贵的经验，但土地股份合作社属于地方的实践创新，没有既存法律可作为指导依据。

为了明确合作社的合法地位，保护合作生产过程中利益相关者的合法权益，2006年全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，其中规定了农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。《农民专业合作社法》的颁布实施为土地承包经营权入股合作社的法律地位的明晰提供了契机，并指明了未来的立法方向。基于此，以重庆为代表的地方政府在颁布的关于土地承包经营权入股合作社的相关法规中更是明确规定以农村土地承包经营权出资入股只限于组建农民专业合作社，对其他经济组织一律不予登记。由此，只有农民专业合作社才是法定的合作社类型，笔者研析的土地经营权入股合作社研究也是基于此展开。

目前，根据入股农民专业合作社方式可以分为只有土地经营权入股以及除土地经营权外还有相关技术、资金等生产要素共同参股。前者只需将土地经营权作为股权来联合从事农业合作生产经营；后者则须将土地经营权量化为股权与技术、资金、设备等要素一道计入合作社出资财产。因此，笔者将土地经营权入股合作社定义为：是指在不改变土地所有权的性质和土地农业用途的前提下，拥有承包经营权（通过家庭承包方式取得）的承包方为发展农业经济，自愿将土地经营权作为股权或者与相关实物、货币、技术、资金、设备等一道量化为股权来联合发展农民专业合作社，从事农业合作互助经营，并按股份进行经济利益的分配。

以土地经营权入股合作社和以土地承包经营权入股合作社主要在入股客体、入股性质和抵债清算等方面存在着差异。前者的入股客体是土地承包权人享有的土地经营权，而后者的入股客体是承包权和经营权高度统一的土地承包经营权。此前，关于土地承包经营权入股的法律性质，理论界尚存物权流转说和债权流转说的争议[18]，其根本原因在于现行法律规定之间存在冲突。而承包权与经营权分离后，承包权作为农民生存保障性权利，不能入股，经营权作为一项独立物权，成为入股的客体。入股后，经营权就从农民手中转移到合作社手中，合作社成为经营权人，农民保留承包权，原有承包关系并不消灭，入股的法律性质属于物权性质的流转。在抵债清算方面，《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定，股份合作社解散时，入股土地应当退回原承包农户。法律文件中的入股客体仍是土地承包经营权，即入股的土地承包经营权并没有偿债功能，其根本目的是防止农民以土地承包经营权抵押偿债后失去土地，从而失去生活保障；而在三权分置后，农民保留土地承包权以实现社会保障功能，入股的土地经营权应当被赋予抵债清算的功能。

2 土地经营权入股合作社的功能价值

围绕土地经营权入股合作社产生的功能价值与积极效应，许多学者进行了分析和阐释。杜志勇[4]认为土地经营权入股合作社对促进农村发展、合作社发展壮大，实现农业规模化发展以及新型农业经营体系的构建都具有重要意义。楼栋和孔祥智[19]认为通过家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体来发挥现代农业装备与农业技术的作用，创新农业经营形式，培育新型农民，落实现代发展理念，从而提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，提高农业效益和竞争力，实现“四化同步”。不过，目前由于“三权分置”下的土地经营权入股合作社的研究尚处于起步阶段，这些论述显得比较零散，对土地经营权入股合作社的功能价值缺乏一个完整的、系统的认识。总体来看，土地经营权入股合作社的功能价值可集中概括为4个方面：

一是制度落实功能。实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”是我国农村土地产权制度新一轮的改革方向。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，实现土地资源的优化配置，有利于规模经营和现代农业发展[20]。对农户而言，以土地经营权入股合作社既能够继续发挥土地的社会保障功能（稳定承包权），又能够促进土地流转而使农民享有更充分的财产性权利，继而推动农业结构升级，实现城乡一体化发展，促进农民增收。农户将土地承包权留在手中，解除了以往担心土地承包经营权因合作社负债而丧失的后顾之忧，从而可以大胆放心地将土地经营权入股合作社发展联合生产。因此，以土地经营权入股合作社正是对“三权分置”制度红利的完美诠释和落实。

二是要素整合功能。以土地经营权作价入股合作社，一方面将带动农村的土地、生产机械、劳动力等一起进入合作社生产经营；另一方面，也将吸引城镇的资本、技术、管理等投入到农村实现农业的现代化经营与管理。总体而言，农民专业合作社的组建与发展将带动城乡要素的配置和整合，实现资源反哺、要素集约、城乡联动的发展新格局，从而推动农业现代化、规模化乃至城镇化和工业化发展。这是因为，以土地经营权入股合作社能够实现更为集中、更大规模和更现代化的农业生产经营：更为集中的经营需要农村土地、资本的投入；更大规模的经营需要生产机械、劳动力的辅助；更现代化的经营需要先进的技术与管理；从而带动城乡要素的集约整合，实现农业从生产到加工到销售的科学化、一体化经营方式。

三是粮食安全功能。粮食生产是我国的头等大事，粮食安全关系到国家社会稳定。十八大以来，习近平总书记[21]高度重视粮食问题，强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”。但随着经济社会的快速发展，农产品低收入弹性的制约，更多的农村劳动力选择进城务工而不愿留在农村从事农业生产，这导致农村大量优质土地资源闲置，威胁国家粮食安全。以土地经营权入股发展农民专业合作社能够最大限度地利用被闲置下来的农村承包地，依靠规模经营，发展现代农业，减少抛荒数量，改善粗放耕作，提高种粮效益，保护粮食安全和有效农产品供给。种粮效益上去了，才能保护和调动农民积极性，从而进一步吸引更多的农民愿意入股合作社发展联合生产，也吸引更多的外来资本能够放心投入到农业生产当中。总结而言，土地经营权入股合作社将有助于保障我国粮食产量，维护我国粮食安全。

四是经济发展功能。股份合作的模式以价值形式把农户的土地经营权长期确定下来，产权清晰、利益直接，使得农民既是合作社经营的直接参与者，也是利益的共同所有者，实现了农村生产要素价值的显化，真正增加了农民和合作社的财产性收入。一方面，农业合作组织采取“保底租金+二次分红”的分配方式后，农户除获得固定租金外，还能分享到农业经营收益和土地非农用增值收益等带来的市场化收益以及分享级差地租[22]。此外，农户还可以返聘到农民专业合作社成为农业产业链中的工人并从中获取工资报酬；另一方面，农民专业合作社取得土地经营权后，凭借土地的规模经营优势、科学的市场经济理论以及专业的生产技术管理，充分发挥了现代农业生产的特长，降低生产成本，提高资源利用率，增加土地产出率，有效增加了合作社的经营收入；在以农业为经济重要产业的农村社会发展过程中，土地经营权入股合作社模式的发展无疑为增加农业产值，建设社会主义新农村提供了坚实保障。

3 土地经营权入股合作社存在的问题

3.1 法律规范滞后

法律层面上，现行的多部法律对农地入股流转的规定模糊，并且范围狭小。《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等多部相关法律都存在着农地入股有关法条的缺位，这直接导致入股过程中浮现农地使用权受限、农地收益权不充分以及农地转让权不尽自由等问题；《农村土地承包法》中虽然提出入股的流转形式，但其流转客体依然是承包经营权而非土地经营权；《农民专业合作社法》中也没有与土地经营权入股进行完整对接，这就造成了多地土地入股合作社试点不一致的现状。具体而言，该法存在着土地经营权出资设置、清算制度以及利益分配等方面的缺位。譬如，现实中的合作社大多采取“保底收入+浮动分红”的分配方式，而法律中仅规定可分配盈余按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%，剩余部分按出资额和公积金份额所占比例分配给本社成员，这与实际情况严重不符。

规范性文件方面，只有农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中对入股流转方式进行了定义，并规定“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户”，这与《农民专业合作社法》中关于破产时的财产清算制度相矛盾。根据破产清算原则，土地承包经营权将作为破产财产进行变卖偿债，会出现将承包经营权设定抵押导致农民丧失基本生活保障的困境[9]。若以土地经营权入股，则意味着在合作社需要清偿债务时，土地经营权人须以该出资作为承担责任的界限，同样与现行法律不合。此外，虽然由中国人民银行等五部门联合推动的土地经营权抵押贷款试点工作已经开展，但未纳入试点的地区依旧存在无法可依的困境。农民专业合作社成立后，在生产经营过程中难免会出现设立抵押融资的情形。如果不允许入股合作社的土地经营权设立抵押，那么当农民专业合作社缺乏资金而又没有其他财产可以设立抵押时，势必导致农民专业合作社陷入融资困难的境地[23]。

综上所述，现行法律对土地经营权入股的规定还只是停留在概念范畴上，形式笼统、规范简单、监督不力、补救缺位，严重滞后于入股合作社的实际发展，甚至客体表述仍然是土地承包经营权而非土地经营权，与《农民专业合作社法》也没有很好衔接，容易造成入股过程中发生矛盾、产生纠纷，增加政府工作成本，侵害农民合法权益。

3.2 配套制度缺陷

1）登记制度。制度经济学认为，权利的界定是市场交易的基本前提。因此，做好农村土地承包经营权确权登记工作才能保障入股流转过程中权利的交易安全。目前，国土资源部虽已出台《不动产登记暂行条例实施细则》，明确土地承包经营权的初始登记、变更登记、转移登记、注销登记等的适用情形。但目前土地承包经营权证书发放工作的进展比较缓慢，难以满足农户当下对入股流转的迫切需求。此外，在入股过程中，政府应当提供合同格式范本，对入股合同进行指导、审查、归档和保管，对入股后的土地承包权、土地经营权进行相关登记并发放证书，但相关制度的设计都存在着缺位现象。而上述情景都有可能导致农户在入股流转中权利彰显不明，致使权益受损。

2）市场制度。土地入股要健康有序地进行，就需要完善的农村土地市场。然而，目前缺乏专业科学的土地定级评估体系，造成土地经营权作价入股中只是依靠人为定价，没有发挥市场在资源配置中的决定性作用，使得入股价格扭曲，分配机制缺陷，农民利益受侵。此外，虽然《农村土地承包经营权流转管理办法》中对流转合同的内容作了详细的规定，但由于缺少来自集体经济组织以及政府相关部门的约束，实践中的土地入股存在着无书面合同或者合同条款不全面抑或入股程序不规范，甚至出现入股合作社改变农业用途的情况，农户自身也没有合同备案意识，这也为今后可能产生纠纷留下了极大的隐患。

3）保障机制。目前，土地经营权入股的风险保障机制、纠纷解决机制、权利保护机制仍然不完善。比如，合作社在经营不善负债时，需要以农户的土地经营权承担债务负担，虽然农户依旧保留土地承包权，在土地经营权流转到期后可以收回经营权，但在此之前农户的土地承包权并不能够给农户提供生活来源。而当下，全国大多数农村没有土地仲裁机构，人民法院的起诉成本又太昂贵。如果在入股过程中，农户与合作社协调不成或是发生纠纷，这些纠纷无法得到顺利解决，农户的权利就无法得到保障，这将严重制约农户入股的积极性。入股发展合作社后，合作社以服务成员为宗旨，成员地位平等，实行民主管理，但地方的合作社组织机构往往不健全，出现集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”的不合理现象；其次，实践中的众多合作社都对农民入社和退社予以一定程度的限制，违背了“入社自愿，退社自由”的原则，导致合作社成员基本权利受损。

4 土地经营权入股合作社的制度构建

制度设计主要包括完善相关法律法规以及加强有关政策与配套设计两大方面。建立并完善土地经营权入股的制度设计是实现土地经营权规范有序入股以及切实保障各方利益的前提条件。农民以土地经营权作价入股参与经营，在利益共享的同时也要共担风险，因此必须注重遵循一定的基本原则，这是制度设计的基础和前提。总的来说，在制度设计过程中，必须以维护、保障和发展农民权益为核心思想，这是土地经营权入股合作社制度构建的逻辑与思路。

4.1 土地经营权入股合作社的基本原则

《农村土地承包法》第三十三条规定了土地承包经营权流转所须遵循的原则。在“三权分置”的背景下，土地经营权入股合作社的原则应当以此为参照；与此同时，也需借鉴目前国家对三农问题的指导思想以及广大农民的实际需求，概括而言有三个原则：

1）入股自愿、平等协商、有偿流转原则。私法主体地位平等，私法自治是私法的核心原则，等价有偿则是价值规律的体现[24]。引导土地经营权入股流转是通过市场机制合理配置土地资源，是私法上的交易行为。因此，在土地经营权入股合作社过程中，土地承包经营权人具有完全的自主决定权，利益双方当依据各自的意愿平等地协商相关事项，合作社需向入股方支付股份红利，以发挥其财产价值。各级政府在土地经营权入股过程中发挥引导和规范作用来实现资源的优化配置。

2）集体所有、稳定承包、农业用途原则。农村土地集体所有权是承包权和经营权的基础和本位，我国农村土地实行的是劳动群众集体所有制，在土地经营权入股合作社过程中，不改变集体所有的性质是制度构建的根本。农户承包权的核心是财产权，在社会保障水平较低的情况下，承包权是其最基本的生活保障，经营权的流转不能影响农户承包地的财产权益[21]。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，使农民的土地承包经营权得到充分保障，是土地经营权能够入股合作社的基础。土地具有资源属性，是农业生产的根本源泉。为了保护有限的耕地资源，保障国家粮食生产的安全，土地入股合作社的过程中必须坚持农地农用的底线。

3）合理期限、规范入股、权益保护原则。目前各地土地流转期限多在5年以下，由于期限较短，土地经营者对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿投入、不敢投入，加剧了当前农田基础设施建设的困境[25]。然而，考虑到经营权流转后，经营权人实质性地控制了承包地，如果容许农民一次性地转让剩余承包期内的经营权，其实质是出售经营权，农民手中的承包权就失去了意义，在承包权人非农业收入来源切断时，其生存保障就存在问题[7]。因此，应鼓励土地经营权的中长期入股，既能够让合作社长远规划、稳定经营，也能防止农户权利虚化、保障受损。政府在土地经营权入股过程中应更多地发挥服务、指导和监督的作用，使农户和合作社在入股流转前协商定价、签订合同、备案事项以及明确责任，使土地经营权入股合作社规范化。纵观农村土地制度改革，保障农民的基本权利和合法利益是其根本动力和核心准则，因此在土地经营权入股流转的制度设计过程中必须切实保障农民的生存权、发展权、收益权不受损害，使农民分享城乡一体化发展带来的福利，缩小城乡贫富差距，实现共同富裕。

4.2 土地经营权入股合作社的制度构建

1）修改和完善相关法律法规。本文着重从规范土地经营权入股流转的角度，按照“自下而上”的改革思路对我国现行相关法律提出指导性建议。

修改完善规范性文件：目前，与土地经营权流转相关的其他规范性文件主要是《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》（以下简称《规范》）和《农村土地承包经营权证管理办法》。但《规范》中并没有对每种流转方式进行甄别，而是一概而论，这明显背离了实际中多元化的流转模式。因此，应完善研究各种流转模式的具体操作规程，在流转过程中切实维护、保障和发展各方权益。《农村土地承包经营权证管理办法》明显滞后于承包权和经营权分离的现实，因此亟需抓紧研究出入股流转过程中土地承包权证和土地经营权证的备案、登记、发放等具体工作。

修改完善一般法律：主要是《农村土地承包法》和《农民专业合作社法》。《农村土地承包法》是农村土地权利及流转的基本法，必须要明确规定土地经营权入股流转的方式，承认其入股合作社的正当性合法性[26]。《农民专业合作社法》是土地经营权入股发展合作社关联性最大的法律文件，但关于以土地经营权入股合作社的运转模式却存在空白，因此急需通过修改调整《农民专业合作社法》来翔实地规定土地经营权入股合作社的操作规程，明确双方的权利和义务并与《农村土地承包法》衔接以确定土地经营权入股合作社的权利实现方式。其中，关于土地经营权的出资制度、土地股权利益分配制度以及合作社破产时土地经营权的清算制度都需要重点进行法条设计。

基本法律方面：根据前文分析，在未来的立法中，需要对土地经营权进行物权塑造。因此，在基本法律中应加快对《物权法》的修改，在用益物权这一章节中设置土地经营权，明确其产生方式、权利主体、权利内容等，真正实现土地经营权的物权化塑造，明确规定通过合法流转方式获得土地经营权的农户及农业经营主体，均可按程序向银行业金融机构申请农村承包土地的经营权抵押贷款。

2）加强有关政策与配套设计。本文旨在针对现实中存在的制度漏洞和机制缺陷，从入股登记、入股市场、入股保障三个方面提出政策与配套设计的完善性意见。

研究推进土地经营权入股登记制度。自国务院颁布《不动产登记暂行条例》以来，中央确定要求在稳定扩大试点的基础上，用5年左右的时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作。但在农地入股过程中，特别是“三权分置”下，土地承包权和土地经营权归属不同主体时的登记颁证工作，国家至今没有出台相关政策文件和配套措施。登记是为不动产物权交易提供具有国家公信力支持的法律基础。因此，政府相关部门应加快农村土地承包经营权确权登记工作，抓紧研究土地流转过程中的土地承包权和经营权登记制度并由县、乡（镇）人民政府不动产统一登记机构落实。登记制度的完善，一方面使农户的土地社会保障功能得到落实，农户入股流转中不会失去土地，心里能够踏实；另一方面使合作社能够放心投入机械、资本等要素进行规模经营，即使发生负债，也可使用土地经营权进行抵押，确保债权人的利益得到保障。

建立完善土地经营权入股市场体制。政府首先应当搭建土地流转服务系统，包括县、乡（镇）、村三级。土地流转系统主要发挥信息发布、流转指导、协商纠纷的作用，为流转双方提供便捷服务。农户通过阅读服务系统收集与发布的合作社招募入股信息，了解合作社预定规划的农业经营领域，本着“入社自愿”原则，以土地经营权入股合作社。当双方意愿达成一致时，服务系统引导双方签订规范合同，明确入股过程中双方当事人的权利义务、期限届满时的继续合作或退出机制以及双方关心的其他事项。在入股发生纠纷时，服务系统应根据实际情况，对双方当事人进行纠纷调解，尽量避免进行法院起诉。其次，土地经营权的价值取决于向合作社出资后对合作社利润形成的贡献，入股土地的作价依据应当是出资时正常年景的收益[3]。因此，市场中应尽快成立土地估价机构，以土地的年收益为作价基础对入股的土地经营权进行定级定价，使其作资入股价格符合市场价值，提高农民入股收益。最后，政府农村土地流转管理部门也应当对市场加强监管，严厉打击不法分子损害农民权益的现象，确保土地经营权有序入股。

构建落实土地经营权入股保障机制。《农村土地承包法》中已明确规定“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁”，因此政府相关部门应尽快落实法律的相关规定，加紧成立农村土地经营权流转仲裁机构，保证机构的数量和分布契合农户实际需求。此外，随着社会主义市场经济的发展，城镇居民社会保障体系逐渐完善，但农村的社会保障体系与之相距甚远，使得农地的社会保障功能尤为重要。有学者分析概括了农地对农民的五大社会保障功能：食物来源、就业条件、收入来源、养老基础、失业保障[27]。因此，当下应当尽快构建农村最低生活保障、社会保险、意外救济等社会保障制度，以确保土地经营权入股过程中出现意外情况时农民的基本生活得到保障。并在未来，打破以牺牲农民利益为代价的国家工业化之非均衡发展战略所造成的城乡二元社会保障制度，实现城乡社会保障制度有效衔接，建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。在合作社成立后，应当完善合作社的经营决策机制，突破合作社核心成员兼任管理者的责任与利益协调的困境，保证合作社大众成员的发言权、决策权、收益权、处置权等基本权利得到充分实现。我国合作社法规定：成员资格终止的，应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。当合作社成员在以土地经营权入股后请求退社，若直接返还其土地经营权，会使合作社的经营计划被打乱，整体利益受到侵害；若不应允，又违反了“退社自由”的原则。因此，应尽快进行制度设计，利用等值货币、实物等形式进行替代，确保退社过程中双方合法权利得到有效保护。

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（责任编辑：童成立）

The connotation, functional value and system construction of the land management right being shares of cooperatives

ZHAO Pan-ao, CHEN Li-gen, LONG Kai-sheng
（College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095, China）

Guiding the land management right being shares of cooperatives is an important measure to continuously explore and enrich the realization of the “division of three rights”. In the process of the land management right being shares of cooperatives, land management right should be shaped as usufructuary right and the type of cooperative should be farmers’ professional cooperatives. The functional values of the land management right being shares of cooperatives include system implementation, element integration, food safety, and economic development. However, there are two major problems currently: lagged legal norms and defective supporting system. In the future, the land management right being shares of cooperatives should follow these principles: voluntary participation, equal negotiation right, paid circulation, collective ownership, stabile contracting, agricultural usage, reasonable time period, standard shares, and protection of rights and interests. To construct a systematic mechanism, this paper suggests to revise and perfect the current laws and regulations and to strengthen the relevant policies and supporting design from three main aspects: promoting registration system of the land management right being shares, establishing the market system, and constructing and implementing the security system on the land management right being shares.

land management right; land management right being shares; cooperative; connotation; functional value; system construction

LONG Kai-sheng, E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn.

F321.1

A

1000-0275（2017）02-0250-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0002

赵攀奥, 陈利根, 龙开胜. 土地经营权入股合作社的基本内涵、功能价值与制度构建[J]. 农业现代化研究, 2017, 38(2): 250-257.

Zhao P A, Chen L G, Long K S. The connotation, functional value and system construction of the land management right being shares of cooperatives[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(2): 250-257.

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（13JZD014）；2016年度江苏高校“青蓝工程”优秀青年骨干教师培养计划项目。

赵攀奥（1993-），男，浙江台州人，硕士研究生，主要从事土地行政与土地法研究，E-mail: zjttzpa@163.com；陈利根（1961-），男，江苏常熟人，教授，博士生导师，主要从事土地行政与法学、土地制度与政策研究，E-mail: lgchen@njau.edu.cn；通讯作者：龙开胜（1981-），男，湖南绥宁人，博士，副教授，博士生导师，主要从事土地法学、土地制度与政策研究，E-mail: longkaisheng@njau.edu.cn。

2016-11-29，接受日期：2016-12-24

Foundation item: Key Projects of Philosophy and Social Sciences Research of the Ministry of Education in China (13JZD014); Training of Outstanding Young Teachers of University “Qing Lan Project” of Jiangsu Province.

Received 29 November, 2016; Accepted 24 December, 2016