加强基层农村经济经营管理体系建设的建议

□ 王民富

加强基层农村经济经营管理体系建设的建议

□ 王民富

党的十八大报告指出，“城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”作为县（市、区）乡镇党和政府职能机构的基层农村经济经营管理部门，在新的历史阶段如何充分发挥决策、组织、指挥、协调、监督、管理和服务职能，是基层农村经济经营管理体系建设的重要课题。

一、新时期农村经济经营管理工作任务

（一）扎实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作

农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策性强、涉及面广、技术标准高。县（市、区）两级农村经济管理部门，要在当地党委和政府的统一领导下，切实加强业务指导。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发【2014】61号文件）要求，“按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”，要妥善解决农户承包地块面积不准、空间位置不明、登记薄不建全等问题。要建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利和土地承包经营权登记制度。工作中要坚持“确保稳定、依法有序、尊重历史、民主公开”的原则，通过确权登记颁证做到农村土地承包关系、承包地块、面积、空间、位置、用途、地类、合同、证书等落实到户和记录在册，实现“证、帐、薄、地、图”五相符，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

（二）抓好“三权分置”改革试点

2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。黑龙江省委印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（黑办发【2017】21号）。基层农村经济管理部门，应准确把握文件精神内涵，结合本县（市区）和乡镇村实际，抓落实，探索可复制可推广的典型经验。

1.准确把握“三权分置”总体要求。紧紧围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界，逐步建立规范高效的运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型农业经营主体，促进土地依法有序流转，发展适度规模经营。

2.“三权分置”改革目标。一是在进一步完善农村基本经营制度的基础上，逐步构建起“集体所有、家庭承包、多元经营”的农村土地经营机制。二是通过完善权责归属明确、权能边界清晰、法律机制健全的土地产权制度。

3.落实“三权分置”重点任务。一是落实集体所有权。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。二是稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。三是放活土地经营权。

4.有序实施“三权分置”改革。要在扎实做好农村土地确权登记颁证工作基础上，建立土地承包经营权确权登记数据库和土地承包管理系统。县（市、区）乡镇两级要搭建农村集体经济管理产权交易平台，为流转双方提供法律政策咨询、流转信息、流转合同签订、鉴证指导和抵押贷款服务。加强县（市、区）、乡镇和村级三级调解仲裁体系建设，搞好农村土地承包经营权纠纷调解。

（三）稳步推进农村集体产权制度改革

1.改革目标。按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》及黑龙江省《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》精神，哈尔滨市确定利用三年时间基本完成改革任务。2017年全市完成100个集体经营性资产在300万以上的城中村、城郊村和经济发达村的改革试点，并完成50%以上村的清产核资、成员身份界定工作，明后年全面完成改革任务。

2.明确任务。在坚持农村基本经营制度和集体所有制的基础上，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以保护农村集体经济组织及其成员合法权益为核心，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，探索集体经济新的实现形式，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权能，变集体资产共同共有为按股所有。

3.坚持基本原则。一是坚守底线；二是尊重民意；三是保护民利；四是因地制宜；五是积极稳妥。

4.改革范围。农村集体产权制度改革不能打破原集体经济组织界限范围，应在本集体经济组织内部进行。

5.改革内容和程序。主要包括：（1）制定方案（2）清产核资（3）资产评估（4）产权界定（5）成员认定（6）劳龄登记（7）资产处置（8）股权设置（9）股权管理（10）组织机构（11）收益分配（12）检查验收

（四）加快培育新型农业经营主体

在坚持家庭承包经营基础上，培育从事农业生产和服务的新型农业经营主体，是关系我国农业现代化的重大战略。加快培育新型农业经营主体，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。这对于推进农业供给侧结构性改革、引领农业适度规模经营发展、带动农民就业增收、增强农业农村发展新动能，具有十分重要的意义。

1.加快培育新型农业经营主体。坚持基本制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新经营组织形式，培育专业大户，家庭农场、农民专业合作社和农业企业等各类新型主体，做好注册登记工作，实现主体资质化。2.积极引导新型农业经营主体多路径提升规模经营水平。鼓励农民按照依法自愿有偿原则，依托农村土地流转平台，探索土地流转双方的价格协调机制，利益连结机制和纠纷调解机制，促进流转双方稳定和连结，集中引导各类新型经营主体，提升土地适度规模经营水平。3.积极引导新型农业经营主体多模式，完善利益分享机制。引导和支持新型农业经营主体发展新产业、新业态，要结合实际采取“基地+农户、新型经营主体+农户”等多种形式，采取带地入社、股份分红，推广“保底收益+按股分红”等多种分配方式，调动各方积极性。4.加强对农村发展人才的培养和引进。5.充分利用国家支持新型农业经营主体发展的优惠政策，协调财政、税收、金融和保险等部门，提供政策资金服务支持。

（五）加强审计监督，促进党风廉政建设

依据《农村集体经济组织审计规定》、《黑龙江省集体经济组织审计条例》等有关政策法规，通过对农村集体经济组织和各类新型经营主体资金、资产、资源管理情况进行审计监督，维护法律的权威性。重点审计内容：一是村级经济管理制度健全情况；二是村级财务收支情况；三是村级专项资金管理情况；四是村级债权、债务、收益和收益分配情况；五是村级机动地和资源发包情况；六是工程项目建设管理情况；七是集体资产处置情况；八是村内筹资筹劳情况。

（六）加强农民负担监督管理，维护农民合法权益

进一步加强农民负担监管工作力度。一是认真贯彻落实国家各项减轻农民负担政策、法律法规，制定各项规章制度，防止加重农民负担现象。二是落实中央和省市各项惠农政策，坚决取消违法、无法律依据、不合理、部门自制等收费项目，制止“三乱”行为。三是加强对村内“一事一议”筹资筹劳的监督管理。四是加强对农民土地收益保障情况的监督检查。五是加强对村级组织及各类新型农业经营主体收费项目的监管。六是加强检查、查处力度。另外，要切实加强农经统计工作。

二、目前基层农村经济经营管理体系现状

农村经济经营管理工作，面大量广，政策性技术性强，要求标准高。农经经营管理工作质量，直接关系到农村改革的深化，关系到农村社会稳定，关系到农业现代化的进程。

县（市、区）及乡镇村级农村经济管理系统，在农村农业发展各个不同历史时期发挥了十分重要的作用。随着党的十八大以来农村改革所面临的政策和形势发生的巨大变化，部分基层农村经营管理工作还没有跟上改革的步伐。主要表现在：一是个别地方对农村经济经营管理工作重视不够；二是机构不够健全，部分乡镇街道政府机构改革时不再专设农村经济管理机构，而是挂靠在一些行政部门；三是人员队伍不齐、不全、不强，专业人才缺乏的问题突出；四是机构规格低，职级低，专业职称人员少，影响工作权威性和积极性发挥；五是工作任务繁重，经费保障不足。

三、加强基层农村经济经营管理工作的建议

随着我国农业生产力水平的提高和农村改革的全面深化，农村经济经营管理工作面临前所未有的新形势、新内容、新挑战，同时农村经营管理体系建设也迎来了难得的发展机遇。客观上要求建设一个完整有权威高效的机构体系，有一支政策技术精通的干部队伍。做到系统健全，责权统一，运转顺畅，充满活力。为此，要强化基层农经体系建设，确保有效履行执法、监督、管理和服务职能。

（一）引进提拔使用农村经济经营管理人才

中办发【2014】61号文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“加强农村经营管理体系建设，明确相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干，责有人负”。中办国办印发《关于加快构建政策体系，培育新型农业经营主体的意见》指出，“要加强农村经营管理体系建设，鼓励各地采取安排专兼职人员，招收大学生村官等多种途径，充实基层经营管理工作力量，保障必要工作条件，确保支持新型农业经营主体发展的各项工作抓细抓实”。县（区、市）乡镇各级党委和政府，应将农村经营管理工作，纳入农村发展整体工作统筹考虑，切实研究工作目标任务、工作机制、机构设置、人员配备。一方面在改革中增扩县（市、区）乡镇两级农经干部编制；另一方面要选拔德、能、勤和绩优秀的人员，充实到农经工作岗位上。培养选拔既有宏观视野，又具备微观管理能力的复合型人才，充实到各级农经部门领导岗位。专业技术岗位人员，要具备经管、财会、审计、统计、土地管理、金融、法律、软件应用与管理等专业知识。专业技术职能岗位，要设置正高、副高、中级和初级职称岗位，以充分调动工作人员的积极性。对村级财会人员也要通过考试考核录用。

（二）建立权威高效的农经管理机构体系

目前县（市、区）农经管理系统，采取的是条块结合的管理体制机制。农经管理机构定位为事业单位，县（市、区）大部分在农业局内设农村经济经管管理站，一般岗位到科级，区级定位正科级；乡镇政府农村经济经营管理站设置为农经服务中心，村级设助理会计员岗位。鉴于农村经营管理工作的重要性和业务范围的广泛性，加之政府授予部分行政执法职能兼管理监督服务职能的实际，建议提高县（市、区）和乡镇街道农经部门行政级别，增强基层农经部门的权威性。县（市、区）经管部门内设集体资产管理、农村土地承包管理、经营体系管理、农民负担监管、审计监督、农经统计等部门，配备相关人员履行各项工作职责。乡镇农经管理机构，也应对口充实人员，壮大乡镇管理队伍。村级要稳定现在财会工作岗位，切实做到县（市、区）乡镇村有机构管事，有专人理事，有经费办事。

（三）全面推进依法行政

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”农经管理部门一方面在农村改革过程要充分遵重市场决定资源配置这一市场经济规律，做好管理和服务工作，另一方面也要发挥政府的市场监督管理职能。要增强法治意识，强化法律观念，坚持依法行政，依法办事。

（四）加强经费保障能力建设

新形势下的农经管理工作，既要提高履职能力，又要强化履职保障，特别是县（市、区）乡镇是国家农经体系建设的最重要一环，也是农经管理工作的最前沿，承担农村各类经济体制改革试点和全面推进任务。农经执法、管理监督服务等日常工作经费，以及各类软硬件设备设施的建设，都需要有资金的投入保障。县（市、区）级财政部门应按照公共财政和预算管理的要求，编制农经专项规划，明确扶持重点，确定具体项目，纳入年度预算。

（作者单位：哈尔滨市呼兰区农村合作经济经营管理站）