我国特种设备安全监管问题探究

刘俊海

摘要：在我国近年来经济不断发展的情况下，特种设备的数量也在逐年增加，并因此使安全监管工作具有了更大的压力。受到特种设备高危性以及特殊性的存在，如何做好特种供设备的安全监管、避免安全事故发生则成为了非常重要的一项问题。

Abstract： With continuous economic development in China in recent years， the number of special equipment is also increasing year by year， and thus the safety supervision has a greater pressure. As special equipment is high-risk and special， how to do a good job in special equipment safety supervision， to avoid security incidents has become a very important issue.

关键词：特种设备；安全监管；问题

Key words： special equipment；safety supervision；issue

中图分类号：X924.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）02-0060-03

0 引言

作为安全生产工作的重要组成部分之一，特种设备安全工作既有与一般安全工作相一致的共同属性，同时也具有其特有的工作特点，比如设备种类多，分布范围广，安全隐患多，事故损失惨重等等。目前国内特种设备安全监管工作存在有诸多薄弱环节，比如监管责任意识不强，存在监管盲区，“保姆式”分级监管模式削弱了企业特种设备安全管理的主体责任。本文从国内特种设备安全监管现状入手，结合本国国情借鉴国外先进监管经验，在特种设备动态监管、分类监管、执法手段等方面提出一些可行性的建议和措施，以期改善现状，切实提高国内特种设备安全监管水平。

1 特种设备安全监管综述

1.1 特种设备的概念

特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆这八大类设备。

1.2 特种设备安全监管的任务和意义

参照管理的定义，结合特种设备的特点，特种设备安全管理可归纳为：国家授权的特种设备监督管理部门为了降低特种设备安全事故，保护人民群众的生命和财产安全，依照国家制定的法律、法规通过对特种设备的设计、制造、安装、改造、维护、使用、检验检测七个环节进行监督管理而开展的一系列活动。

特种设备通常在高温度、高速度以及高压力的环境下运行，在运行当中具有易翻坠、易爆炸的特征，对人民群众的财产以及人身安全具有严重的威胁。

特种设备监管的重要任务是防止和预防设备在不安全状态下的继续使用，促进操作人员依规操作使用，防止事故发生，促进经济社会发展。特种设备监管职责范围除受法律法规约束外，还有《特种设备目录》、安全技术规范等的要求。因此，质监部门对特种设备实施监督管理是在有限的领域范围内开展的技术性较强的具体工作，应承担有限责任。

2 国内特种设备安全监管现状

2.1 国内特种设备安全监管方式——分级管理体制下的“保姆式”监管方式

特种设备的安全监管在我国隶属于公共安全，实行的是分级管理体制。在具体监管方式上主要实行特种设备行政许可和监督检查两项基本制度。2014年1月1日《中华人民共和国特种设备安全法》的颁布实施，标志着我国特种设备安全监察依法行政进入了一个新时期。

但是分级管理体制下容易出现“保姆式”监管盲区，大部分质量监管任务都由质监安全监察部门承担，相对来说，企业反而逐渐丧失了能动性，久而久之便出现了质监安全监察部门在特种设备监管中费了大力却收效甚微。

2.2 存在的问题

近年来，随着特种设备数量的快速增长，监管难度不断加大，设备安全监管压力不断加大，并暴露出一些问题。从质监部门的角度进行分析，主要存在以下问题：

2.2.1 “保姆式”监管方式削弱了企业安全管理的能动性

从近几年的工作看，质监部门在特种设备安全监管工作中发挥了突出作用，取得了很大成就，但也存在职责定位不十分清晰，片面强调“保安全”、“全过程”、“全覆盖”，监管过宽、过细、过度的问题，既有越位、错位，又有缺位、失位的问题。由于工作定位上的偏差，客观上形成了“保姆式”的监管方式，削弱了企业安全管理的能动性、行业管理部门的主动性，模糊了安全责任界限，淡化甚至替代了企业作为第一责任人的主体责任，导致自身承担“无限责任”。因此，质监部门在特种设备安全监管工作中首先应找准自身定位，严格按照法定职责和“三定方案”规定，履职尽责，依法监管。特别是在质监系统新的体制条件下更应进一步理清特种设备安全监管职责，界定好工作边界，确保工作到位不越位、正位不缺位。

理清质监业务与特种设备安全监管的关系，发挥整体优势，是提升监管工作有效性的重要措施。

2.2.2 责任意识不强

在企业运行中，很多企业只顾眼前利益，在企业安全方面并没有形成高度重视，不仅在资金投入方面存在缺乏情况，在制度、管理以及思想层面也存在缺少合理机制的情况。对于监督管理部门的执法以及监管工作，部分企业存在不配合的情况，对监管企业提出的意见以及建议并没有形成高度的重视，在生产当中，在对特种设备进行重大改造以及修理时，在没有经过告知、许可、检验的情况下就直接使用，都因此对企业带来非常大的安全隐患。

2.2.3 监管存在盲区

就目前而言，特种设备监管部门职能具有着多而分散的特征，无论是工作量还是工作强度都在不断增大，并因监管面方面的限制使其监管工作在开展中存在盲区情况。企业方面，很多企业往往通过办理特种设备虚假停用的方式逃避特种设备的定期检验和监督检查，但实际上还对这部分报停的特种设备进行使用，而对于监管部门，由于获得的为虚假信息，就不能够正常开展检验以及监督检查工作。

2.2.4 忽视培训教育

在部分特种设备使用单位中，其由于侥幸心理的存在，往往认为安全事故并不会发生在自己身上，不仅没有按照相关规定做好特种设备安全管理机构的设立，也没有做好人员的培训工作。在该种情况下，特种设备从业人员由于没有对特种设备的操作方式产生清晰的了解，再加上安全意识方面的缺乏，在实际操作当中则会存在具有较强随意性的情况，很可能因此导致安全事故发生。

2.3 问题成因

2.3.1 责任落实不到位

首先，政府同企业间存在责任模糊现象。在具体生产当中，企业可以是重要的安全生产主体，不仅是保证特种设备安全性的第一责任人，同时也是监管责任的主体。而受到我国以往计划经济的影响，企业往往习惯与将该项工作交给政府管理，安全意识以及责任意识缺乏情况较为严重。作为新闻舆论，在日常当中也对安全监管部门的责任过于强调，在企业主体责任引导以及宣传方面还存在着一定的忽视情况；其次，企业责任不落实。虽然在生产当中，企业也在安全责任书上签字，并由于没有将该项工作落实到责任制当中、没有对企业内部人员在安全方面的职责进行落实，在具体工作开展当中则存在着没有做好安全内容真正检查、跟踪以及管理的情况。

2.3.2 执法力度不足

第一，监管力量薄弱。受到资金以及人员数量方面的影响，我国很多地区监管力量同压力间还存在着较大的矛盾，且缺少优良监管队伍的建设，并因此使监管工作不能够同现今经济环境相适应；第二，监管手段落后。现阶段，特种设备安全监管工作存在过于主动的情况，不仅具有特种设备的定期检查、人员培训以及设备的使用许可，且包括有相关法律法规、安全技术规范的组织宣传与违规查处等工作。这部分工作内容不仅强度大、且十分繁琐，而与此相对，很多监管部门在措施同力量方面存在跟不上工作要求的情况，并因此不能够保障工作开展效果。

2.3.3 安全培训不完善

在安全培训工作中：第一，对特种设备安全管理、作业人员岗前培训以及教育存在忽视情况。在特种设备安全管理工作中，积极开展安全教育可以说是避免安全事故发生的一项重点方式，在特种设备安全教育培训工作中，其目标应当包括有特种设备操作人员、安全管理人员以及企业负责人等，对此，就需要能够从技术以及安全意识层面做好普及。而在现实工作中，很多企业并没有对特种设备安全管理人员、操作人员的培训以及教育工作予以重视，操作人员也没有在经过考核之后上岗，并不能够满足工作安全需求；第二，人员素养不够。从现实情况看来，很多特种设备操作人员都是进城务工农民工，在安全意识以及专业知识方面存在较为淡薄的情况，在操作技术以及理论基础方面存在明显不足，经常因此出现违章操作情况；第三，培训机制不灵活。在特种设备操作人员队伍中，流动性大是其主要的特点，当持证人员出现离岗情况时，企业很可能因在短时间不能够找到持证人员，而存在无证上岗情况。对于很多工人的操作证来说，其都是由企业出资培训的，如果工人辞职，其证件则会被扣押，而到了新的企业，其又成为了无证上岗人员，并因此导致培训资源的浪费。

3 国外发达国家特种设备安全监管经验

3.1 美国监管模式

作为联邦制国家，美国特种设备在法规制定方面具有非统一性的特征，即国家同地方在法规制定方面存在一定的差异。总体来说，其对特种设备实施分类型管理，对于压力容器以及锅炉设备，由保险公司以及监管部门管理，对于压力容器等方面违法违章的检查以及安全事故查处，则由州政府特种设备监管机构负责。民间方面，其对全国特种设备的生产标准、检测标准以及设计标准实现统一，国家对能够从事特种设备检验检测、生产的人员以及企业也将开展资格认证。即在将政府强制性同民间灵活性特点实现充分结合的情况下取长补短，以此使监管体系具有更为多元以及立体的特征。

3.2 欧洲监管模式

欧洲方面，德国是整个欧盟当中具有代表性的国家，其通过《特种设备安全法》的制定，在其中明确了由联邦经济与劳动部专门对特种设备的监管工作进行负责。同时，其也在特种设备方面具有一整套的安全监管法律体系，其中具有管理规定、法律以及行业规范标准这几个层次，在对长期有效规定具有较高重视的情况下将更新的具体规定不断纳入到技术标准以及规范当中。

4 国外特种设备安全监管模式对我国监管工作的启示

经过对上述发达国家特种设备安全监管模式进行研究可以发现，这部分国家在监管模式方面存在较多的共同点：第一，这部分国家都以法律为主要手段实施特种设备的监管，属于政府监督职能范畴，即通过对不同法律法规的制定实现特种设备的监管，包括有设备的组装以及研发等方面，且在其中的每一个环节都具有详细规则的制定；第二，在安全监管过程中，政府对部分职能进行了分散，即授权不同行业协会对具体的检测工作执行。通过该种方式的应用，不仅是对政府监管成本的节约，且能够在实现社会资源充分利用的情况下获得工作效率的提升。具体来说，可以在借鉴国外监管经验的前提下，对国内监管环境中的以下方面进行改进和加强：

4.1 增强责任意识

第一，要加强员工特种设备安全责任意识。通过教育、宣传等方式的应用使其能够对特种设备隐患的危害性形成正确认识，并能够在具体工作开展中形成更高的自律意识。在该项工作中，需要安全监管部门能够起到带头作用，加大教育力度，督促企业严格管理，做好特种设备安全责任制的落实，并通过安全责任书签订的方式对法人安全责任意识进行增强；第二，要督促企业落实主体责任要求，首先，通过责任书的签订，要求企业有责任、有义务做好安全生产细则的使用说明。其次，要有主体责任意识，在对相关保障措施积极实施的基础上做好人员、组织规章制度的落实，做好对特种设备的定期检验以及维护保养，做好特种设备应急救援预案的制定；第三，作为主管部门，也需要对该项工作引起充分的重视，在以政府充分发挥主导作用的情况下要求各相关机构从严监管，检测部门做好把关，严格落实安全生产“一岗双责”，形成协同配合、齐抓共管的工作格局。同时，要将该项工作纳入到考评体系当中，不断强化各级政府的工作力度以及责任意识。

4.2 加大执法力度

第一，实施考核责任制。所谓执法考核责任制，即当辖区当中发生特种设备违法行为时，将受到上级部门的问责与查处。该制度建立的目的，即为了进一步提升各级政府该项工作的监管意识，尤其是对特种设备存在的潜在隐患以及薄弱环节，则需要在加大管理力度的情况下做好违法违规行为的严厉查处，通过法律除法以及舆论曝光的方式强行整改，彻底消灭安全隐患；第二，整合监管资源。特征设备安全监管这项工作具有很多个环节，从设备生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测等环节都需要做好监督管理。在具体执法当中，监管部门需要能够做好资源方面的整合，在对集体作用充分发挥的基础上加强不同部分间的合作与交流。

4.3 加强培训教育

加强培训教育是保障特种设备安全性的重要措施，在具体工作中，要对特种设备维修保养、安装以及操作人员实施规范、科学的评估以及培训，在保证其经过行业考试通过之后才能够上岗。对于企业特种设备管理人员以及负责人，更是需要能够接受系统化的安全技术知识培训，在对其安全管理水平以及主体意识进行积极提升的情况下使其获得更高的安全技能以及职业水平。同时，要做好特种设备应急救援预案的完善，通过定期组织特种设备应急救援演练的方式加强不同部分间的交流合作、提升救援队伍整体能力，除了政府部门之外，企业也需要成立起专业的救援队伍，并加强日常的演练。

4.4 基于互联网科技开发特种设备动态监管系统——借鉴天津特种设备动态信息监管系统

随着质检监察机构合并与信息化改革的持续推进，目前已有许多质检机构引入了特种设备信息化动态监管系统，通过联网操作进一步精简人员和部门，实现了特种设备动态监管和生产、食品等监督检查一体化监管模式，大大提高了质检监察工作效率。图1为天津特种设备动态信息监管系统，该系统可以作为其他省份、机构实现进行特种设备动态信息化监管系统建设的范例。

要在系统内部提供统一的沟通和共享平台，进一步明确特种设备许可程序（见图2），同时加强上下级之间、部门与部门之间、员工与员工之间的相互协作，提高单位整体的工作效率。

5 结论

在上文中，我们对我国特种设备安全监管问题进行了一定的研究，并提出了一定的应对措施。特种设备安全监管工作是一项长期、艰巨、复杂的任务，各级质监部门应找准定位，明确职责，创新方式，以科学严谨和求真务实的工作态度，开展好各项工作，保障特种设备安全运行，为经济发展和社会进步贡献力量。

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