生态文明建设视域下海南省填海造地政策的完善

毛园 周小为

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

生态文明建设视域下海南省填海造地政策的完善

毛园 周小为

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

在经济高速发展的今天，人口多，土地少，人地矛盾突出，填海造地活动也逐渐成为解决人地矛盾的主要方式之一。从国外的发展历程看，日本、韩国、新加坡、荷兰等国家和地区都有不少填海造地的成功经验。填海造地在扩展土地，缓解人地矛盾方面起到了一定的积极作用，但是过度的填海造地活动也改变了海洋生态系统，处理不当将使海洋资源遭到严重破坏。海南省必须妥善处理好填海造地与保护环境的关系，在注重生态文明建设的时代背景下，科学、有序地进行填海造地活动，发展海洋经济，建设美丽中国，服务国家“一带一路”战略。

填海造地；海南省；政策

我国拥有广阔的海岸带，填海造地海域使用金征收标准远远低于土地出让金价格，再加之部分地方政府过分注重经济增长而忽视环境保护，多种因素导致近年来填海造地进程加快。国家海洋局海域使用管理公报数据显示，近年来全国填海造地确权面积总体呈上升趋势，从2002年的2 033hm2到2014年的29 144.6hm2，13年间填海造地确权面积增长了13.34倍。海南省作为最大的经济特区，海域辽阔，有得天独厚的填海造地区位和政策优势，三亚凤凰岛、海口如意岛、儋州海花岛、文昌东郊椰林等项目都是通过填海造地建设起来的。海南省第一宗经省政府审批后挂牌交易的填海造地用海项目是洋浦神头公共工程配套区，其海域面积为49.567 2hm2，交易价款总额为3 803.23万元，征收标准为76.73万元/hm2。无序、无度的填海造地活动也引发了海域资源遭到破坏、环境污染等一系列问题。本文回顾了海南省填海造地历程，分析填海造地在生态环境方面的消极影响，并对填海造地活动提出一些建议。

1 海南省填海造地总体情况

根据图1可知，从2006—2014年9年时间里，海南省填海造地总面积为2 996.78hm2，平均每年填海造地332.98hm2,填海造地面积最小为2006年的3.67hm2,面积最大为2013年的1 351.77hm2。通过国家海洋局网站得知，2006—2014年，全国沿海省、市、自治区填海造地总面积为195 932.58hm2，海南省占同期填海造地面积的1.53%。相比全国其他省份，同时期海南省海域资源未能充分开发利用，海洋生态系统脆弱，国家和省政府严格控制填海造地规模，填海造地确权面积相对较小。图1显示，2006年为3.67hm2;2007年则增至206.59hm2,增长了55倍;2008年海南省开始降低填海造地速度，从2007年的206.59hm2降至2008年的117.56hm2。2008年9月15日，雷曼兄弟破产引发的全球性金融危机导致经济发展停滞不前，中央政府采取四万亿投资政策，受国家大规模投资措施影响，填海造地面积也在2009年增长到279.8hm2。2009年11月24日，国家发改委、国家海洋局下发《关于加强围填海规划计划管理的通知》，加强对填海造地活动的管理，海南省2010年填海造地面积为177.98hm2,比2009年减少101.82hm2。2011年填海造地面积增加至471.23hm2,比上一年增加293.25hm2。2011年8月15日，国家海洋局发布的《无居民海岛保护和利用指导意见》确定了严格限制填海连岛工程的指导方针。受国家政策影响，海南省2012年继续放缓填海造地工程速度，面积减至194.43hm2,而2013年海南省政府为扩大投资，促进经济发展，大规模进行填海造地活动，2013年填海造地总面积为1 351.77hm2，比上一年增加1 157.34hm2。2014年填海造地面积为193.75hm2，相比上一年减少了1 158.02hm2。

万绿园首期绿化工程是海南省真正意义上的填海造地工程。1994年12月，海口发动全市人民投入到填海造地的活动中，海口市掀起了填海造地的热潮。海南省填海造地从早期的用于工业建设、港口建设为主逐渐转变到后来的以房地产建设、旅游度假区建设为主，三亚凤凰岛是海南第一座填海造地建设而成的人工岛，是多功能的综合旅游度假区。近年来，海南省填海造地在区域分布上，主要分布于海南岛南部的三亚市和东部的儋州市及其北部的海口市[1]。如今海南填海造地单项工程规模越来越大，功能也更加多样化，海口东海岸如意岛规划填海造地面积为716hm2，儋州市白马井海花岛旅游综合体规划填海造地面积则为783hm2。

2 填海造地的影响

过度进行填海造地将破坏海岸带，导致海洋生态系统的恶性循环。海岸带地区是地球表层岩石圈、水圈、大气圈与生物圈相互交叉，属于变化极为敏感的地带，而围填海造地在短时间、小尺度范围内，通过改变滩涂湿地环境中的多种环境因子，改变自然海岸格局，有时甚至引发环境灾害[2]54。填海造地不仅影响海域生态循环系统，而且影响了陆地自然环境，破坏生态平衡。

2.1 改变海岸陆地地貌

填海造地往往采取挖掘山体、海沙吹填等就近取材方式。挖掘山体导致陆地山体地貌形态改变，破坏原有山体的稳定性，不稳定山体还易引发滑坡、塌陷等地质灾害，破坏自然景观，堵塞河道、海湾。吹填工程原理简单，速度快，成本低，相比挖掘山体，海沙吹填方法的填海造地对海岸陆地地貌的影响较小，但是对海洋环境影响较大。

2.2 侵蚀沿海海岸带

填海造地改变海岸线的形态，对天然港湾进行截湾取直，导致滩涂面积减少；同时填海造地改变海洋水文动力和冲淤环境，海水侵蚀严重，造成海岸线缩短。海南作为中国海洋面积最大的省份，拥有约3.5万km2的陆域面积，200多万km2海域面积，海岸线总长也超过1 800km。但是在挖砂和沿海工程修建特别是填海造地等人类活动的共同作用下，沿海地区海岸侵蚀进一步加剧。南京大学教授、中国科学院院士王颖通过调查研究发现，2009—2014年海南海口东海岸有4.2km的海岸受到侵蚀，平均侵蚀距离为24.7m，侵蚀总面积超过10万m2[3]。

2.3 影响滨海湿地

填海造地对滨海湿地的影响最为直接。通过对原先的湿地进行改造，导致湿地上红树林、海草床、芦苇植物的大量消失。据报道，近40年来全国大规模填海造地使滨海滩涂湿地累计损失约2 190 000hm2，相当于全国沿海湿地总面积的50%，仅1980年以来，围填海造成全国红树林面积减少达12 923.70hm2[4]。据统计，从1950年至今，海南省红树林面积已减少将近60%，填海造地活动使滨海湿地受到不同程度的破坏，红树林、海草床等近岸植被大量消失。海口滨海湿地1991年为1 600多hm2，2001年减少为1 400多hm2，2008年进一步减少到1 300多hm2，每年以0.03%的速率递减[5]。滨海湿地对海洋生态系统起着不可替代的作用，如果消失，海洋生态环境将遭到严重破坏。

2.4 破坏海洋渔业资源

近岸海域是许多海洋生物栖息、繁衍的场所，大规模的填海工程，改变了水系特征，破坏了鱼类的洄游规律，影响了鱼虾贝类的产卵场所和栖息环境，使渔业资源锐减，中华白海豚等生活在沿岸河口地带的珍稀物种濒临灭绝已经引起广泛关注。据估计，经济鱼类捕捞产量有2/3都来自于潮间带和河口育幼场，产卵场和索饵场范围的大小和生态条件的优劣，与经济鱼虾资源量关系密切[6]。填海造地通过海洋取土、掩埋等方式造成海域生物生存条件恶化，底栖生物数量减少，破坏海洋渔业资源。

2.5 导致海洋环境污染

填海工程破坏了海湾内的潮流系统，改变了海水的水动力环境，削弱了海水净化能力，纳潮量减少，淤泥增多，污染物进入海域后不能自清。同时，填海造地带来的港口、娱乐休闲区等项目建设，导致人口的大量积聚，大量污水、废弃物的排入加剧了海域污染，使近岸海域水环境容量下降，海洋环境受到污染。占地36.5hm2的三亚凤凰岛是三亚市三亚湾的高档度假区，破坏了大约20km的三亚湾海岸，如今的三亚湾污染严重、水质恶劣。

3 海南省填海造地展望

据统计,海南海岸线长约1 822.8km，其中只有785.7km自然沙质海岸线可供开发利用，但是如今这些资源已经被开发达320km以上。经济发展的客观需要和土地资源的制约，引发了21世纪围填海造地的热潮。填海造地带来的旅游、房地产等项目在一定程度上拉动了海南的经济发展，但是海南生态环境脆弱，过度开发海岸导致了海洋资源破坏严重。海南省应积极借鉴国内外的成功经验,从本省实际情况出发，找到科学有效的围填海造地方法。

3.1 以海洋功能区为依据，调控海域使用

海洋功能区划是指在某一海域多种功能并存的前提下，根据海域地理位置、自然资源等因素，划分不同的海洋功能类型区[2]182。2002年国家海洋局在广泛调研的基础上发布实施了《全国海洋功能区划》。功能区是调控海域使用的重要依据，严格实施海洋功能区，明确围填海造地布局，坚决制止违反区划的滥用海洋资源的行为。2012年国务院正式批复《海南省海洋功能区划(2011—2020年)》，新批复的文件把海南共划分为188个基本功能区，其中农渔业区49个，旅游休闲娱乐区46个，海洋保护区24个，保留区21个，港口航运区16个，特殊利用区15个，矿产与能源区13个，工业与城镇用海区4个。新的功能区划对海南海域使用做了科学合理的调整，但是某些地方政府未能严格执行海洋功能区划标准，部分企业未批先用，擅自改变土地用途的现象时有发生。对于这类行为，海南省应给予足够重视，严格执行功能区规划，加大查处打击力度，坚决制止部分企业的违法违规行为，防止生态灾难的发生。

3.2 控制围填海总量，严格限制填海

21世纪，我国填海活动发展迅速，虽然促进了经济发展，但是客观上也破坏了生态环境，国家有必要采取措施控制围填海总量，严格限制填海。2013年5月1日实施的《海南省经济特区海岸带保护与开发管理》要求政府加强对填海造地的开发管理，严格控制填海造地规模。国务院批复的《海南省海洋功能区划(2011—2020年)》文件中也明确提到，到2020年，海南建设用围填海规模总数控制在11 150hm2，整治不少于200km海岸线。

3.3 完善管理制度，依法从严监管

我国至今虽然颁布了部分规章、条例，但体系不够完善。反观其他国家，都有明确的法律规定，如韩国的《海岸带管理法》《公有水面管理法》和《公有水域管理与埋填法》，日本的《海岸法》。这些法律有效地保护了海域资源。自2006年起，中国启动了国家海域动态监测系统，通过共建方式成立了国家、省、市三级海域使用动态监管中心[7]。2011年海南省人民政府下发了《关于进一步加强填海造地项目管理的意见》，2015年海南省下发了《海南省海域使用权审批出让管理办法》。随着海南省相关制度的建立和完善，海南省填海造地活动将更加科学、有序、合理。海南制定了《海南省总体规划(2015—2030)》，加强对海岸带控制范围内建设项目的审批，杜绝违法违规填海造地行为。但是某些海洋工作部门法治意识淡薄，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。海南省在全国海洋系统率先出台了海域使用权招标拍卖挂牌出让操作规程，表明对海洋的使用特别是填海造地活动的法律规范正逐步完善。

3.4 事后评估分析，加强法律责任

事后评估是对已经存在或已经实施的行为进行分析。围填海造地相关的后评估制度可以采用专项评估与综合评估的形式[2]187。建立围填海造地事后评估制度是为了及时发现管理方面存在的不足，通过分析围填海造地存在的问题，完善围填海造地制度设计，促进经济、社会与自然的协调统一。要开展填海造地事后经济、生态变化评估，特别要加强地质灾害的评估，及时发现其中的问题，优化围填海造地的资源配置，尽可能减少对海洋生态环境的影响。2015年7月，海南省相关部门组织6个检查小组，对全省12个市县的1 823km海岸带开发进行专项检查，发现海口东海岸和三亚部分酒店附近海防林大面积被非法占用，儋州部分村庄违法填海造地等问题，对违法利用海洋资源的行为进行了严厉查处。

基于围填海造地的复杂性，只有科学规划好围填海造地活动，才能正确处理人与自然的关系，做到社会、经济和环境的有机统一，建设美丽中国。2015年6月7日，世界海洋日暨全国海洋宣传日“海洋生态文明建设”主题论坛在海南三亚举行，依法建设海洋生态文明、构建海洋发展新思路是本次大会的主题。海南省第五届人民代表大会第四次会议上刘赐贵省长明确提出加大生态环境保护力度，积极推进生态文明建设，坚持“生态立省”战略不动摇，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，实现人与自然和谐共生。在这样的时代背景下，只有协调好围填海造地与经济发展和环境保护的关系，努力规划好围填海造地活动，才能既要“金山银山”，又保有“绿水青山”。

[1]王衍，王同行，符史勇.海南省填海造地现状及管理对策探讨[J].海洋开发与管理，2015(8)：56.

[2]胡斯亮.围填海造地及其管理制度研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2015.

[3]人民网.建设海洋生态文明 构建海洋发展新思路[EB/OL].http://fj.people.com.cn/ocean/BIG5/n/2015/0609/c354245-25177081.html，2016-09-10.

[4]关道明.中国滨海湿地[M].北京：海洋出版社，2012.

[5]刘贡.海口规划建设湿地公园 立法保护东寨港红树林[EB/OL].http://www.hq.xinhuanet.com/news/2015-04/24/c_1115074588.htm，海南日报，2016-09-20.

[6]邓景耀，叶昌臣，刘永昌.渤黄海的对虾及其资源管理[M].北京：海洋出版社，1990.

[7]于青松.中国围填海的发展与管理[C].北京：中韩围填海环境影响与管理政策研讨会论文集.海洋出版社，2012：6.

责任编辑：李增华

Landfill Hainan Policy Consummation Under the Construction of Ecological Civilization View

MAO Yuan, ZHOU Xiao-wei

(Hainan University School of law, Haikou 570228, China)

Reclamation stretched refers to the behavior of turning the sea, lakes or the original river into the land, in today’s high-speed economic development, large population, less land, the contradiction between human and land reclamation stretched activities have gradually become one of the main ways to solve the contradictory of people. Watching from the development course of abroad, Japan, Korea, Singapore, the Netherlands and other countries and regions landfill has a lot of successful experiences. Reclamation stretched out on the extension of land have played a positive role in alleviating the contradictory of people, but landfill excessive activity has also changed the Marine circulation ecosystem, improper handling will cause serious damage to Marine resources. Hainan landfill must properly handle the relationship with the environment protection, under the background of pay attention to the construction of ecological civilization era, develope the landfill scientifically and orderly development of Marine economy, the construct beautiful China, service national strategy of “the Belt and Road”.

landfill; Hainan province; policy

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.003

2016-10-18

2015年度海南大学法学研究生创新中心研究生调研课题(15FXYJ05)阶段性成果

毛园(1990—)，男，湖北荆州人，在读硕士研究生。研究方向：民商法。

P74

1674-6341(2017)01-0007-03