吴敬琏：“真刀真枪”推进改革

如果我们要发挥市场的作用，政府要起的作用不是直接出手去调结构，而是提供公共品。不是直接操控市场干预微观经济，而是为市场运作提供更好的条件；为企业、创业者、创新者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。

要“真刀真枪”地推动改革，首先要建立改革共识，其次要落实责任主体，最后要对负有责任的机构建立督办、督察和责任追查工作机制，“要形成一种改革者上、不改革者下的用人导向”。

为何要提出结构性改革

着力推进供给侧的结构性改革是今后一段时期贯穿整个经济工作的一条红线，这是一个非常重要的判断和非常重要的工作方针。今天我要讲结构性改革的问题，讲一讲我对这个问题的理解，讲一讲在我心目中什么是结构性改革，它为什么这么重要。供给侧结构性改革的提法实际上有两个含义不同的“结构”。当我们从供给侧去探究中国经济减速原因时，我们会发现供给侧最主要、最核心的问题就是效率不高。供给侧主要包含三个基本内容：劳动、资本、效率。

本世纪初以来经济增速不断下行，其基本原因是什么呢？我们可以说是效率不高，也可以说是结构扭曲，也就是说配置资源的结构发生了扭曲（资源误配）。资源误配的结果就是效率低下。

本世纪开始，我们原来所依靠的增长动力正在消退，而又不能够用提高效率的办法去补救增长动力的消退，比如当中国经济上了一个台阶以后，人口红利就走入末期，工业、农业、服务业的结构改变，寻求增长的动力也开始减弱。在这种情况之下，就伴随着一个问题——中国的全要素增长率在本世纪的第一个10年开始明显下降，最终造成了中国潜在增长率进入下行通道，因而造成经济增长下行的趋势。

这个问题是经济走入下行通道的根本性因素，可以表达为供给效率不高、供给质量不高，也可以表达为资本的错误配置，也就是说经济结构的恶化或者经济结构的扭曲。这是我们面临的一个根本性问题，需要加以处理。

这是在判断中第一次出现结构问题，我们需要实现结构的调整或者叫资源的再配置。

结构改善通过体制改善来实现

结构怎么才能够改善呢？这是第二个问题。结构的改善要通过体制的改善实现，体制怎么才能改善呢？就要通过结构性的改革。在这里两次出现了含义不同的“结构”。

我觉得现在常常把这两个“结构”搞混了。这两次出现的“结构”含义不同，前一个“结构”是供给侧的问题，在于结构的扭曲、资源配置的扭曲，这讲的是“经济结构”。后面一个“结构”讲的是要进行“结构性改革”，这讲的是“体制上的结构”。如果把这两个问题混在一起，就可能会用结构的调整去取代结构的改革。

为了解决第一个问题，现在的重点任务就是“三去一降一补”，借此实现资源的优化配置。问题是怎么再配置？可以有不同的方法，比如直接用政府手里的各种行政工具去配置。实际上现在存在这方面的问题，比如说讲到供给侧结构性改革，常常就把十八次代表大会以来关于改革的各种设计放在里面了，直接考虑怎么改变结构，怎么用行政手段去产能、去库存，补短板，这样就会产生工作上的偏差。

调结构，实现资源的优化配置有两种不同的途径。一种是按照政策计划、政府的规划、政府政策要求，通过行政命令来调整。另外一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下，通过市场交换来实现资源的优化配置。我们在过去相当长的时期是用第一种办法解决问题的，但是，历史的实践证明这个方法几乎是无效的，甚至是有反效果的。

早在改革开放的初期，人们已经意识到中国的产业结构存在扭曲，效益受到损害，需要进行调整。所以，在上世纪70年代末和80年代初曾经进行过两次经济调整，这种经济调整都是在政府主导资源配置的条件下进行的，采取的办法是通过行政手段进行调整，比如规定哪些产业或者哪些部门应该缩减，哪些产业哪些部门应该增强。这种方法存在两方面的缺陷，根本问题是政府没有办法判定什么是好的结构。所以，调整以后的结构往往并不是最优的，而且因为造成这种结构扭曲的各种体制上的、政策上的因素并没有改变，所以一次调整后要不了多久，旧的结构又重新复归，又要求进行下一次的调整。

在当时的情况下，市场还没有成长起来，政府是绝对处在资源配置的主导地位，所以它只能用那样的办法进行调整，可是后来通过上世纪80年代中期的改革，甚至90年代以后的进一步系统性改革，市场已经逐渐地成长和发育起来了，但是这种用行政办法配置资源、政府主导资源配置的习惯仍然保留着，许多政府部门认为用行政命令那只看得见的手调整，能够见效最快。所以，在90年代甚至21世纪，这种方法在很大程度上仍然保持着。

转变经济增长方式与体制性障碍

在2003-2006年，总结第十个五年计划和规划“十一五”的时候就曾经讨论过为什么会发生这样的问题。因为提高增长质量、优化经济结构、实现发展方式转型，已经提出二三十年了。早在改革发展初期，我们提出了所谓“十大经济建设方针”，这“十大经济建设方针”是围绕提高经济效益做出的。这十大经济建设方针就是围绕提高经济效率这一个问题，希望能够由此走出一条经济建设的新路子，当然这十大经济建设方针中间就包含许多条是完善产业结构，改善产业结构的。

到1995年就正式提出转变经济增长方式，转变经济增长方式非常重要的内容就是改善经济结构，这个口号到2002年的十六次代表大会，把它做了一点文字上的改变，叫做转变经济发展方式。后来讲的跨越中等收入陷阱，还有到了2014年的“引领经济新常态”和2015年的“供给侧结构性改革”，针对的都是同一个问题，但是成效不大，特别是在2001-2005这第十个五年计划期间，结构还有进一步恶化的趋势。

所以2003年开始，特别是在2005-2006年制定十一五规划，发生了一场大的争论，就是“为什么要调整经济结构、转变经济发展方式，提高增长的质量，提出了那么多次，但是没有能够改变”。这个讨论实际上我们取得了有深远意义的成果，得出了一个很重要的结论，就是因为存在“体制性障碍”。

体制性障碍是什么？当时说的体制性障碍的核心内容就是政府仍然在资源配置中起决定性作用。当时讨论列举了许多具体的原因，我当时参加这个讨论时写过一本书，叫做《中国增长模式的抉择》，那里面介绍了当时的讨论，为什么转型、结构调整不能取得成效，有很多具体的原因。比如说把经济增长作为政绩的主要表现，比如说政府拥有过多的资源配置权力，归结到一点，其实就是十八大所讲的政府在资源配置中起决定作用，而抑制了或者排除了市场的作用。

我们现在面对着同样的问题，而且问题变得越来越清晰，就是我们经济结构存在着严重的问题。过去历史的经验和教训告诉我们，一定要靠发挥市场在资源配置中的决定作用，才能解决这样的问题。

“三去一降一补”靠行政命令难实现

我们要实现结构优化，现在重点的任务就是“三去一降一补”，去产能、去库存、去杠杆，降成本，补短板。“三去一降一补”到底要做什么事情？就是要实现资源的优化再配置。而要实现这一点，不管根据理论还是实践经验，都只能主要依靠市场起决定性作用，当然也要更好地发挥政府的作用，这里对于市场的作用和政府的作用都要有准确的定位。

为什么要发挥市场在资源配置中的决定性作用呢？因为市场有两个主要功能，一是能够实现资源的优化再配置。第二是建立起能够激发创新创业积极性的激励机制。“三去一降一补”要实现的事情其实就是这两件事，要靠行政命令很难去解决。

比如用过去的办法，如果要去产能，就是由行政机关下指标“钢铁要压缩一亿到一亿五千万吨”，然后把指标分解下达到各个部门、各个地区，各个地区再层层向下分解。到了最后就会用一些非常简单的办法一刀切，把要求去的产能切掉。往往切掉的不一定是效率最差的那个，而且由于每个行政部门都要保护自己的产业，所以在执行过程中会发生很多的扭曲。

另一方面，要补短板，要增进一些效率比较高、供不应求的产业发展，那么用行政办法也是跟市场去激发创新创业积极性的办法不一样，那就是靠政治动员，靠运用政府的财政政策、信贷政策、补贴政策、扶植政策，去发展一些政府所认定应该发展的产业，两者的效果显然是完全不同的。

在这种情况下，如果我们要发挥市场的作用，政府要起的作用不是直接出手去调结构，而是提供公共品。不是直接操控市场干预微观经济，而是为市场运作提供更好的条件；为企业、创业者、创新者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。当然它需要在一些市场不能起作用的地方，比方说用社会保障体系来对下岗职工进行托底，为一些职工提供基本的社会保障等。

如果理论和实践上表明要完成结构调整和结构优化的目标，应该主要依靠市场的力量和机制。那我们的问题在什么地方呢？就在于让市场在资源配置中起决定性作用的体制并没有完全建立起来，这需要有体制基础，否则它只是一个口号，一个认识上的目标，而不是经济的实践。

市场在资源配置中起决定性作用的体制尚未建立

如果说我们已经从认识上和理论上认同了用市场的办法来优化结构，但我们碰到的问题是这个市场根本还不存在。我们在上世纪末期宣布已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架，但是它还存在许多缺陷。一个真正能够保证市场在资源配置中起决定性作用的体制没有完全建立。

在这种情况下，唯一的出路就是要努力地全面推进深化改革，尽快把使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础建立起来，这个制度基础就是1993年的十四届三中全会和2013年的十八届三中全会“决定”中都提到的“建立统一、开放、竞争、有序的市场体系”，正是在这样的背景下，我们提出了要着力推进结构性改革的要求。

人们常常以为所谓“结构性改革”这个提法是中国的特殊提法，其实并不是这样的。这是一个长时期以来在市场经济国家通用的说法。我查了一些文件，当一个国家的市场经济已经建立起来以后，可能其中的某些制度架构仍然存在问题，所以它就需要对这些不够完善的、存在缺陷的制度架构进行改革，这种改革就叫“结构性改革”。

结构性改革不是中国的特殊提法，而是普遍运用的提法。它是一个市场经济国家常用的概念，中国已经宣布建立起了社会主义市场经济的基本框架，对于其中的某些有缺陷的结构进行改革也是应有之意。所以，在这个意义之上，我们运用了这样一种说法来概括我们要进行的改革，也是完全实用的。

从文件上看，其他国家进行结构性改革的实践对我们是有启发意义的。2004年，国际货币基金组织曾经提出了一些国家进行结构性改革，当时的IMF研究中心主任写了一篇文章来解释他们所建议的结构性改革是什么，题目叫做“结构性改革为什么那么难”。其中说，结构性改革取得的成果、带来的益处是长时期的，但是从短期来说，有一部分人会受损，所以就很难被人们所接受。我们要说的不是这方面的问题，而是他对什么是结构性改革所做的解释，这个解释跟我们现在的情况有很相似的地方。在那个时候，也有人认为当时世界经济的问题不是来自供给侧，而是来自于结构。他是这样说的，许多经济问题是由市场运行中的问题造成的，而不是因为资源短缺或者需求不足。在大多数经济学家眼中，此时显然需要进行结构性改革，即改变左右市场行为的制度架构和监管架构。

我想明确一点，我们说的结构性改革是改的体制结构，通过体制，结构的改革，把市场体系，把开放的市场体系建立起来，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场建立起一个有效的激励机制来实现结构的优化。

六个方面的改革需要抓紧推进

这样就需要来观察和分析我们现在的改革面临什么样的任务。为了实现结构的优化，为了要改变经济增速下行而效率又没有能够提高的被动状态，我们需要抓紧进行哪些方面的改革。最近各界人士提出了一些迫切需要重点进行改革的项目，我也看了一些文章，有六个方面的改革特别需要抓紧进行的。

第一，制定和执行市场准入的负面清单。政府的机制改革、简政放权进行到第一步，其实我们在21世纪初期就进行过一轮简政放权，到了2013年的十八届三中全会，简政放权采取了世界通行的做法——制定负面清单，而不是一项一项地去增加正面清单的项目。政府也布置了两个清单，一个是市场进入的负面清单，一个是政府授权的正面清单。看起来政府授权的正面清单可能有困难，负面清单不应该那么困难，而且由于牵扯到其它对外经济问题，比如中美投资协定的谈判，也需要制定负面清单，所以这项工作应该更加抓紧进行。

第二，金融改革。金融改革在利率市场化和汇率市场化这两项上，前一时期进行得比较顺利，甚至超出了原来的预期。但仅有这两个重要的价格改革还不能保证整个金融体系的改革成功。比如说金融市场的监管体系，或利率的传导机制，都需要其它方面的配合。而金融市场的不完善，在当前杠杆率这么高的情况之下，民问的投资意愿低落，而人们在资产负债表出现某种衰退的情况之下，不愿意把资金放到流动性比较低的领域，不愿意放到实体经济中去，这种情况之下加快金融改革有更重要的意义。

第三，国有经济改革。国有经济的改革在十八届三中全会的“决定”里面有一个非常重大的突破，就是要把对国有资产、国有企业的管理上由直接管企业转变为管资本，这具有非常重大的意义。国有经济虽然在国民经济中所占的比例已经下降了很多，仅占到整个经济活动的三分之一左右，但并不是因此就可以认为国有经济的改革不重要了。国有经济的比重虽然没有绝对优势，但它掌握的资源是最重要的资源，而且它所处的行业往往是在国民经济中具有居高临下地位的，对整个国民经济的运行状况和效率有着重大的影响。所以，如果运用资源的效率不能有所提高的话，整个国民经济的效率就很难有提高。而且现在杠杆率太高是一个很大的问题，而国有企业的杠杆率尤其高。所以，如果国有经济的经济效率不能提高，它的杠杆率不能降低，它的投资回报不能够提高，那么对于整个国民经济都会起到拖后腿的作用。

第四，需要抓紧竞争政策的贯彻。我们过去也把竞争政策叫“反垄断”，但“反垄断”的提法可能不如“竞争政策的贯彻”来得更加准确、更加全面。近日，国务院发布了一个文件，叫做《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。这个文件指出现在市场公平竞争政策贯彻的情况不好，在中国的现实生活领域，地方保护、区域封锁、行业垄断、企业垄断、违法给予优惠政策或减损市场主体利益、有违公平竞争的现象还十分严重。

加上在我们国家反竞争的传统思维还有很大的影响，我们学政治经济学的那一代人通常都要讲到资本主义这个制度严重的问题，竞争和无政府状态，竞争对过去传统的经济学来说是反面的，而对于市场经济来说，却是市场经济的灵魂，没有竞争就不可能发现价格，就不可能实现使企业讲究法律、优胜劣汰。

所以，这种状况亟待改变。在我们近来生活当中，违反公平竞争的现象时有发生，这就需要对违反公平竞争原则的体制规定和政策规定做出审查和调整。从7月1日开始，对于新设立的一些体制规定和政策规定要预先进行公平竞争审查，然后就要对原有的各种制度和政策的设定进行审查，要消除违反公平竞争政策的体制和政策。

这是一个非常重要的事情，过去历次的中央和政府文件中都要求保障公平竞争的环境，使它们能够公平地取得生产要素。但是却存在着许多违反公平竞争原则的现象，这些承诺实际上很难落实。所以，如何贯彻竞争政策还是一个非常重要的改革任务。

第五，关于自贸区的试验。自贸区的试验现在已经推广到好几个地区了，但是自贸区试验的进度看来并不很顺利。根据中央领导人的说法，自贸区的意义在于营造一个市场化、法治化、国际化的营商环境，能够适应贸易和投资规则的进一步提高，这是一个世界性的趋势。而这个试验不但在对外经济关系上有意义，而且直接可以影响到国内“统一、开放、竞争、有序”的市场体系的建立。所以，这方面的试验应该要加快进行，特别要防止把营造市场化、法治化、国际化的营商环境的试验回到过去的一种税收优惠、政策优惠这些低层次的作法。

第六，建设法治国家。一个良好的市场体系一定要建立在法治的基础之上。自从1997年十五大提出建设社会主义法治国家的口号以来，这方面有所进展，但是真的离一个良好的市场体系的要求来说，还有很大的距离。因为中国缺乏法治环境，是具有很强烈的人治传统的国家。进入现代以后，因为政府的政令在经济运行中起着主导的作用，所以使得法治观念和法治的实践都变得很薄弱。十八届四中全会特别做出了“依法治国“的决定，但是现在看起来这方面的进展仍然不快，而这方面的进展如果不快，那么市场竞争体系就缺乏一个规则的基础。所以，不管是依法特别是执法上，如何能够建设一个符合法治的市场经济的要求，这个问题还必须要抓紧、要加快。

三项因素阻碍改革

今年以来，深改小组开了三次会，在最近的一次会议上特别指出，全面深化改革是一次革命，必须要真刀真枪地干。怎么才能真刀真枪地推进改革呢？我觉得有以下三个方面需要认真地取得突破。大家会想到要加强行政责任，要加强监督，要加强责任追查。但是我观察了这些改革的实际情况，首先问题还是思想认识上的问题，必须要形成共识。

拿国企改革为例，包括我自己在内的许多人都觉得国企改革似乎进展得太慢。十八届三中全会关于国企改革提出的由国有资本代表机关直接管企业、管人、管事、管资产转向管资本为主，设立若干资本经营公司对原有的国有企业作为投资主体掌握股权。而政府的管理机构要对所有企业一视同仁。

这个问题在认识上还有不同，比如有些熟人是在国企部门的，他们就认为管人、管事、管资产还是非常重要的。这种情况之下，作为现代公司制度的核心，公司治理怎么能够建立起来。所以，首先要在认识问题上求得统一和共识，这恐怕是能够迈开步子往前走的一个前提条件。

其它方面的改革也是这样，我们刚才讲到的竞争政策。有的人认为平等竞争本身就是一种错误的口号，不同所有制主体、不同企业不能够平等竞争，正因为有这样的观念，平等竞争那是无本之木，无从说起。

第二个问题，要落实责任主体。用第21次深改小组会上的话来说，就是要把改革的主体责任落实到位。以竞争政策审查为例，国务院发表的意见是挺好的意见，而且决定了要从7月1日开始给新制定的政策进行审查。但是仔细读这个文件，仍然觉得它有不足的地方，比如从7月1日开始的审查是以自我审查为主，而没有规定社会监督和上级监督是怎么进行的，文件里讲到了要把自我审查和社会监督结合起来，但是只说了自我审查，怎么审查，社会监督怎么做，由谁来负责，比如要投诉某一个政策规定不符合竞争政策，那么谁来接受投诉，谁来接受进一步的审查？不知道。

这时，再看看我们的《反垄断法》，《反垄断法》的执法上就存在这样的问题。执法是由三个部门分别进行，于是它的协调发生了问题。谁来协调？上面有国务院的反垄断委员会。但这个反垄断委员会不是一个常设机构，它是一个部级之间的非常设机构。所以，过去在讨论执行竞争政策和执行反垄断法的时候，中外有许多学者提出来要建立一个高层次的，尤其有很大权威性的反垄断机构，或者叫做执行竞争政策的机构。像这样的事情在我们的改革中就应该搞一搞，使得主体责任落实到具体的单位。

第三个问题，按照第21次中央深改小组会议的说法，要拧紧责任螺丝。对负有责任的机构，要完善对他们的督办、督察和责任追查工作机制，而且要落实到人员的任免上，像第25次深改小组的会议所说的，要形成一种改革者上、不改革者下的用人导向。

只有这样才能算是“真刀真枪”地把这些重点的改革推进下去，使得我们市场体系逐步完善起来，使得市场能够在结构优化中发挥更大的作用，从而更好地完成结构调整、结构优化再配置的任务。