关于国有企业改革发展中有关问题的思考

范永欣

[摘 要] 自实行改革开放政策开始，国有企业改革发展经历了不同时期，人们目睹了和分享了改革发展的成就，伴随着国家经济制度改革的不断深入，国企改革中的一些矛盾和问题逐步突显，促使人们对有关现象、原因和前途进行思考。文章便是结合中国国有企业改革发展现状，针对一些观念和认识方面的误区及实际操作中的某些错误倾向，重点围绕国有企业制度建设与公司责、权、利关系的规范，以及法人治理结构的建立和完善进行探讨。

[关键词] 国有企业；改革发展；治理结构；责权利关系；机制创新

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 063

[中图分类号] F270 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）23- 0111- 04

1 国有企业改革与发展概况

建立现代企业制度是在党的十四届三中全会上提出的。这是我国企业产权制度改革遵循着财产最终所有权与实际经营权分离的思想，进行不断探索和实践的科学总结，是重塑国有企业、完成产权改革的根本措施。

党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，对国有企业建立和完善现代企业制度提出了明确的要求。

按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，国家在推进现代企业制度建设方面做了多方面的工作，并取得了较大成绩，许多具有一定规模的企业，特别是列入国家重点企业的国有及国有控股企业中，绝大部分已进行了公司制改革。

近年来一些重点领域已经对民营资本的放开， 尤其随着 “十二五”规划纲要的全面落实和“十三五”规划的布局实施，公司“股权多元化”得到了大力推进，混合所有制企业发展迅速，军民融合企业也已经遍地开花，这些制度和体制的创新，为国有企业改革找到了新的突破，加快了改革的进程。从总体形式上看，国有企业的现代企业制度框架已基本建成。

但这仅仅是形式上的表现而已，笔者并不认为比较完善的法人治理结构在改制企业中就已建成。事实上，企业在建立法人治理结构的道路上困难重重，制度的制约逐渐凸显，传统和观念的影响也更加明显，可以说，国企的改革已经进入关键时期和实质阶段。很自然，这时一些只图口头痛快的各种呼声四起，而政治因素的考量、各方利益的交织和各种力量的角逐，决定了渐入“深水区”的改革更需谨慎、务实、循序渐进。

2 以往在企业制度方面存在的几种观念性误区

2.1 误解概念，认为现代企业制度就是对资本主义企业制度的简单模仿和模式照搬

“现代企业制度”是当初经济学界为了推进国企改革改制而提炼的一个概括用语，专指适合于国有大中型企业的公司制，而国际上并没有这样一个称谓。现代企业制度的核心是“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”， 这无疑是国有企业改革的目标，也是国家对企业改革的原则和要求，其目的：一是增强经营管理能力和市场竞争能力，二是落实国有资产保值增值的责任，三是提高民主、科学决策的水平，四是推动国有企业加快与国际接轨。那些把建立现代企业制度看作是“崇洋媚外”和“不符合国情”的观点是错误的，那些把现代企业制度当作 “先进模式”而“赶时髦”的心理也是错误的。

2.2 追求规模，认为规模大了就一定有规模效益

一般情况下，雄厚的实力、合理的制度、有效的管理加之良好的机遇、正确的决策，可以将企业做大、做强。企业规模的大小在一定程度上也可以代表企业制度的规范程度和抗风险能力，但规模大的企业不一定实力就强、诚信度就高，制度就合理、管理就规范、效益就好。国企的规模相对都比较大，但过去却是多数亏损，国家也为此制定了一系列的扭亏措施，近些年随着改革的深入和制度的逐步建立、完善，整体情况才得以好转，但从历次经济形势的变化，尤其是自2008年全球金融危机爆发以来的情况来看，国有企业不能不说是重灾区，这说明：许多企业经营状况好坏还是取决于政策扶持力度和行业景气程度的。

企业效益是多方面条件和因素共同作用的结果，那些不从规范制度、有效管理和合理决策的方面入手，只向规模要效益的观点和做法便是进入了对规模效应认识的误区。

2.3 追求时髦搞公司化，认定公司化就是最佳选择

公司制是企业的一种组织形态，它能表明企业的运营形式和权责关系，并不代表企业的先进与落后。一种企业制度是否优越，主要看是否能够降低运营成本，是否有利于企业发展。对一些资产规模比较大的大、中型企业，尤其是投资主体比较分散、产权关系比较复杂的企业，公司制无疑是好的制度选择。但一些“人力资本”起主要作用的企业、小规模企业，采用个体业主制和合伙制也许是一种更好的选择。不顾行业性质和特点，也不管企业处于什么阶段，都以公司制为首选的观点和做法也是错误的。

2.4 爱慕虚荣搞集团化，确认集团的地位就一定高

企业集团是具有母公司特征、组织程度较高的企业联合组织。它是以少数几个或一个大企业为核心，以一批具有共同利益、受这个核心不同程度控制和影响的企业为外围，通过各种不同的联系方式而结成的比较稳定和紧密的企业联合体。

由于企业集团给人们的概念是具有经济实力雄厚、抗风险能力强，企业信誉度高、酬资能力强，资产多、技术尖、获利能力强等特点，因而集团化便成了一些“企业家”追求的目标。不管大小企业都挂个集团牌子，觉得变成集团档次就高了，名气就大了。从现实看，很多已成立的集团公司既不是具有产权集中特点的公司，也不是英国式的由母公司控股子公司的集团公司，也不是日本式的松散联合的企业集团。

这样的企业集团，有的违反企业组织学的基本原则和民法对独立法人制度的要求而设立多级法人，带来风险隐患；有的成员企业之间权责不清，合同关系不明，使相互之间的侵权、要挟、扯皮、摩擦时常发生，使内耗增大，交易成本提高，悲剧极易发生；也有的是集团内各企业间业务上缺乏互补性，缺乏利益关系的纽带，以致形成“各自为战”甚至“互相拆台”的局面。

2.5 千方百计上市，以公司股票上市显示企业有实力

诚然，大多数上市公司都是很有实力的公司，他们通过股票上市筹集到了可观的生产经营资金。可以说：股票只要上了市，企业就不愁没钱花。于是，有些企业在改制过程中对股票上市的冲动表现的过于强烈，不管企业上市的条件和时机成熟与否，就千方百计想门路、找关系，不惜代价拼命追求上市，好像只要上市成功就一步登天了。于是有的公司便采用“包装上市”、“借壳上市”、“捆绑上市”甚至采取欺骗手段上市，这种不负责任的短期行为将贻害无穷，轻者会影响企业声誉和给投资人造成损失，重者则会给社会和政府制造麻烦。自2016年3月1日起我国实行注册上市制度，这种情况有望得到缓解。

其实，企业筹集资金的来源可以是多方面的，企业筹集资金的基本要求是讲求资金筹集的综合经济效益。在各种筹资成本中，要数债券的筹资成本最低，而股票的筹资成本最高。股票对于银行贷款来讲，也并无绝对优势，虽然股票无须还本，但需要分红，企业经营利润不能控股人独吞，虽然市场上也有不少“铁公鸡”公司，但迟早会被投资者所抛弃，而近些年国家为刺激经济增长，对银行利息调整得较低，银行资金闲置也较多，不怕你没有钱，就怕你没有好的投资方向，没有好的管理，银行不敢贷款给你。

至于企业有无实力问题，要看企业的创新能力、筹资能力、获利能力、抗风险能力及市场竞争能力等综合的能力，那些以公司是否上市来衡量企业实力的观念纯粹是对股票上市的误解。

3 建立公司治理结构过程中易产生的错误倾向

3.1 在考虑法人治理结构时脱离产权制度的实际

按照经典的政治经济学观念理解，产权关系是一种经济关系，经济关系也被理解为一种经济基础，治理结构是它的上层建筑，产权关系和治理结构应该是相适应的，双方连在一起密不可分。财产是谁的，谁就对财产具有控制和处分权，一切的办法、规定、措施都是基于对财产保值、增值的保障，一切的权利、制度也是应该基于产权制度之上，公司治理结构应当考虑到产权结构的发展趋势。

但是现在进行的一些讨论、探索乃至建立公司治理结构的实践中，往往脱离产权制度，就治理结构而搞治理结构，或者只从理论上和“成功”经验上认识公司治理结构，并没有明确建立公司治理结构时国有企业产权改革的方向及具体措施，其效果当然不会太好。

我国不会同有的国家那样采用“休克疗法”，一刀切地把所有的国有企业都私有化，最后再强调怎么治理和维护所有者利益，也不能因为国外国有企业比重都很小，我们将来也必须很小，当然也不能为强调社会制度而刻意维护国有。各个国家都有国有企业，但它们形成的背景是根本不一样的，他们的公司治理结构也存在着差别，他们的差别源于各自的企业制度，特别是产权的不同，我们的公司治理结构也要受产权制度的制约，对于外国的经验，必须认真做好具体分析后再确定哪些方面可以借鉴。我国国有企业产生的背景是“一大二公”，目前各行业的情况并不一样，今后要逐步实现产权多元化，那么企业的改制也应当是多种形式的。

3.2 在强调所有者权益时忽视合理的利益结构

在考虑公司治理结构，尤其是在关于国企的改革中，国家现在强调较多的是维护所有者的利益，这当然是对的。但这也要符合利益结构的实际，外国能做到的中国不一定能做到，美国的企业强调维护所有者的利益，他们的自然人真正所有者能够到位，同时有一套对经营者有效的激励约束机制，监视会也看得严，所有者不缺位，经营者、劳动者给足薪水，所有者的利益当然就能维护好了。

国有企业，尤其是在那些管理不规范的企业里，有一种说法是：一把手想干什么就干什么，副手能干什么就干什么，职工叫干什么就干什么。改制的企业也是：董事会虽然“懂”但不“事”，监事会既不“监”也不“事”——何况有些国有独资公司也不设监事会，员工则“不多事”，结果是该盯的盯不住——因为产权及利益都是国家的，“我是打工的，与我没关系”；该给的也不给够——因为工资是固定的，即使有年终目标兑现也只是个象征性的，与自己的业绩及贡献没有多大直接关系，或差距太远。

在这种情况下要强调维护所有者的利益，这个所有者的利益当然是空的。如果没有给经营者和职工足够的利益、利益结构调理不好，整个企业就搞不好，所有者的利益也得不到维护。所以，在治理公司中，要想维护所有者的利益，就不能够孤立、片面地强调所有者利益，而忽视整个利益关系的调整。因为所有者的利益是包含在合理的利益结构当中的。

3.3 只顾强调产权多元化，不注重产权明晰化

由于明确了股权多元化是国企改革的方向，认识到了前面所述国企改革中的不规范做法，有些国企在进行改制时便特别强调“产权多元化”。但产权多元并不等于产权清晰，现代企业制度需要构建清晰的产权架构。但国企的股东是政府，政府是公共权力，产权设计的先天性缺陷决定了国企不可能有明确的产权主体。而产权模糊会带来效益低下，股东利益会被掠夺。在这种产权架构下，由于产权主体过于庞大和笼统，形成了 “谁都是主人，谁也不是主人”的利益格局，于是对国有资产谁都可管，谁也都可不管。这种产权的模糊既不能使产权主体得到有效保护，同时也会破坏市场竞争的公开与公平，多元化又有何用？因此，只有产权清晰才能维护市场秩序，只有在产权清晰的条件下，当股东主权受到损害时，他才会不惜一切代价地维护自己的权益，并会想方设法让产权侵夺者受到惩罚。

再者，因国企的利益主体是国家和全民，但直接控制国企的却是不同的利益主体，他们维护的往往不是国家和全民的利益，而是“公权私用”，为小团体和个人谋利益。有些改制企业形式上实现了产权多元化，但实质上仍是人们所批评的“内部人控制”，股东大会和董事会只不过是摆设。加上绝对控股的上级主管部门仍在行使行政控制权，形式上是实现了“股权多元化”，实际上还是政企不分。所以，必须通过产权主体明确化，利益主体直接化，并通过多元主体的相互制约，避免“内部人控制”，排除行政干预和杜绝产权掠夺。

4 规范公司的责、权、利关系需要注意的几个问题

4.1 需要建立规范的母子公司关系

中国的公司要建立合法的法人治理结构，母子公司间首先要确定的是法定关系，而不是行政意义上的领导和被领导关系。这个法定关系是法人与法人的关系，不能设二级法人，设二级法人是不规范的，但可以实行分权，母公司对子公司的控制应通过股东权利发挥作用，可按控股的比例实施控制，可设权限总额，也可以通过业务关系来实现控制。

4.2 规范责、权、利关系需要制度创新

中国特色社会主义建设和经济改革没有现成的成功案例可以借鉴，国有企业改革的改革也没有成功模式可以照搬，改革进入新阶段，不进行创新改制，便不能规范管理。制度创新首选是产权制度创新。只有产权制度创新才能提高资本运作效率，成为资本家的股东最看重的就是资本的回报。但是，在现阶段，国有企业所有权和经营权的分离还做不到，因为产权的问题还不能根本上得到解决，这还需要一个制度创新的过程，但绝不可将国有资产“一卖了之”。

4.3 重视所有者与经营者的目标不一致问题

企业所有者与经营者的目标不一致，原于股东追求的目标是唯一的，即投资回报，经营者的目标则是多元化的，即有个人价值目标，也有个人报酬最大化目标等。而企业所有者于经营者的信息又是不称的，所有者不参与经营管理，经营者掌握企业经营信息，容易欺骗所有者，这就更需要完善企业制度，建立治理结构，理清责、权、利关系。

4.4 要建立市场化的激励与约束机制

如何在保证国有资本所有者对企业拥有剩余索取权和控制权的同时，形成对经营者有效的激励与约束机制，是公司治理结构的一个核心问题。

在新的国有资产管理体制下，国资管理机构代表有国家统一行使出资人职能，其面临的诸多重要问题之一，就是如何探索解决对国有资本营运管理和监督人员，特别是经理人员的激励与约束问题，做到激励有效、约束能力。激励与约束的关键，是形成市场化的职业经理人选择、考核和奖惩机制，促使经营者通过实现公司整体利益来获得自身的利益，做到优胜劣汰，人在其位，才尽其用；同时，促使董事会、监事会成员勤勉尽职。没有市场化的激励与约束机制，即使形式上具备了完备的法人治理结构，也是无济于事、劳而无功的。

4.5 企业创新要允许它犯错误，但结果要自负

企业不经过挫折不能够发展，但政府不允许企业失败。对于不能确定的企业的政策，国外是禁止原则，中国是允许原则，中国的企业是在政策的夹缝里求生存、求发展——政府既要求企业发展，又要管着企业，这就是现实。聪明一些的企业采取的策略是：遇到绿灯遇到绿灯快步走——抓住机遇，因为政策会是多变的；遇到红灯绕着走——需要变通，因为企业不能不走；没有灯时摸着走——创造机遇，政策不明确时可以尝试。

4.6 严格区分国有企业和股份公司

国有企业和股份公司由于其所有人可和控制人的不同，决定了它的性质和目标的不同，需要严格区分。国有企业董事长可以由政府任命，而投份制公司绝对不会接受政府对董事长的任命；国有企业主要分布在自然垄断行业，产品数量是有计划安排的，产品的价格也是基本乎是垄断的，而股份制公司的经营则完全由市场决定的；国有企业可以不以利润作为经营目标，在很大程度上，它的作用，是干那些私人公司不愿意干或者干不了的事情，为私营公司刨造一种平等竞争的市场环境。如果非要将国有企业与国际接轨，那就先弄清国有企业到底是以赢利为目标还是以提供公共服务为目标，如果是前者，那么，就必须实行产权制度改革和公司治理，如果治理做不到，弊端免不了，那就干脆让那些国有企业退出市场竞争性行业，让其发挥公共服务功能算了。

5 结 语

经济需要发展，公司需要获利，国企需要改革，这是既定目标，不能因某些方面不尽人意就横加指责和无端否定，不可因遇到一时困难和挫折就灰心气馁。相信：探索创造机遇，改革促进发展，创新激发活力，务实带来效益。经历30多年的不断探索和勇于实践，国有企业改革发展主线更加明晰，随着机制和制度的不断创新，定将向人民交出满意答卷。