关于贯彻落实乡村振兴战略不断深化农村改革的调研报告——赴四平公主岭调研组

关于贯彻落实乡村振兴战略不断深化农村改革的调研报告
——赴四平公主岭调研组

按照省农委《关于开展实施乡村振兴战略专题调研工作方案》要求，11月6日~8日，由省农委副主任杨光、省农委综合处夏厚雨组成的调研组就深化农村改革问题，采取召开座谈会与实地调研相结合的方式，深入到四平、梨树、伊通、公主岭进行专题调研。通过调研，对习近平总书记提出的“实施乡村振兴战略”有了进一步的认识和理解。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从农业的角度看，不平衡不充分主要体现在，城乡之间的发展不平衡、农村的发展不充分。而实施乡村振兴战略是解决这种不平衡不充分的关键所在。从调研情况看，农村有巨大的发展潜力，基层的农业部门在“三农”问题上大有文章可作。下面，就围绕实施乡村振兴战略中的不断深化农村改革四个专题调研情况，报告如下。

一、如何巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度

总体看，四平和公主岭都在积极推进完善农村基本经营制度和“三权”分置制度。一是开展农村土地确权登记。通过外业清查实测和内业归档建户，四平市共完成土地确权实测面积876.5万亩，占国土“二调”农村集体耕地面积885万亩的99.03%；公主岭确权登记基本完成，正在打印“两证”，拟于11月中旬在响水镇新丰村试点颁发“两证”，并在试点基础上全面铺开，力争年底前完成。二是农村土地流转稳中向好。通过构建县、乡、村三级土地流转服务体系、搭建农村土地流转（农村产权交易）市场和服务平台，梨树流转土地面积达126万亩，占二轮承包面积的50%以上。四平市发展适度规模经营面积达到344万亩，占农户家庭承包面积的56%。三是新型经营主体不断壮大。截至目前，四平和公主岭农民合作社数量分别达到8258个和6919个，较上年末增加540个和324个，分别增长了6.9和4.7个百分点（2016年末四平农民合作社7718个；公主岭6595个）。新型经营主体较好顺应市场需求，在棚膜经济上下功夫，梨树高家村棚室园区、王家园子暖棚小区，伊通的铠绎经济循环园区等都已具备一定生产经营规模。当地经营主体给算了一笔账，按一年生产两茬蔬菜、水果计算，土堆墙体温室，每公顷纯收入高达24万元，是玉米效益的35倍；日光大棚产出效益是玉米的20倍；简易棚也可达到玉米效益的6倍。

存在的问题：一是个别地方确权登记短期内无法完成。二轮土地承包遗留问题错综复杂，多地少地无地纠纷、所有权属纠纷争议较多，极个别地方确权难度较大。梨树还有3个村小组未进行实测，22个村小组确权方案还没有完成。二是土地流转还不规范。虽然四平、公主岭形成了覆盖县、乡、村的农村土地流转服务体系，但部分农民流转土地仅限于口头协议，未到农村土地流转服务中心备案，出现纠纷时很难及时解决。三是品牌意识不强。在梨树高家村棚室园区调研中发现，当地农户对“三品一标”认证的概念比较模糊，不重视品牌建设，虽然效益可观，但产品还有升值空间。四平反映，农产品原字号较多、中小品牌较多、低端产品较多，要满足吃得好、吃得安全的消费需求还有差距。农业农村服务功能开发不足，真正吸引城市居民到农村实现吃住行、游购娱复合型消费需求的少之又少。

意见建议：一是督促各地妥善解决权属不清等争议问题。各级农业部门应积极联合国土、林业、水利等部门共同处理农村集体土地、林间地等权属界定问题。二是加快农村土地流转登记备案步伐。加大宣传力度，尽快研究制定激励机制，减少土地流转“口头协议”，降低纠纷数量。三是树立品牌意识。开展无公害农产品、绿色食品和有机认证，推进“三品一标”建设。加大推介力度，充分利用采摘节、展销会，大力宣传推介优质农产品，挖掘品牌潜力，不断提高品牌农产品的市场占有率和影响力，好产品要卖上好价钱。品牌宣传需要解决“最后一公里”的问题，好吃才是硬道理。公主岭农嫂公司从参观到品尝，每一环节都精细到位，特别是甜糯玉米的口感，让人印象深刻。四是发展棚膜经济。梨树县梨树镇高家村建有大棚960栋，户均3栋，占地180公顷，占耕地面积47.4%。销售旺季，每天销量可达1200吨，主要销往东北三省。2016年全村总收入4500万元，人均棚膜收入15700元，占人均纯收入的75%。像这样成型的经验可复制可推广，既能增加全省冬季蔬菜供应量，又能促进农民增收致富。

二、如何保持农村土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年

总的看，四平和公主岭参加座谈的政府领导、部门以及乡镇干部和农民代表普遍认可农村第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，这项政策通过完善土地承包权，使土地承包经营权的用益物权性质更加充分完善，也给农民吃上了“定心丸”。但基层认可的同时也反映出两个问题：一是遗留问题难以解决。反映第二轮土地承包的遗留问题非常普遍。比如，土地确权测量面积比实际面积少、村组承包面积不尽相同、婚嫁迁进、新生人口没有土地等问题矛盾突出。二轮承包期内“增人不增地、减人不减地”这种静态管理办法还可以保持农村土地关系稳定，但二轮土地到期后这些候地人员如何解决，国家尚没有出台具体意见。同时，也要预防涉及这些问题的农民出现大规模上访等群体性事件。二是农村土地“一包到底”难以防范。农民普遍了解到2027年末第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，应预防个别农民，特别是“五保”“低保”人员转让承包经营权时出现转让四十年“一包到底”现象，避免造成新的基层矛盾。经管站已向农业部咨询，农业部正在制定相关政策，并明确要求各省暂缓有关政策的制定，待国家政策出台再参照制定。

三、如何深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济

总的看，在四平和公主岭确定的国家级和省级产权制度改革试点工作都在有序推进。主要特点：一是省级试点村先行。伊通县完成了永青村和铁西区孤榆树村两个省级农村集体产权制度改革试点村的组织机构建设、清产核资、人员资格界定、股份配置等工作，并顺利通过省级验收。公主岭市大青山村作为全省农村集体产权制度改革试点村，主要先行探索土地股份合作，集体资产已经折股量化到人、发证到户，今年该村小组种植的有机谷子获得丰收，正筹备收益分配工作。二是国家级试点县整县推进。伊通县被确立为国家级产权制度改革试点县，目前伊通县试点方案经农业部审核通过，全县所有乡（镇、街道）（17个）和村（187个）组建了改革领导小组，正在清查资源性资产，依托农村集体土地确权，把“四荒”“四边”“宅基地”“废弃地”等全部划好边、定好界，同时进行成员身份确认。三是地方政府扶持。四平和公主岭两地积极指导因地制宜发展集体经济，均制定了《促进农村集体经济发展的实施意见》。伊通县还设立了500万元农村集体经济发展启动资金，用于鼓励村级发展集体经济项目。目前，全省即将启动农村集体产权制度改革，省农委牵头起草的《关于稳步推进全省农村集体产权制度改革的实施意见》已于10月30日通过省政府常务会议审议，待省委深改会审议通过后印发实施。

存在的问题：一是农村集体经济组织成员身份界定难。试点村存在“人在户不在、户在人不在”、重复户口、无户口、外地户口、户口不正规、漏报等问题。伊通县永青村成员身份界定经县产权制度改革办公室复核后，在公安部门调取户籍资料、整理二轮土地承包人口进行反复比对，即使目前量化股权到人，过后也出现新的申请人。二是村集体经济实力比较薄弱。农村集体经济普遍底子薄、债务重、功能弱。集体经济发展要素基本空白，特别是一些村无资源、无资产、无资金、无项目，仅靠转移支付运转，经济发展严重乏力。四平全市年经营性收入达到5万元以上的村仅占31.2%，集体收入薄弱的村占近50%。

意见建议：一是抓紧制定身份确认实施办法。以县为单位制定实施办法，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则统筹考虑户籍关系，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。二是积极盘活土地资源。从实际出发探索发展集体经济有效途径，可以利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展集体经济。以伊通县永青村为例，该村依靠城中村建设，将农村闲置土地资源有效开发，清产核资时账内资产4400余万，村集体经济得到迅速壮大。三是加大资金支持力度。对于村集体经济较差和资源匮乏的村应加快建立促进农村集体经济发展专项引导资金，通过贷款贴息、以奖代补、风险担保等形式扶持农村集体经济发展。伊通设立农村集体经济发展启动资金的做法就比较有示范意义。四是通过政策、资金扶持，进一步发挥能人的带动引领作用。进行产权制度改革重点是发展集体经济，核心要义是选优配强带头人。梨树的卢伟农机农民专业合作社、伊通的铠绎经济循环园区、公主岭农嫂公司，通过与这些企业负责人接触，感到他们热衷事业，吃苦耐劳，思维开阔，对企业未来的发展有规划有目标。这些企业在实现一二三产业融合发展、带动农民增收致富、实现产业兴旺、实现农业现代化的进程中将发挥主力军的作用。建议给予资金、政策扶持，帮助他们扩大产业规模，发挥更大的作用。逐步做到乡村设在哪里，产业就辐射到哪里，农民就受益到哪里。

四、如何推进农村金融创新等其他各项改革，增强农业农村发展活力

四平和公主岭在推进农村金融创新上做了一些有益的尝试。一是实现了农村土地经营权抵押贷款全覆盖，并依托农担公司，建立“政银保担”贷款风险共担机制，吸引和撬动信贷资金建设现代农业项目。二是积极探索农业保险新模式。2017年6月份，公主岭针对近年来粮食价格波动，探索了“保险+期货”模式，共有五家合作社参与试点，根据粮价，大豆每吨补偿64元，玉米每吨补偿58.3元。

存在问题：一是农村贷款难、贷款成本高的问题普遍存在。金融服务体系不健全，服务门槛高，程序繁杂，受理时间长，加上农民普遍缺少抵押担保物，往往急用钱时用不上，不得不转为抬钱。即使能贷来款，也因担保费、保险费而抬高了融资成本。二是农业保险覆盖面有待提高。第二轮土地承包范围内愿保尽保，但目前还没有达到第二轮土地承包面积全部参保。

意见建议：一是设立县乡村三级标准化基础金融服务网络和乡级农村信用体系。设立县级农村金融服务站，简化农村土地抵押贷款流程，鼓励金融机构创新产品，增加信贷规模，合理设计抵押担保方式，将大型农机具、林权、农村宅基地、大棚等纳入担保范围。建设云征信大数据系统，开展农村信用贷款，鼓励发展生产、供销、信用于一体的合作社，开展成员内部资金互助。二是扩大农业保险覆盖面。探索扩大农业保险信息与农村土地确权信息共享试点，探索农村土地确权登记成果与农业保险相结合，利用农村土地确权面积重新投保农业保险，重新签订合同，扩大农业保险覆盖面。