昆山市耕地轮作休耕试点探索

2017-02-03姚振飞王少华潘玉兰江苏省昆山市耕保植保植检站215300

上海农业科技 2017年6期

姚振飞王少华潘玉兰（江苏省昆山市耕保植保植检站 215300）

为切实贯彻党中央、国务院关于探索实行耕地轮作休耕制度试点工作的精神，实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和耕地资源永续利用，昆山市于2015年在江苏省率先探索耕地轮作休耕试点工作，2016年昆山市又被列入江苏省首批耕地轮作休耕试点县之一，同年12月昆山市政府出台了《昆山市耕地轮作休耕试点实施办法》，为昆山市开展耕地轮作休耕工作打下了坚实基础。现将昆山市在这项工作开展中的主要做法、存在的问题进行总结和分析，并依此提出了相关解决对策，以期探索可复制的耕地轮作休耕模式和机制，从而为该项工作在周边地区及江苏省的推广提供参考。

1 昆山市开展耕地轮作休耕工作的意义

1.1 是促进粮食生产可持续发展的迫切需求

近年来，昆山市粮食连年增产，耕地资源消耗过度，生态环境受损，农业发展面临生态环境束缚和资源制约两道“紧箍咒”，使拼资源、拼投入品、拼生态环境的传统粮食生产方式的弊端突显，必须走资源节约、生态友好的农业可持续发展之路。通过开展耕地轮作休耕工作，休养耕地，培肥地力，以存粮于田的形式，将部分粮食生产潜力蓄积在土地上，既可保护耕地资源及生态环境，又可不断提高耕地的使用效益，增强全市农业发展后劲，为实现昆山市粮食生产持续发展与生态环境保护协同推进奠定坚实基础。

1.2 可有效均衡地提高耕地质量

近年来，昆山市高标准农田建设工作不断深化，在建设过程中“重硬件设施，轻耕地质量”现象较为普遍，新建农田耕地地力整体下降，且地力均衡不一，不利于稻麦大面积高产、稳产，急需在一段时期内修养生息。开展耕地轮作休耕工作，通过深耕翻地或选种绿肥（如紫云英）、油菜等来培肥土壤、均衡地力，能有效均衡地提高昆山市耕地质量。

1.3 可有效缓解稻麦秸秆还田对农业生产带来的负面影响

2009年，昆山市出台了《关于推进全市农作物秸秆机械化还田工作的意见》，在全市范围内全面推进农作物秸秆还田，至今，全市推行稻麦秸秆机械还田已有8年，彻底杜绝了秸秆焚烧，对保护环境起到了积极作用。然而，随着稻麦产量的提高，相应的秸秆量不断增加，加之还田农机农艺配套相对滞后等因素，连年还田的秸秆来不及腐烂，导致这项原本可以培肥地力、保护环境的技术对农业生产的负面影响愈来愈明显，在一定程度上阻碍了稻麦的前期生长。开展耕地轮作休耕工作，通过深翻深耕，将未能腐熟的秸秆翻入地下，使其进一步腐熟，即使经过冬春季还未能腐熟，也不影响来年水稻的生长，可有效缓解甚至彻底解决稻麦秸秆还田对农业生产带来的负面影响。

1.4 可有效缓解稻麦生产季节紧张的矛盾

昆山市耕作制度以稻麦二熟为主，常年水稻的适宜收获期在10月底、11月初，而小麦的适宜播种期在11月上旬，正好有部分重叠。然而，随着对粮食高产的不断追求，生育期偏迟的稻麦品种的推广力度不断加大，生产季节与接茬的矛盾越来越突出。开展耕地轮作休耕工作，冬春季休闲的田块种植生育期相对偏迟、产量潜力相对较高的水稻品种，其他田块则种植生育期适宜接茬的稻麦品种，既能有效缓解生产季节紧张的矛盾，又能保证粮食增收。

2 昆山市开展耕地轮作休耕工作的主要做法

2.1 做好宣传发动

耕地轮作休耕工作面广量大，技术要求较高，市农委和各镇（区）农业服务中心须上下协调，认真做好宣传发动、培训和技术指导，在充分尊重农民意愿的基础上，发挥其主观能动性，确保项目开展有成效、可持续。

2.2 明确责任分工

市农委负责耕地轮作休耕方案的制定、宣传培训、技术指导、面积核查和验收等；镇（区）农业服务中心负责宣传发动，落实年度农田轮作休耕指导性任务，并与农户、合作社签订轮作休耕协议；村委会负责轮作休耕农田的统计、公示和上报；财政部门负责轮作休耕补贴资金的发放和监管。

2.3 确定轮作休耕面积

全市每年耕地轮作休耕比例控制在现有耕地面积的20%以内，5年内全市循环1次。由各区（镇）根据年度指导性目标任务安排粮油规模经营主体进行耕地轮作休耕申请，区（镇）对照下达的任务数平衡核准后报市农委审核，最终确定当年度实施耕地轮作休耕的面积、主体和方式。

2.4 签订轮作休耕合同

纳入年度轮作休耕的农田由各区（镇）农业服务中心与实施主体签订轮作休耕合同，明确目标任务、实施区域、实施地点、实施内容、时序进度、责任、义务等，要求实施冬耕晒垡的农户与具备深耕作业能力的农机合作社等服务组织签订作业合同，保障耕地轮作休耕工作规范有序地开展。

2.5 确定补贴标准

为切实调动全市粮油规模经营户、合作农场、家庭农场等实施耕地轮作换茬休耕的积极性，对轮作休耕主体实行经济补偿性补贴。补贴分为基础补贴和叠加补贴两部分，其中，基础补贴每667 m2按200元执行，叠加补贴按以下两类轮作休耕方式确定补贴标准：（1）轮作换茬，实行粮绿轮作、粮豆轮作、粮油轮作、粮饲轮作的，叠加补助每667 m2为100元，用于购买绿肥种子、根瘤菌和人工补助；（2）冬耕晒垡，秋收后免种后茬作物、实行机械化冬耕晒垡的，叠加补助每667 m2为45元，用于机械深耕作业补助。补助方式采取农户直接打卡或合作农场转帐的方式发放，确保补助资金足额兑现到农户或合作农场。

2.6 开展核查和公示

规范实施项目，认真开展核查，严格公示和建档立册。耕地轮作休耕面积委托第三方开展核查，市农委、财政局在第三方核查的基础上抽查10%以上的轮作休耕面积。在核查结束后，以村为单位实行公示，并做好档案保存工作。

3 昆山市实施耕地轮作休耕过程中存在的问题及解决对策

3.1 休种作物和休耕时间的选择问题及对策

为保证农民收益，在耕地轮作时必须考虑选用哪些作物进行轮作才能真正实现提高地力和农民经济效益的目标。同时，要考虑休耕多长时间才能恢复地力，若时间太长，农民会对这一制度产生抵触心理；时间过短，则地力恢复不完全，很难达到休耕的目的。

根据昆山市稻-麦的耕作制度和水旱轮作的实际情况，倡导粮豆轮作、粮绿轮作、粮油轮作等，也可种植有利于培肥地力的绿肥，包括蚕豆、豌豆、油菜、紫云英等。在休耕时间上，轮作换茬种植绿肥可采取一年休耕或多年连续休耕，冬耕晒垡建议每3～5年深耕1次。

3.2 耕地轮作休耕面积和补贴价格的确定问题及对策

由于耕地面积多少和粮食产量直接挂钩，故首先要确定耕地轮作休耕面积，如果轮作休耕耕地过多，会影响当年的粮食产量，对国家粮食安全产生负面影响；其次是确定耕地轮作休耕补贴，由于不同作物带来的经济效益不同，政府部门要根据具体情况确立一个合理的补贴价格。补贴过高，可能会导致下一年农民种植粮食的积极性降低；补贴过低，农民不愿意实施耕地轮作休耕制度[1]。

在耕地轮作休耕面积的确定上，昆山市进行了详细研究和规划，拟以5年循环轮作休耕1次的方式进行，每年轮作休耕面积占总耕地面积的20%。在耕地轮作休耕补贴价格上，昆山市执行既定的补贴方案，并从确保农民收入不受影响的角度出发，每年作适当调整。