闵行区休闲农业发展的现状、问题及对策建议

邢博闻 姜 亮 （上海交通大学农业生物学院 201101）

随着社会的进步、经济的发展，人们的旅游需求更趋多样化、个性化，休闲农业以其资源的独特性和功能的多样性逐步在旅游市场上崭露头角。休闲农业是近年来农业和旅游业相结合、第一产业和第三产业相融合的一个新型产业，具体是指利用农业自然环境、田园景观、农业生产、农业经营、农业设施、农耕文化、农家生活等旅游资源，通过科学规划和开发设计，为游客提供观光、休闲、度假、体验、娱乐、健身等多项需求的产业形态。

闵行区地处连接中心城区与郊区的特殊地域，发展休闲农业是建设美丽乡村、服务生态宜居主城区建设的有效途径，而如何规划闵行区休闲农业，让休闲农业焕发“生态美”，化身为推动闵行区域发展的美丽经济，是值得研究的课题。与此同时，闵行“十三五”规划明确提出：到2020年，闵行区要初步建成生态宜居主城区；规划同时要求对闵行农业产业进行优化定位，突出农业生态功能，强化农业为城市服务、为居民服务，并对建设美丽乡村等提出了一系列要求。在此背景下，为进一步推进闵行区休闲农业发展，总结了闵行区休闲农业发展的现状与主要做法，分析了当前影响闵行区休闲农业发展的主要问题，并依此提出了相关对策与建议。

1 闵行区休闲农业发展的现状与主要做法

1.1 闵行区休闲农业发展现状

闵行区自2008年探索休闲农业至今，共经历了两个阶段。

1.1.1 蓬勃发展期（2008～2013年）

在休闲农业景点方面，闵行区通过6年发展，共有12家休闲农业景点通过区、镇两级农业主管部门认定且正式对外开放，分布在浦江、马桥、华漕三镇。其中陶家湾休闲农庄获得全国休闲农业与乡村旅游五星级企业、全国休闲农业与乡村旅游示范点及2013年全国十佳休闲农庄称号，韩湘水博园、浦江现代农情园及海鲨生态农庄均获得全国休闲农业与乡村旅游四星级企业称号。在经济效益方面，2008～2013年全区休闲农业景点年均接待游客约100万人次，年均营业收入5 000万元，年均上缴税收200万元。在社会效益方面，2008～2013年全区休闲农业景点年均吸纳固定就业人数600人，其中解决本地农民就业400余人。在环境效益方面，通过休闲农业的发展，引导生产要素流向农村，使其成为推进社会主义新农村建设及美丽乡村建设的重要载体。

1.1.2 规范整顿期（2014年至今）

2014年国土资源部及国家审计署开展土地督察，闵行区有多家休闲农业景点因未办理用地审批手续即开展经营活动，被要求拆除或整改。经重新梳理和规范，截至2016年，闵行区仍对外开放的休闲农业景点有5家（浦江镇4家、马桥镇1家），且均已完成整改，其中，浦江镇利用召稼楼古镇及郊野公园开发后的地缘与人气优势，在黄浦江东岸建成了陶家湾休闲农庄、梦花源、浦江城市现代农情园、侨嘉葡萄园等一批休闲农业景点；马桥镇以黄浦江水文化为主题发展的韩湘水博园，是全区唯一一家由村集体经济组织开发经营的休闲农业景点，有效促进了当地农民增收。

1.2 近年来闵行区发展休闲农业的主要做法

1.2.1 明确目标，合理规划与布局

闵行区自“十二五”开始，就以促进农业增效、农民增收及改善农村生态环境为目标，坚持规划先行，遵循因地制宜的原则，不断探索和完善适合闵行区实际情况的休闲农业发展道路。在经历了2014年国土资源部及国家审计署的土地督察后，更加明确了必须在规划确定的基础上发展休闲农业的目标。自2015年起，闵行区积极配合市相关部门，启动编制了全市及各区（1+9）的休闲农业设施布局规划。

1.2.2 完善发展机制，加大政策和资金扶持力度

闵行区休闲农业实行“政府引导、企业运作、社会参与”的发展机制，区级财政自2010年起，对区内符合规划、税收落地、有效吸纳本地农民就业并具有一定规模的休闲农业项目予以补贴扶持。在产业政策上，明确以农业生产经营组织为休闲农业投资、开发和经营的主体，同时鼓励村集体经济组织发展休闲农业，以激发自身的主动性和创造性，并由政府提供指导和服务，通过各项政策措施吸引社会各方参与。

1.2.3 明确相关责任，加强对景点的管理和考核

明确休闲农业景点的经营方是休闲农业日常经营和管理的主体责任方；镇农业管理部门负责加强对休闲农业景点的日常监督、检查，发现问题及时提醒、纠正改进；区农委负责制定本区休闲农业景点的考核办法和相关扶持政策，督导各镇（街道）对休闲农业景点的日常管理，并组织相关的考评和推优等工作。

2 当前影响闵行区休闲农业发展的主要问题

2.1 现有景点的违规问题

由于闵行区已进入深度城市化发展阶段，耕地资源十分紧张，为落实本区基本农田保有量指标，除规划建设用地外，其余存量农业耕地被划为基本农田，由国家对其进行严格保护。闵行区现有的休闲农业景点，大多建在基本农田范围内，虽然主要依托农用地，但不可避免地仍有一定量的经营性配套服务设施，这些经营性配套服务设施仍不同程度地存在违规问题，由此带来了消防、卫生、环评等审批不能通过等问题。同时，景点的发展还需要一定量的建设用地指标，但供需之间存在矛盾。

2.2 街镇决策需要指导意见

为解决休闲农业用地问题，目前市农委、市规土局、市旅游局、市绿化市容局正共同编制全市休闲农业和乡村旅游设施布局规划和区分规划。按照规划要求，对农民就业及增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目，应优先安排建设空间，优先列入年度建设用地指标计划。但规划完成后，根据规划确定的空间布局落实到各街镇，这就需要街镇领导对原本很紧张的建设用地指标做出决策，是选择放在更体现经济效益的其他项目，还是选择放在更体现生态效益的休闲农业项目，不同街镇因考虑问题的角度不同，存在着思想上不统一的问题，需要指导意见。

2.3 景点自身的定位问题

休闲农业和乡村旅游设施布局规划完成后，即使提供了规划空间、街镇也愿意拿出建设用地指标，但景点可能需要通过招拍挂方式获取建设用地，这大大提高了用地成本。景点在成本大幅增加的情况下能否持续盈利，还需景点找准自身定位，若定位不当，将影响景点的可持续发展。

3 发展闵行区休闲农业的对策与建议

3.1 加强政策引领，保留一批发展良好的休闲农业景点

要从推进闵行区“十三五”生态宜居主城区建设的高度，正确认识闵行区农业尤其是休闲农业发展所承载的功能价值与重要意义，并从政策层面予以扶持，让闵行区的乡村既焕发“生态美”，又实现“百姓富”。首先应加强顶层设计，按照相关规定加快编制闵行区休闲农业与乡村旅游布局规划，从源头上引领全区休闲农业的发展。建议遵循“符合规定、留有空间、给予指标、适时建设”的原则，保留区内原有的一批发展良好、农业部认定四星以上的优质休闲农业景点及现已完成整改仍在正常经营的休闲农业景点，并不断加大宣传力度；同时要为其提供一定规划空间及建设用地指标，以充分发挥示范效应，以点带面，推动闵行区休闲农业持续健康发展。其次，鉴于休闲农业在发挥生态宜居功能上事实存在的公益属性，对于困扰这些休闲农业企业发展的建设用地指标问题，建议政府职能部门从休闲农业为城市服务、为生态服务、为居民服务的高度，给予适度的政策倾斜，必要时可结合实际，探索由政府购买用地指标以及利用村民住宅作为乡村民宿和休闲旅游资源，从顶层制度上给休闲农业发展创设条件。

3.2 科学发展定位，鼓励有条件的农业生产基地拓展采摘类休闲农业功能

根据闵行地域特点，采摘类休闲农业功能应是闵行区休闲农业发展的一个突破口。为此，建议从政策导向、资金扶持上入手，积极鼓励闵行区具备农业旅游资源禀赋的农业生产基地拓展休闲农业功能和延伸开发活动，如农事体验、蔬果采摘、田头超市等，吸引市民到农村感受田地的芬芳气息、采购新鲜优质安全的农产品，促进农产品销售、增加农业收益，从而丰富闵行休闲农业整体布局。

3.3 倡导多元经营，鼓励农村集体经济组织参与休闲农业

闵行区休闲农业现有的项目主体和经营主体基本上是社会民营企业。为促进休闲农业发展与农民增收、农村集体经济发展有效结合，建议从制度设计上入手，鼓励村集体经济组织利用存量集体建设用地进行基础设施建设，建设完成后可采用村集体参股或承包给社会企业经营等方式，实行经营主体与项目主体分离，企业作为经营主体，每年拿出一部分固定收益反馈给村集体经济组织，用以扶持村级集体经济发展。这样，既不改变集体建设用地的土地性质，又可提高经营管理效率。

3.4 注重统筹协调，加强对休闲农业景点的服务和管理

休闲农业是一个新生事物，在服务和管理上涉及农业、旅游、财政、规土、公安、消防、卫生、食药、环保、工商、税务等多个政府职能部门。要推动闵行区休闲农业有序规范健康发展，必须从规划、资源、信息、资金等多个领域实施全方位服务。需要各职能部门强化管理与服务并重的工作理念，明确工作职责，完善工作机制，突出指导服务，改变目前松散的、政出多门的服务模式，建立统一协调的服务管理模式，真正为闵行区休闲农业发展创造一个良好的环境，为闵行区越来越多优质休闲农业景点的涌现创设条件，从而更好地实现发展与生态互动双赢，真正让闵行的天更蔚蓝、地更碧绿、水更清澈！