公共政策制定优化的路径分析——基于协商民主的视角

刘丽娜 刘心雨

（南昌大学公共管理学院 江西 南昌 330031）

公共政策制定优化的路径分析
——基于协商民主的视角

刘丽娜 刘心雨

（南昌大学公共管理学院 江西 南昌 330031）

从协商民主的视角分析，公共政策制定存在一定的不足：其主体范围的扩大使得“搭便车”与“沉默螺旋”存在；多元化主体与利益的冲突一定程度上造成政策制定低效；而基层、社会、团体等协商中创新自媒体的不规范使用会出现话语操纵和压制的现象，以及政策制定中的不透明和形式化，也会使公共政策制定失去公共代表性。对此，应提高政策制定主体的道德素质、协商意识和政治能力，注重政策制定过程资源和信息的双向流通，并加强法制建设与监督反馈机制，改善政策制定的环境，同时完善协商平台的建设，让经费最大限度地发挥作用。

协商民主；政策制定的不足；优化路径

1 社会主义协商民主下的公共政策制定

协商民主背景下公共政策制定的方式、主体、范围等不断变化。如今我国强调加强协商民主力度、拓宽协商渠道、扩大主体范围，这对公共政策制定议程更是有一定的影响。

1.1 社会主义协商制度下公共政策制定的演变和发展。新民主主义时期的协商民主下，公共政策制定建立在统一战线的愿景下，政策内容主要是以抗战胜利、中国统一为目标，以政党为政策制定的主体。在社会主义建设与革命时期，经济建设为发展重心，其公共政策也主要着眼与此；政治协商、政协协商下公共政策制定的主体主要是政党和人大成员，其政党协商存在着路径依赖，政策制定出现精英化倾向。在改革开放时期，由于经济建设、法制完善、制度规划、民主保障等公共问题是人们关注的重点，协商民主下的政策制定主体范围也从政党、政府、人大等扩大到基层群众。在改革开放后的加强期，中国经济建设走向上坡，公共政策的领域聚焦到法制法规完善建设、民主监督和保障、群众多样化利益诉求等方向，政策制定的主体和范围也更偏向社会群众和基层百姓，协商民主更深入民心。

1.2 新形势下社会主义协商民主背景。所谓“新形势”是指：现我国市场主体及经济利益的多元性、社会的多元利益分化及阶层结构的分化，政治系统被要求能够提供多元协商和共赢利益的途径；在经济迅速发展的信息时代，新媒体的使用提供更方便的信息获取方式和更广泛的话语平台，让群众更关注也更容易获得有关政府和政策的信息，人们更愿意也相较更有能力去参与协商和政策制定，以争取民主和政策利益；中国教育得到发展，群众相较之前素质更高，部分群众相对更具备政治能力去参与政策制定；人民群众法制与保障意识的增强让他们注重自己的权益和自我管理，对于公共利益加以维护，人们政治参与的愿望跟随利益的扩大化需要不断增长；“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的社会愿景要求新形势下社会主义协商民主的公共政策必须具有基层代表性和共同利益表达性。

由于协商传统的延续和政治参与的需求，2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)，指出我国在继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商下，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。拓宽协商民主渠道、完善加强社会主义协商民主正是为了适应新形势和客观要求，从而促进公共政策制定的公正性、公开性和公共性。公共政策的领域范围也由于协商民主发展的社会基础需要不断扩大而扩大。十八大之后，我国政治形势发生了各种变化，比如从严治党下的党风廉政建设，从人民群众的各方监督和意见中加强党委、政协、政府等各方主体的协商，同时促进基层协商的开展。就是这样多元化的协商渠道，使得人们看到民主法治中国的影子，深化改革也一步步走向胜利。

2 协商民主下的公共政策制定的缺陷

2.1 提出问题。在这种乐观的新形势背景下，基于协商民主的视角公共政策制定仍存在哪些缺陷阻碍着政策制定的有效进行？于全面深化改革和完善加强社会主义协商民主的现实状况中，“民主”和“公共”是否真的能够实现？如何优化公共政策制定以加强协商和政策的合法性、合理性和公平性？

2.2 面临的缺陷。在当前强调“加强和完善社会主义协商民主”的背景下，公共政策制定可能存在以下缺陷：

第一，政策制定主体多元中部分沉默导致政策制定无效。“搭便车”心理使得部分社会民众不愿意付出成本来参与政策制定过程，坐享其成，导致其他参与者心理和报酬边际不平衡，协商民主出现循环弱化。这个缺口也会诱发利益集团的操控行为，纵勇缩在其后的民众用隐形的手来支撑他们，从而造成恶性循环，使得公共政策制定处于一个“协商怪圈”之中。这种怪圈也有点类似于“沉默的螺旋”效应，强势力量一方的压制性增长成螺旋状膨胀，公民参与实际上是被削弱甚至是无效的。搭便车和沉默螺旋现象的恶性发展，以及强势力量尤其是利益集团的操纵造成民声舆论趋势，雇“水军”和引导网民认知已经是常见的事情。

第二，多元主体共同协商导致政策制定效率降低。高效的精英决策追求使得政策制定被操纵，缺失代表性。由于政策制定过程中广泛协商使得时间成本和经济成本都会增加，公共政策制定过程所耗费的人力、物力、财力巨大，从经济的角度出发高成本的政策制定是低效的。同时又由于协商主体的丰富多元化，社会团体组织、基层民众等涵括年龄结构不一、教育层次不同、理性伦理认知差异的广泛民众，部分协商主体的政治素养缺乏、政治能力贫困，所以政策制定过程可能不仅是低效还是低质的。于是部分有能力的主体就可能被充当精英，公共政策制定可能易走向精英化倾向选择。在这种选择下的政策方向也许会被某些精英人物或者集体控制，政策的公共代表性便不得而知。

第三，公共政策制定在网络协商环境中出现偏向性。首先，网络媒体的低门槛使得网民不断增加，议论政策的民声越来越多，致使出现舆论效应，而部分舆论可能会影响公共政策的制定，甚至扭转政策的偏向受益体。其次，现我国对于网络媒体使用管理还缺乏相应的硬性法规和技术建设，导致网络自媒体运用的不规范，从而出现种种漏洞，进而再次诱发舆论操纵和低效协商的行为。

第四，协商民主形式化的存在对政策制定产生了一定的消极影响。例如，人大主要是立法机关，在政策制定程序上人大的表达能力不高。而其组成人员的结构比例失衡，人大代表的基层民意和利益无法真正被反映出来，所以，人大协商在某种程度上被扣上了“形式帽”。另外，协商主体拥有的资源不平等，协商信息大部分被政府和有能力的政治家掌握，而基层民众在一些时候只能被牵着鼻子走。因为这种资源不平等和地域空间距离差异，协商机会也会存在不平等现象。群体协商不过是有资源、有机会人的平台，全体协商政策制定终究是个形式过场。民主利益表达的渠道不通畅，信访制度等力度微小。所谓的民意会、座谈会成了政策的通报会，人们只能在政策已经制定了的情况下议论，失去了公共政策前协商民主本身的意义。基层协商等存在严重的形式主义，这种形式化在某些方面还会引发党内机关和社会团体间的腐败。

第五，协商民主不透明现象使公共政策制定缺乏一定的公共性。民众对于协商的过程、协商的内容有时是不清楚的，甚至由于习惯性认知，认为涉及公共政策制定与自己协商博弈的他方就是政府，而对于其他外部环境认识不清。这样的“大政府”现象在我国仍没有得到很好的改观。不透明现象还包括行政经费等的划拨与运用不公开透明，资金上的不足是哪个环节出了问题民众猜疑纷纷。这种种不透明现象很大程度上可能都源于政府机制的不完善，公共政策制定因此在民意代表上、程序公开上、内容公平上和利益公共上都缺乏一定的支撑，其公共性缺失。

3 优化政策制定的建议

对于以上缺陷，政府和民众都应该引起重视和思考，采取相应措施，以积极促进协商民主下公共政策制定的优化。因此，笔者提出以下几点建议供学界和政府参考。

一是加强人们的道德素养，注重民众的政治知识教育，提高协商主体的能力，减少政治能力贫困现象。增强协商的理性氛围，从而全面反映公共政策的公共性和利益表达性，达成“共识”。二是重视协商主体资源的共享性和流通性，降低资源不平等和机会不平等带来的不足。公开透明化相关协商信息和程序，让基层民众能实时了解和沟通，以减少政策制定中形式主义的发生，尽量避免强势集团的操纵。三是完善自媒体使用和网络协商的法律法规建设。另外，各级政府要将法律法规落实到位，加大追踪技术和惩罚力度。正确利用网络协商的便捷性和低成本性，同时提升协商民主与政策制定的效率。四是政党、人大、政协、社会团体组织和基层民众等要形成相互监督的体系圈。有效实行监督反馈，将各主体有关公共政策制定的问题、建议等信息在协商民主中及时反馈，形成良好的评估和绩效考核制度，促进政府各级机关重视公共政策的民意表达和协商的民主规范。五是完善各协商渠道的平台建设，放开民众话语权，并同时加强对民众协商过程中的管理和监督。重视部分群众的搭便车心理，并分析人们沉默的原因，对症下药，真正意义上畅通渠道。行政经费使用要落实到位，有账可循，要注重公共政策的公共利益最大化。

[1]中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的意见[Z].2015-2-9.

[2]中共中央党史研究室．中国共产党历史第二卷（上）[M]．北京：中共党史出版社，2010.

[3]范会勋．中国社会主义协商民主问题研究[M]．北京：中共中央党校，2014.

[4]王洪树．协商民主的缺陷和面临的践行困境[J]．湖北社会科学，2007(1)：21～22.