政治伦理视角下社会治理的政府角色定位

周谨平

政治伦理视角下社会治理的政府角色定位

周谨平

政府在社会生活中扮演主导性的角色，对社会生活产生着决定性的影响。政府职能的设定、政府规模的大小和政府管理方式的选择都取决于政府的角色定位。要实现从传统社会管理向社会治理的转变，就必须在新的政治伦理语境下对政府角色进行重新审视。社会治理意味着政府在四个方面角色的转变：从干预型政府向引导型政府的转变、从无限型政府向适度型政府的转变、从领导型政府向参与型政府的转变以及从管理型政府向服务型政府的转变。

政治伦理；社会治理；政府；角色定位

政府在社会生活中扮演主导性的角色，对社会生活产生着决定性的影响。政府职能的设定、政府规模的大小和政府管理方式的选择都取决于政府的角色定位。要实现从传统社会管理向社会治理的转变，就必须在新的政治伦理语境下对政府角色进行重新审视。

党的十八届三中全会提出了国家治理体系与能力现代化的战略任务。从管理走向治理是我国未来社会发展的根本方向。我国的社会制度、权力机制都必须围绕提高社会治理能力、完善社会治理体系进行优化和调整。政府的改革也须根据这一主题予以推进。对此，我们首先要回答的问题是：从管理走向治理需要怎样的政府，如何看待和理解政府在社会治理中的伦理角色？

一、消极与乐观：关于政府角色的两种政治伦理视角

在政治伦理视阈中，对于政府在社会生活中应该担负何种责任，通常存在着两种观点。一种源自西方自由主义传统，认为政府的角色是消极而危险的。在自由主义，特别是古典自由主义学者看来，政府只是为了维系社会生活的无奈选择。他们看到，社会需要组织与管理，成立政府是必要之举。在民族国家的时代，社会的人口和规模都远远超出古希腊城邦的范畴，直接民主的方式难以适应现代社会生活，以政府代理社会事务成为社会管理的主要方式。但权力的代理充满风险，一是政府可能违背民众的意愿；二是政府一旦形成权力集团，就容易以集团利益取代公共利益。自由主义者们侧重于对政府集中权力之后对社会和公民个体所构成的挑战与威胁保持警惕，认为应该严格限制政府规模，限定政府权力的边界。这也是为什么西方通常沿用三权分立的架构，希望以权力制约权力。激进的自由主义者往往最终走向无政府主义。但时至今日，无政府主义的呼声即便在自由主义内部也日渐式微，以致于古典自由主义的代表人物诺奇克都对于无政府主义的主张进行了批评。诺奇克指出了无政府主义的内在矛盾——个体主义者或者无政府主义者以强制权力垄断的理由攻击政府的存在合理性，但离开了政府的强制性权力由谁来支配？既然政府必要又存在难以规避的风险，那么最小政府就成为自由主义者心中的理想政府形态。诺奇克倾向于建立守夜人式的政府，其职责在于保护所有公民免于“暴力、盗窃、欺诈以及强制履行契约”等伤害。政府如同守夜人一样，只发挥维护基本秩序的功能，而把社会生活的内容视为人们自觉行为的结果，交由近似于市场机制的自觉程序决定。

第二种关于政府角色的观念则表现出乐观主义的色彩。这种观念认为政府作为社会生活的组织者，理应处于社会权力的中心地位。政府所代表的国家权力应该充满各个领域，造就全能型的政府形态。这种观念预设了三个前提：首先，政府所代表的权力是善的。对于政治权力的善、恶认识一直是政治伦理学中的重要问题。关于政治权力的善性理解在中西方的政治传统中都具有悠久的历史。在古希腊政治生活中，政治权力通常被认为是善的。无论是苏格拉底、柏拉图还是亚里士多德，都崇尚城邦生活，认为城邦的善至高无上，个人最引以为傲的身份就是城邦公民。显然，在他们看来，代表城邦利益的政治权力具有善的道德性质。我国儒家思想也作出了“政者，正也”的价值判断。对于政治权力的善理解期待政府权力的伸展与拓张。所以，最完满的政体被认为是贤人政体。因为如果能够在善的国家权力安排下生活，社会将井然有序而又富有崇高的道德价值。其次，政府具有完满的理性。之所以要赋予政府无限权力，就是因为政府有能力安排社会生活，他不但可以根据社会需要制定相关政策，而且可以预见社会的发展。这样，在完满理性政府的管理下，社会生活的各个环节都能有条不紊地相互衔接、向前发展。再次，政府权力与公民权力是高度一致的。除非恶的政权，所有理性政治的谋划都不会贬损国家和公民个体的价值。在一个合法的政治伦理语境中，对于全能政府的谋划必然意味着政府的权力非但不会损害个人利益，相反，政府权力的行使将在最大层面上维护民众的利益。

二、守夜人政府与全能型政府：失效的政府伦理角色

但在现实政治操作中，这两种对待政府的伦理观念都没有达到预期的效果。守夜人的政府模式在极大限制政府权力的同时也导致了权力效率的低下。市场机制难以独立担负支撑社会生活的重任。即便在经济领域，市场机制的效力也是值得怀疑的。亚当·斯密从个人有限理性出发演绎的市场机制有着严格的限定条件：（1）市场信息必须是对称的，以便人们可以根据市场变化准确及时地做出回应、采取最优的措施保护个人利益；（2）人们对于市场的进入和退出是无摩擦力的，可以随时自由地决定是否参与市场竞争；（3）市场的起点是公平的，人们可以完全凭借自身的能力相互竞争并取得优势——这也被视为市场应得。遗憾的是，这些条件在现实生活中都难以达成。我们的社会不是一个信息对称的社会，相反，信息不对称才是常态。而且，人们出于自利都会有意识地隐瞒对自己有利的信息，很多社会优势恰恰建立在信息优势之上。信息已经被商业化，逐渐成为市场核心竞争力，对于信息的获取和掠夺较以往任何时期都更为激烈。人们理性的有限与信息对称之间本来就构成了矛盾。面对庞杂的信息，有限理性又何以把握？进入信息时代之后，信息的数量更是呈几何倍数增长，据统计，我们现在每秒在互联网交换的信息就高达超过1万GB，超过20世纪之前人类历史信息的总和。如此海量的信息让信息对称成为不可能实现的梦想。同时，市场的摩擦力持久存在，社会生活的摩擦力也难以消除。人们无论进入或退出市场都要承受相应的代价，成本是任何市场主体都要面对的压力，社会生活也是如此。无论在经济生活还是社会生活中，处于优势地位的群体都试图提高进入的门槛，以求独领风骚。与此同时，市场机制所强调的起点公平已成水中月、镜中花。由于市场的累积效应，人们从进入市场的那一刻起就实质上站在不同的起点。在经济领域，顶点优势日益明显，非但没有出现如斯密当初所期待的万舸争流之局面，胜者全取倒是成为一种普遍现象。无论在传统工业领域，还是在新兴产业领域，市场往往被少数巨头所垄断。这也是为何对于厂商而言，做大做强才是生存之道。在社会生活领域，人们生而有天赋、能力之别，更处于不同的生长环境之中，由此构成原生运气的巨大差异。BBC推出了一部名为《56UP》的记录片，其中对14个不同阶层的孩子成长进行跟踪记录，所得出的结论是：分属不同阶层的孩子几乎过着和他们父辈同等质量的生活。正因市场机制在现实生活中面临诸多困境，根本无法应对市场失灵的难题。无论是19世纪初爆发的经济危机，还是本世纪所爆发的次贷危机，无一不说明市场失灵对人们生活产生的深重影响。周期性的经济危机更是难以走出的怪圈。而且，对于社会生活而言，公共服务、社会福利等需要大量社会投资又缺乏经济产出的领域在市场机制中常常被忽视、轻视，这些领域无疑需要政府的积极介入。

全能型政府则被证明容易导致政府的失效。首先，全能政府将权力涵盖社会生活的各个领域，对政府能力提出了苛刻的要求。无论是人力还是财力，政府资源都是有限的，以有限能力行使无限权力，本身就是政府不可承受之重。而且全能政府对于人力的要求必然导致政府人员臃肿，运转成本增加。臃肿的政府不但不会提高行政能力，反而会极大降低行政效率。对社会领域的统辖管理也让政府背负了过多的责任。一旦某方面出现问题，民众就会对政府产生不满，造成政府公信力的下降。其次，政府的理性是有限的。如在分析市场机制信息不对称时所论述的，政府也不可能收集所有社会信息，并对所有问题进行及时有效的回应。政府的决策通过行政权力进行执行的时候，其理性的弱点就有可能演化为社会的缺陷，带来严重的社会后果。我国曾一度采用全能政府形式，配之以计划经济模式，期待通过政府调控解决市场失灵问题，集中社会资源、提高社会效率。这种模式在短期内曾取得了良好的效果——在一个处于贫困、长期分裂的国家采取短期的计划经济的确能有的放矢、集中社会资源进行关键领域的建设，而且这种模式能够快速凝聚社会力量、达成社会共识。但在长期的建设中，计划经济由于其理性限制，不能完全预测社会的进程，最终导致了国民经济走到崩溃的边缘。政府在决策过程中的失误让社会付出了高昂代价。政府理性有限性所产生的另一问题，就是其管理的合法性。既然政府的理性是有限的，那他为何有资格对所有社会生活进行具体的安排？计划经济中赋予了决策者以理性的优先地位，直接挑战了平等的现代政治观念，理性的不平等最终转化为人格的不平等。这正是哈耶克所提出和论证的观点。此外，政府所代表的国家权力与个人权利之间并不总是统一的。社会利益也时常与集体利益、个人利益相互矛盾甚至冲突。全能政府通常依据强大的行政力量推行政策，实现所代表的权力，容易对个人利益、私人领域造成侵犯。在某些时候，个人或者少数群体的诉求极有可能被社会整体意志所吞没。

守夜人政府和全能型政府都表达出人们对于政府角色的不同理解。守夜人政府表现出人们对于国家权力越界的担忧。国家权力一旦形成，就具有强力的一面。这种强力一方面来自于这种力量通常以强制力量为保障，另一方面来自于这种权力通常被认为代表了整体意志、能够以社会整体之名实现扩张和延伸。面对代表国家意志的权力，公民个体既缺乏与之抗衡的力量，也难以获得道德合法性。国家权力对于社会权力和公民权力的危险是显而易见的，如何抑制这种危险是现代政治领域的主要问题之一，也是社会治理旨在解决的难题。特别在国家治理的语境中，保持国家权力、社会权力和公民权力的边界是政府管理必须遵循的原则。全能型政府则表达人们对于政府权力的依赖和期待。全能型政府反映出政府在某些社会领域发挥主导作用的必要性和合理性。当然，由于不可弥合的缺陷，这两种政府形态都不能满足社会治理的要求。

三、四个转变：社会治理中政府伦理角色的重新定位

我们所期待的政府既能实现权力的合理退让、给与社会、个人充分的权力空间，又能积极履行其必须承担的社会职能。社会治理意味着政府在四个方面角色的转变。

1.在行政模式层面，社会治理要求实现从干预型政府向引导型政府的转变。人们对于政府的角色达成了某种程度的共识，就是政府不再应该从事“划桨”的工作，以行政权力和行政手段直接干预、干涉市场经济和社会生活。政府的职能在于“掌舵”、把握社会的整体方向。就目前的社会生活现实而言，政府的引领地位依然需要维持和巩固。

其一，政府的引导作用是社会治理的价值诉求所决定的。我们已经梳理了社会治理的核心政治价值——自由、平等、公正、法治，这些价值的实现都离不开政府在社会制度设计和社会管理方式等方面的努力。作为有责任的政府，应该在社会管理中践行上述政治价值，让其通过制度和规范得以完整表达。比如社会公正，最重要的环节是建立公正的基本社会制度——所以罗尔斯将正义称之为社会基本制度的首要善。政府的政策、管理模式将决定在社会生活中这些价值的范畴、边界和实现方式。政府管理的操作和执行更是决定这些价值的实现程度。可以假设在某地区有两个项目同时进行，A项目是商业项目，能为投资者带来巨大的商业回报，也能刺激地方经济发展；B项目旨在提高人民福利水平，特别是提高贫困人口的生活质量。由于受到财政和人力资源的限制，政府在很多时候需要对建设项目作出选择。在A、B项目之间，政府的选择其实取决于其价值判断。显然，市场选择并不能为我们提供满意的答案，通过政府引领才能满足社会治理的价值诉求。

其二，政府的引导角色是其公共性所决定的。政府的公共性最明显的表达在于其掌握公共权力。虽然公共权力归所有社会成员所有，但人们不可能像取出银行存款一样随时收回权力。如何让公共权力的行使满足社会成员的意愿，是政府必须考虑的问题。对于我国这样拥有14亿人口的多民族国家而言，社会群体复杂多样，群体之间的利益诉求差异明显。公共权力的行使必然要在诸种利益偏好中有所取舍。对于某种需求的认同和优先意味着为了满足这种需求，社会要投入更多的资源和力量。政府拥有强大的社会资源整合调配能力。更为重要的是，政府相对于单个群体，拥有更为广阔的公共视野。如果我们完全依据社会群体相互之间的博弈决定公共资源的使用，那些占据社会有利地位、拥有更多政治话语权的群体会将更多公共资源揽入手中，造成社会不公平。而且，如在分析自由主义市场时指出的，很多公益性事业——社会保障、公共基础建设、公共服务、社会救助等由于缺乏经济效益，难以吸引私人的目光，通常只能由政府完成。大多数情况下，涉及公共事务的领域往往导致公共性悲剧——人们对于个人利益的关切与追求通过牺牲公共利益而实现。在这种情况下，只有政府具备能力防止公共性悲剧的发生。任何取代政府，而由某个社会团体、社会群体主导公共资源的方案都会带来更大的风险——无论是效果的风险还是道义的风险。

其三，政府引导是达成社会共识的必然要求。从管理走向治理，从政府权威走向多元共治是社会治理的方向。但治理不是否定或消解政府的地位、责任，更不是无序的混杂。我国社会建设有着明确的政治方向。如何在多元参与中建立政治共识，保持正确的治理道路，政府发挥着不可取代的关键作用。虽然价值中立成为政府行政的一个原则，但这种中立意在确保政府能够公正地对待每一位社会成员，而不是在社会价值导向上的中立。任何政府在行政过程中，都会持有某种价值体系，并且会将其所持的价值体现在社会生活中。特别在政党政治中，不同的政党代表着不同的群体，更代表着不同的价值观念。我国政府是在党的领导下进行运作的，坚持社会主义价值体系和观念是政府必须承担的责任。我国的社会生活共识也以此为基础。此外，在我国的政治文化传统中，政府被赋予了更多的道德色彩。除了履行行政功能，人们还期待政府成为社会道德的表率。这在客观上要求政府能够对社会价值进行有效引导，通过自身道德规制、制度建设和社会规范承担道德责任。

2.在政府规模层面，社会治理要求实现从无限型政府向适度型政府的转变。政府对于权力的扩张有着似乎是一种先天的倾向，因为政府的非理性总是期待能更多地掌控社会资源以实现其行政目的。政府的实质是公共权力的代表，政府行政的最终目标是促进公共利益。但政府又是一个庞大的组织体系，从形成那一刻起便存在着组织目标与组织利益。政府也有自我成长、自我发展的要求，这使之具有扩大和膨胀的可能。公共权力存在着二重性，既是处理公共事务的主要力量，也可能成为实现政府部门私利的工具。无限政府倾向于集中社会所有资源，实现行政权力的无限扩张，将一切社会领域置于自身权力的统驭之下[1]。如上文所述，这种政府模式以繁驭简，不但浪费公共资源，而且难以实现管理目标，极大挤压了社会空间。事实证明，无限政府管理下的社会是脆弱的。当政府越俎代庖，大包大揽，社会对于政府就会产生过度依赖，一旦政府管理力度弱化，社会就无所适从，缺乏自我调整的能力。而且庞大的政府规模将阻碍社会经济发展。研究显示，从世界经济水平发展来看，政府规模与经济发展存在着某种一致性。越是经济发达的国家和地区，其政府规模较经济发展滞后或者不发达地区而言普遍更小。有学者对188个国家的数据进行分析，发现经济发达国家和地区，政府消费规模占GDP比重度量的规模为17%左右，而停滞型国家占21%，转型国家占26%[2]。之所以出现这种现象，是因为政府规模如果超出正常范围，就会产生挤出效应。政府投资过量以及对于公共产品的垄断不可避免地将社会组织和私人部门从这些领域驱走，导致市场的萎缩。在这一过程中，政府将更少从市场中获得准确的信息，越来越多的劣质信息反而成为政府决策的依据。所以社会效益最终会随着政府规模的扩大而下降。

社会治理的重要目标之一就是提升社会自治能力，保证社会的健康成长。政府创新管理的目标在于以简驭繁，保持政府在人员、机构、权力层面的适度规模。我国学者任剑涛曾提出要以“奥卡姆剃刀”原则作为政府管理的基本准则，意在划清国家权力与其他权力的边界、建立简约高效的组织体系。对于如何判断政府规模是否适度，他也给出了清晰的标准。首先，适度的政府，必然是宪政体制下的政府。其次，适度的政府既不能不受限制，也不能无所作用，而应该根据社会、市场规模予以衡量和确定。再次，政府不能因为市场或社会自身机制的原因随意扩大权力范围[3]。

我们不难发现，政府规模必须与社会整体发展状况相匹配。所谓的大政府、小政府更多是在与社会发展相适程度层面而言的。适度型政府的要义在于：其一，政府要保持与市场、社会的距离，制约自身权力扩张，为市场和社会留有充分的空间。其二，政府必须承担和履行在文化、教育、经济、政治等方面的基本职能，有能力创造和维系健康的社会环境。其三，政府要维护公民的合法权益，尊重私人空间，促进人们的利益实现。政府规模的扩大与收缩都不必然保证好的社会结果，在两者之间达到平衡才是适度型政府的真谛。比如对于财政权力而言，布坎南等学者提出“怪兽模型”，认为政府会不断提高税收以便获得更强的社会调节能力。而马斯格雷夫等学者则发现财政分权会导致政府对于穷人的救济减少[4]。所以政府要综合考量规模建设的利弊，以最大限度地保障民众利益为旨归。

3.在社会参与层面，社会治理要求实现从领导型政府向参与型政府的转变。传统政府总是热衷于扮演社会领导者的角色，拥有、支配社会资源，并将支配作为自己的主要职能。作为领导者，政府在社会生活中处于高高在上的地位，与其他非政府主体形成不对等的人格关系。社会治理则期待政府走下垄断的神坛，成为社会治理的一员，与其他社会主体协同合作。奥地利学者斯特雷尔（Reinhard Steurer）指出，“谁在掌控社会”这一问题已经变得越来越模糊，由于社会权力和公民权力的壮大以及随之而来的社会领域、私人领域的形成，经济组织、社会组织和政府都在一定的范围内扮演者主要角色。他援引列维·法尔（Levi Faur）的比喻，认为政府和其他社会主体就像一把伞的支架，共同发挥着支撑作用[5]。在社会从管理走向治理的背景下，政府完成从领导者走向参与者的角色调整也是大势所趋。

领导型政府向参与型政府的转变意味着，政府不再寻求公共话语权的垄断和凌驾于其他社会主体之上的优势地位，而是将自己视为社会有机体中的组成部分。在旧有社会管理模式中，政府往往将自己视为公共利益的唯一代表，在公共生活中表现出垄断倾向。由于社会资源集中于政府手中，政府在与其他社会主体交往过程中也处于优势地位，形成了不平等的交往格局。在社会治理模式下，政府、企业、社会组织以及公民个体所掌握的权力之间划定了明确的界限。发挥社会主体在各自领域的特点和长处，形成优势互补、协同共治的局面正是社会治理的努力方向。这就要求政府必须尊重其他社会主体，以平等的姿态参与相互协作，承认其他社会主体所具备的独特优势，并且为其优势发挥创造条件。如果说政府曾经是社会管理的独舞者，那么社会治理的舞台则是各主体的群舞。正如斯特雷尔所言，治理相比较管理而言，更注重所有社会主体所形成的行动者群体，而后者则更关注某种系统的构建[6]。在社会行动群体中，政府与其他成员都是拥有平等人格的合作者，而双方的关系则根据治理的目标而调整。简·库依曼（Jan Kooiman）提出了“协同治理”（Co-governance）的概念，认为协同治理并不是要刻意削弱政府的作用，而是治理的组织和任务分工应该由治理目标所确定、在治理过程中完成。在其模式中，政府与其他社会主体的合作方式和角色也都处于变动之中，构成相互作用的有机体[7]。而政府与其他社会成员的平等关系对于治理合作尤为重要[7]。

4.在社会服务层面，社会治理要求实现从管理型政府向服务型政府的转变。管理型政府向服务型政府转变的实质，是作为组织体系的政府目标与社会生活需求之间何者优先的问题。管理型政府通常以政府理性作为管理的依据，将组织目标置于社会需求之上，甚至以前者替代后者，要求社会生活围绕组织目标开展。这种做法无疑本末倒置，必将导致政府管理的失效。服务型政府强调政府组织目标向社会需求的复归，强调社会需求作为政府行政基础的合理性。作为服务型政府，首先，政府不能有任何群体偏向。自从英国在近代建立文官体制以来，无偏行政就成为对政府的基本要求。政府虽然是行政主体，但具体行政权的行使最终都必须由政府工作人员完成。政府工作人员不可避免地会形成自己对于社会的看法，更可能具有自己的价值偏好和信念信仰。如果他们带着价值或观念偏好处理公共事务，就极可能有失公允。比如，他们可能把社会资源更多地分配到符合其自身利益或者价值期待的事务中，或者在制定、执行公共政策过程中向与他们持有相同或相似的群体倾斜，这对于其他社会群体显失公平。政府在履行管理职能过程中，要充分考虑所有社会成员的利益诉求和社会期待。政府行政无偏向的本质在于社会机会要向所有社会成员开放，确保机会平等。当然，这种机会不是形式的机会，否则平等只会流于形式。如果我们的社会成员从小就在贫富极为悬殊的条件下成长，那么他们在社会生活中必然处于不平等的起点。即便为他们提供看似平等的机会，他们把握机会的能力也是相差悬殊的。因此，政府在公共服务中应该注重实质平等，通过政策手段为处于社会不利地位的群体倾注更多的关怀，缩小他们与其他群体的差距。这也是罗尔斯提出作为公平的正义之要义。其次，社会制度安排要以社会为导向。社会治理不是单一的至上而下的过程，而是多元互动的结果。以政府为导

向的管理不仅难以反映社会的真实需求，而且难以持续。社会治理的根本动力在于满足社会需求。以社会为导向的制度安排要求政府必须接受社会的监督，并且让管理符合社会的评价标准。

[1]张康之.限制政府规摸的理念[J].行政论坛，2000（4）.

[2]高彦彦，等.政府规模与经济发展[J].经济评论，2011（2）.

[3]任剑涛.国家治理的简约主义[J].开放时代，2010（7）.

[4]刘光大、岳朝阳.政府规模增长成因研究四类理论假设[J].中山大学学报（社会科学版），2007（2）.

[5]Reinhard Steurer，Disentangling governance：a synoptic view of regulation by government，business and civil society，Policy Sci，（2013）46，pp.388-390.

[6]Reinhard Steurer，Disentangling governance：a synoptic view of regulation by government，business and civil society，Policy Sci，（2013）46，pp.390.

[7]Yutaka Tsujinaka，Shakil Ahmed，Yohei Kobashi，Constructing Co-governance between Government and Civil Society：An Institutional Approach to Collaboration，Public Organiz Rev，（2013），13，pp.411-413.

周谨平，中南大学公共管理学院副教授，哲学博士。

国家社会科学基金后期资助项目“社会治理的政治哲学话语”（16FZX030）；湖南省哲学社科基金项目“创新社会管理的政治伦理研究”（13YBA337）