对化解煤炭产能过剩过程中“富余”职工分流问题的研究<br/>——以公共治理理论为视角

对化解煤炭产能过剩过程中“富余”职工分流问题的研究
——以公共治理理论为视角

2017-01-30王秀秀

山西青年 2017年4期

关键词：分流煤炭职工

王秀秀

中国矿业大学，北京 100000

对化解煤炭产能过剩过程中“富余”职工分流问题的研究
——以公共治理理论为视角

王秀秀*

中国矿业大学，北京 100000

随着社会的发展、环保意识的增强、可替代性能源的增多以及外部经济环境的变化，煤炭作为一次性能源的代表，逐渐面临着不断恶化的产能过剩的形势。我国作为煤炭能源大国，尤其是在个别省份中煤炭收入占据整体收入半数以上的情况下，煤炭产能过剩不可避免的带来了诸多问题，而其中亟需解决的问题之一就是在去产能过程中的“富余”劳动力的分流问题。本文以当前发展日益成熟的公共治理理论为视角，结合目前我国煤炭产能过剩的现状，对这一问题进行分析，并提出相关的解决措施。

公共治理；煤炭产能过剩；职工分流

目前，我国经济已进入新常态，旨在增加新需求、创造新供给的供给侧结构性改革成为新历史阶段的时代发展要求。2015年12月18日在京召开的中央经济工作会议中明确提出供给侧改革的首要任务就是积极稳妥化解产能过剩，通过增加有效供给来创造新的生产力。去产能，成为了转变经济发展方式、有效调整经济结构的主要举措，但是，在此过程中，有些企业会面临着减产甚至停产的处境，不可避免的会引发大量职工下岗的结果。如何去解决这些员工的再就业、实现“富余”劳动力的有效分流成为了当前亟需解决的问题。

一、我国煤炭产能过剩的现状及去产能中“下岗潮”现象

(一)煤炭产能过剩的现状

自2012年以来，我国煤炭行业进入“寒冬期”，煤炭价格低迷、市场恶性竞争严重，整个行业持续不振、效益下滑，对国民经济发展造成了巨大的不良影响。有专家分析，煤炭产能过剩，是一种表现为投资过剩、需求萎缩的严重失衡的结构性产能过剩。自2008年至2014年中，我国煤炭生产量总体上呈现增长趋势，但消费量却远低于生产量，并在2012年两者差值高达11.89亿吨；煤炭进口量居高不下，出口量持续低迷，在2013年差额达到峰值31957万吨。供求失衡导致了一些具备产煤能力的矿井闲置化，煤炭产业面临着“多挖煤不挣钱，少挖煤丢市场”的冰火两重天的困局，产能过剩亟需化解。

(二)化解产能过剩过程中的“下岗潮”现状及趋势

据中国人力资源和社会保障部部长尹蔚民于2016年2月29日在国务院新闻发布会上答记者问中表示，我国今年煤炭和钢铁行业化解产能过剩涉及分流安置人员分别为130万和50万，就业形势紧张。只有妥善安置好这些“富余”劳动力，帮助他们顺利实现再就业，才能保证他们自身和家庭生活不受大的影响，从而避免因失业带来的一系列问题，实现“改革、发展、稳定”的目标。然而，我国当前就业市场总体形势严峻。根据中国就业研究所主办的2016年度第一季度的中国就业季度分析会上公布的数据显示，CIER指数(中国就业市场景气指数)从2015年第四季度的2.09降到1.71，这标志着就业市场景气程度不佳，就业形势持续低迷。在会上，中国就业研究所所长曾湘泉教授根据其调研数据中分析出，煤炭产能过剩现象严重，导致了企业冗员骤升、用工量及工人工资下降，职工下岗现象普遍。如何解决这些已经下岗以及正在面临下岗的职工的再就业问题，成为了社会各界的关注焦点。

二、公共治理理论概述及解决“富余”职工分流问题的适用性分析

(一)公共治理理论概述

20世纪80年代以来，在西方民主国家普遍出现了一种“从统治到治理”的转换趋势。从纵向上来看，政府权力和功能一方面向上转移，转移至国际组织和超国家机构；另一方面也在向下转移，如中央向地方放权；从横向上来看，政府权力不断地向司法部门、准公共部门和私人部门转移。在发展中国家，治理理论作为一种发展政策被引入和运用。在治理主体上，公共治理主体不仅包括传统的权力中心—政府，还包括其他公权力主体与私权力主体，即公共部门、第三部门、企业和社会志愿者；在治理依据上，除传统的国家立法活动以外，还有各种公共的或私人的个人和机构在平等协商基础上的各种协议；在治理方式上，公共治理理论强调在综合性成本—收益分析基础上，非强制方式优于强制命令、双方协商优于单方强制、自治优于他治，从而实现平等协商、合作互助。

(二)解决“富余”员工分流过程中的现实困境

1.就业形势紧张，竞争压力巨大

根据国家统计局数据显示，2016年第一季度我国GDP同比增长6.7%，这是自2009年以来GDP增速创历史新低，这标志着我国经济面临着较大的下行压力，CIER指数持续走低也标志着就业压力的不断攀升。在2016年，我国高校毕业生将达到765万人次，刷新了“史上最难毕业季”，农村外出务工人员也有所增加，这给化解煤炭产能过剩过程中“富余”职工的有效分流带来了诸多困难。

2.结构性失业显著，员工再就业困难

结构性失业主要表现为劳动者实际供给的技能之间无法满足于劳动力市场上所需要的技能。其特征表现为：第一，求职者的劳动技能、受教育程度和年龄等与劳动力需求方的要求不相符；第二，求职者对职业、薪酬、工作环境和地点、福利待遇等的要求与劳动力需求方提供的条件不相符。在大多国有煤炭企业中，由于多数岗位对员工技术及学历要求较低，以及多年来国有企业工作一直以“铁饭碗”著称，造成了企业人员的年龄偏大、技能单一、依赖心理重、创业意愿和创业水平低下的特征，这使得“富余”职工分流变得更加困难。

3.政府补贴额度小，亏损企业入不敷出

当前，中国政府采取奖励措施鼓励煤炭企业去产能，但奖励额度较小，企业既要偿还债务维持企业运行，又要安置“富余”员工，政府奖励难以满足企业实际需要。同时，由于一些煤炭企业亏损严重，以及地方政府重视程度不够等原因，导致了“富余”职工下岗再就业配套资金不到位，应给予他们的岗位补贴、生活补助、社保补贴等都不能按时按量进行兑现。

我幼年开始每天早起，多年下来养成了早晨5点半左右起床的习惯，也就每天早晨“多出了”两个小时读书写作、思考工作。晚上睡前也会尽可能挤出时间阅读。长期以往养成了习惯，不读书就会若有所失，甚至会有“罪恶感”。如果一段时间读书少了，我就会尽可能安排相对多一些的时间集中阅读，求得平衡。

(三)将公共治理理论引入“富余”职工分流问题的适用性分析

从治理主体上看，政府的宏观调控是必要的，美国诺贝经济尔奖得主萨缪尔森曾经提出，“那些希望将政府缩减为警察加灯塔的人只能生活在梦幻的世界中”。美国作为奉行自由市场的国家代表，在“规划、实现资源国家收益”“市场调控、资源合理利用”等方面尚且体现了浓重的政府干预色彩，而我国作为社会主义公有制国家，更是有必要加强政府的宏观调控。然而，传统的完全依靠政府解决社会问题在新的历史条件下是不可行的。十八届三中全会中明确提出，全面深化行政体制改革的重点在于正确处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。企业，作为市场的主体，在解决“富余”职工分流问题上应发挥中流砥柱的作用。同时，改革开放以来，随着经济、社会的发展，第三部门也逐渐活跃起来，它的成长规范着政府和市场的边界，改变着国家和社会的关系，它所能发挥的作用有时也是政府和市场所无法实现的。综上所述，在解决化解产能过剩中“富余”职工有效分流过程中所面临的现实困境，政府、企业和第三部门缺一不可。

从治理依据和治理方式上来看，传统的仅仅依靠国家立法无法适应日新月异的社会的发展。社会是不断运动的，法律法规的“滞后性、僵硬性”的特点决定了它不可能时时刻刻都能反映社会的变化，而依据各社会主体在平等协商下的协议却具有时效性和灵活性，可以适时应对日益变化着的社会状况。发挥多元主体的作用是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提，而在平等协商和合作互助基础上形成的治理方式更是实现这一目标的途径和手段，在合作、信任、平等、协商基础上的多元治理更有利于调动除政府之外的其他社会主体的主观能动性，在解决去产能过程中“富余”职工分流问题上发挥各主体的聪明才智和合作精神，实现良性互动和协商共治。

三、基于公共治理理论对解决“富余”职工分流问题的建议

(一)主体上由政府元治理转向多元治理

1.完善政府治理体系，保障“富余”职工分流有序进行

根据国家统计局最新数据显示，2016年第一季度中第三产业增加值为90213.9亿元，第一产业和第二产业分别为8803亿元和59509.5亿元，第三产业在GDP的贡献远高于第一产业和第二产业，它具有投资少、见效快、就业容量大的特点，因此，政府要大力发展第三产业，培育新的经济增长点，增加第三产业对人员的吸纳能力，缓解去产能过剩中的就业压力。同时，通过减免税收、提供创业贷款支持等措施鼓励有条件下岗员工进行中小微企业的创新，为这类企业创造良好的发展环境。同时，对于失业人员，要进一步加强失业保险制度的完善，如引用河北省“三补一降”援企稳岗政策，即转岗培训补助、岗位补助和社会保险补助，降低单位和个人缴纳失业保险费最低缴纳基数，另外，应通过建立“过剩产能退出专项基金”等来实现对企业“富余”职工的妥善安置。

转变经济发展方式、推进产业结构优化升级是当前煤企的工作重点，旨在于将高能耗、高污染、低收益的传统产业升级为绿色、循环、低碳的现代产业。虽然经历一段阵痛期在这个过程中是不可避免的，但它同时也会创造就业机会，因此，企业应该主动探索和思考如何实现将去产能的减法做成发展新兴产业、增加就业机会的加法。对于在岗员工和待转岗员工，要加强多层次、多形式、多渠道的职工培训，提高他们的业务素质和技能水平，尽可能地通过调换岗位来实现职工的内部转化，将“富余”职工从“包袱”转化为“财富”。对需下岗分流员工的选择过程中，要贯彻公平、公开、公正的理念，以企业效益为中心、以提高企业集约化经营管理水平为原则，制定合情、合理、合法的职工下岗分流政策，力戒以“人情关系”好坏作为评判的标准，预防“寻租”腐败现象的发生。

3.提升第三部门引导能力，实现公民组织有序参与

以工会为代表的第三部门，应该在解决“富余”员工分流中发挥其应有的作用。在当前以及可能持续一段时间的产能过剩的严峻形势下，第三部门要尽早地参与进去，及时掌握下岗人员的安置情况，并尽可能地对下岗职工进行技能培训，帮助他们实现再就业。同时，要发挥其宣传教育的作用，既要积极宣传政府的扶助政策，又要通过宣传来改变职工的固化的传统观念，引导下岗职工理解、支持和配合以及参与化解产能过剩的工作。

(二)方式上由政府控制主导型转向多元主体平等协商型

在解决去产能过程中“富余”职工有效分流的困境中，发挥政府、煤企和第三部门的多元主体的作用是大前提，如何实现有效合作是研究重点。首先是信任。信任是人类社会得以持久延续的润滑剂，正是政府对社会的不信任，致使其不敢放权，而社会对政府的不信任则导致消极事件的频繁发生。在解决“富余”职工分流中，政府、企业和第三部门之间要相互信任，树立“合作才能共赢”的新理念；其次是平等。由于政府、企业和社会组织的历史发展和自身特征差异，决定了它们之间的先天不平等，但现代社会的发展就是从不平等逐渐走向平等的过程。在当前“富余”职工亟需有效分流的形势下，政府、企业和第三部门要在平等基础上对具体措施进行协商讨论，避免按照行政权力的大小、地位的高低来决定由谁来掌握问题的话语权；最后是民主协商。在解决当前的困境中，有关部门，如工会、人社厅(局)、工业和信息化厅(局)等需要起牵头作用，在加强失业动态监测、转变职工就业观念、开展职工技能培训、提高职工创新能力等方面，要联系和协调有关企业负责人，在平等的基础上加强对话与协商，从而建立健全组织协调机制，共同致力于此问题的解决。