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社会公共安全风险防控的困境与对策*

2017-01-30

教学与研究 2017年10期
关键词:公共安全责任防控

社会公共安全风险防控的困境与对策*

唐钧

社会公共安全;风险防控;风险识别;风险研判;风险所有权;风险环境

在全球治理实践中,社会公共安全面临着信息失真、研判失准、前馈失效、沟通失态、预警失误、应急失控、结果失望等多种风险,易造成识别难、决策难、整改难、共识难、响应难、处置难、满意难等多重困境。社会公共安全的风险源头多元化、风险机理复杂化、风险责任模糊化,综合造成了防控的困境。鉴于此,结合全球治理的经验,针对社会公共安全的风险源、风险承受力、风险所有权、风险运营、风险环境,提出风险防控的对策建议。

社会公共安全是国家安全、生命财产安全等涉及社会公共领域安全问题的总括;既涵盖了过程中的社会秩序破坏,还包括了结果上的人员死伤;既可呈现为有形的人员和财产损失,还会造成无形的社会负面影响。因此,社会公共安全风险防控一方面是全球共同关注的重要议题,另一方面也是存在多重困境、亟待科学治理的实践领域。

一、社会公共安全风险防控的主要困境

社会公共安全风险防控是指多元主体对可能导致社会公共安全问题的风险,为了避免或减轻损失,从而实施的多种风险管理综合措施。在全球的实践中,社会公共安全风险防控虽有长足进步,但仍呈现出诸多的问题表征,面临七大主要困境。

(一)识别难与信息失真

社会公共安全的风险识别是通过对社会公共安全风险设定准入标准,进行排查、分类,并动态更新的工作,是社会公共安全风险防控的前提。正如国际标准化组织发布的《ISO 31000-2009风险管理:原则与指南》①国际标准化组织官网.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.对风险识别(Risk Identification)的标准化定义:识别风险源、影响区域、事件(包括环境变化)以及致因和潜在后果[identify sources of risk, areas of impacts, events, (including changes in circumstances) and their causes and their potential consequences]。

社会公共安全风险防控中,信息失真与识别难表现为两方面:一是信息“量多质杂”,识别的工作量大、难度高,且关键信息不易被识别;二是存在“信息噪音”,包括信息在传递中被损耗、信息发布过程中出现造谣传谣等问题,导致信息识别工作被干扰、信息分析结果存在偏差等。以法国巴黎2015年“11·13”恐怖袭击事件为例,“难民潮”使得法国安保与边检的工作量激增,导致涉恐风险信息量猛增,使得原本就极难的涉恐信息识别难度加倍,加之“信息噪音”等干扰因素而未能识别恐怖分子运用网络游戏做“伪装”进行沟通,最终未能提前制止该起导致129死352伤的社会公共安全危机事件*新华网. 巴黎系列恐怖袭击事件造成129人死352人伤.2015-11-15. http://news.xinhuanet.com/photo/2015-11/15/c_128429341.htm.。信息若失真,将贻误防控启动。

(二)决策难与研判失准

社会公共安全的风险研判是指通过设置风险管理方针和风险等级标准,研究识别出的风险点,判断出高危风险的工作,是社会公共安全风险防控的基础。依据国际标准化组织发布的《ISO 31000-2009风险管理:原则与指南》*国际标准化组织官网.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.,风险研判分为风险分析(Risk Analysis)和风险定级(Risk Evaluation)两个环节。

社会公共安全风险防控中,研判失准与决策难表现为两方面:一是面对高危风险“麻木不仁”,未能作出及时应对的科学决策,二是应对中低危风险“过度反应”,运用过多应急资源或过高响应等级来应对风险。以2015年至今的欧洲“难民危机”为例,某些国家存在三大研判失准问题:一是低估了“难民危机”的规模和影响,二是高估了自身接纳难民承受力,三是误判了本国民众对难民的接受程度。对“难民危机”这一高危风险判断失误,未能提前采取措施防范骚乱、冲突、恐袭等社会公共安全事件。研判若失准,防控将出现方向性失误。

(三)整改难与前馈失效

社会公共安全的风险整改是针对高危风险,提前开展一系列有针对性的降低风险等级或减轻风险危害的活动,既是前馈控制的集中体现,也是社会公共安全风险防控的要务。国际标准化组织发布的《ISO 31000-2009风险管理:原则与指南》*国际标准化组织官网.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.中的风险整改的策略包括:消除风险源(Removing the Risk Source)、改变可能性(Changing the Likelihood)、改变后果(Changing the Consequence)等。

社会公共安全风险防控中,前馈失效与整改难表现为两方面:一是存在“虚假整改”或“虚改过关”等“形式主义”问题;二是未整改“木桶最短板”类型的关键问题,导致整改低效甚至无效。以美国1993年世贸中心爆炸案为例,据报导尽管在事前,纽约和新泽西州港务局(世贸中心的拥有者)负责安全的官员对世贸中心地下公共车库提出了安全警告并提出关闭车库,但港务局的高级管理层以若关闭车库会给住户带来不便,并造成收入大幅减少为由,并未接受该建议*新华网. 1993年世贸中心爆炸案民事诉讼案开庭审理.2005-09-27. http://news.xinhuanet.com/world/2005-09/27/content_3550367.htm.;此次爆炸案共导致6人死亡、1 000多人受伤,事后调查确认为恐怖分子策划实施*新华网. 世贸中心爆炸案78岁主谋在监狱中去世.2017-02-20. http://news.xinhuanet.com/world/2017-02/20/c_129486239.htm.。高危风险若不整改到位,防控将错失根源治理的良机。

(四)共识难与沟通失态

社会公共安全的风险沟通是指针对利益相关群体较为广泛或需要共同承担的风险,通过宣教动员,调动民众参与力所能及的风险防控,并提前舒缓可能出现的群体恐慌,从而降低风险等级的一系列活动,是社会公共安全风险防控中处理人际关系、达成风险共识的重要环节。沟通与共识难是全球风险防控的难题,乌尔里希·贝克也指出,“沟通性的世界主义逻辑(全球语境下的公共协商)是风险社会的重要特性”,[1]社会公共安全领域的沟通与共识更加困难。

社会公共安全风险防控中,沟通失误与共识难表现为两方面:一是对风险所有权人“隐瞒信息”的“不充分沟通”,易导致直接利益相关群体的维权,甚至激发群体性事件;二是未能回应民众真实诉求的“不科学沟通”,难以化解民众的质疑和批评,甚至加剧抗议活动。以2008年法德核废料处理合作项目遭遇两国民众反对的“邻避运动”(Not-In-My-Back-Yard,简称NIMBY)为例,在未展开充分风险沟通下,受到民众抗议阻挠,甚至升级为社会冲突。2008年11月,一列运载核废料的火车在法国启程后,受到法国民众抗议;并在德国继续遭到民众阻挠,大约有1.6万名示威者参与抗议,部分民众甚至将自己锁在铁轨上,并与警察对峙*新华网. 德上万民众封堵核废料列车 示威者与警方对峙.2008-11-10. http://news.xinhuanet.com/world/2008-11/10/content_10334571.htm.。在全球“邻避运动”的实例中,沟通若不到位,易激发矛盾冲突,将导致社会公共安全事件。

(五)响应难与预警失误

社会公共安全的风险预警是指依据预案或工作方案,针对即将兑现为危机的高危风险,在内部下达提前处理的任务,并启动预案响应,在外部发布公开信息,提醒社会各界配合防范的一系列工作,是社会公共安全风险防控的关键环节。正如孟建柱在全国社会治安防控体系建设工作会议上强调,要创新风险预警机制,提高对风险动态监测、实时预警能力,及时切断风险链*中国政府网.全国社会治安防控体系建设工作会议在大连召开.2015-09-24.http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/24/content_2937766.htm.。

社会公共安全风险防控中,预警失误与响应难表现为两方面:一是未发预警但爆发危机,响应迟滞、耽误救援,二是已发预警但未发生危机,预警失准、引发恐慌。以2014年韩国“4·16”沉船事故为例,船长和船员在沉船事发后未发预警,第一时间要求乘客待在原地,半小时后才发出安全预警和疏散指令,并且只顾个人安危而弃船逃跑,严重耽误救援,导致沉船搭载的476人中仅172人获救*新华网. “岁月号”遇难者家属再抗议 试图前往总统府.2015-04-13. http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/13/c_127680119.htm.。预警与响应的问题,是导致大量人员死伤的重要原因之一。预警若失误,防控将错失先机。

(六)处置难与应急失控

社会公共安全的应急风控是指在发生社会公共安全突发危机事件后,在应急处突的同时防控应急风险,通过遏制连锁反应、阻止升级恶化来实现应急失误最小化的活动,是社会公共安全风险防控的重要抓手。在国际标准化组织发布的《ISO 31000-2009风险管理:原则与指南》*国际标准化组织官网.ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.中,通过监测与审核(Monitoring and Review)来实现应急风险控制,尽可能规避处置难的问题。

在社会公共安全风险防控中,应急失控与处置难表现为两方面:一是前期未能第一时间处理应对,二是中后期未能遏制连锁反应与风险升级。以2014年英国伦敦“8·6”骚乱事件为例,英国政府前期对局势的预判失误和处置不力,导致在伦敦城北的示威事件演变为伯明翰、利物浦、利兹、布里斯托等多地区的社会骚乱事件;中后期骚乱事件未得到及时制止,演变为暴力犯罪事件,导致多人伤亡,众多商铺遭纵火洗劫,汽车遭焚毁*新华网. 弗格森示威蔓延至伦敦 五千示威者赴美驻英使馆抗议.2014-11-28. http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/28/c_127258247.htm.。应急若失控,易导致社会公共安全危机的升级与恶化,进一步加剧处置难度。

(七)满意难与结果失望

社会公共安全的负面影响风控是指通过科学防控与信息发布,遏制负面影响,提升公信力,提高社会评价和巩固群众基础的一系列工作,是社会公共安全风险防控的重要保障。正如习近平总书记指出,“要始终坚持以群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应,作为衡量工作成败得失的出发点和落脚点”,人民群众对风险防控的满意度是重要的考量指标,群众满意才是有效的社会公共安全风险防控。

社会公共安全风险防控中,负面影响风控不力,导致结果失望与满意难,表现为两方面:一是“管控过松”,未采取必要措施,造成社会失序;二是“管控过紧”,采取民众认为过多或过度、影响其生活便利的措施,易遭民众抗议与反对。以难民危机为例,2016年7月欧洲遭遇多起涉及难民袭击事件,原因在于部分国家高估了自身接纳难民承受力,在接受难民入境后,未部署足够警力来维护社会安全与秩序,社会公共安全的管控“过松”,导致社会公共安全危机的出现,且难民和国内民众皆有不满情绪。群众若对结果不满,将影响防控的群众基础。

二、社会公共安全风险防控的困境分析

社会公共安全风险防控上述的困境,在深层次上源于三方面:一是风险源头多元化,二是风险机理复杂化,三是风险责任模糊化。

(一)风险源头多元化,科学防控的任务艰巨

社会公共安全科学防控的要件是针对风险项的精准识别。在全球防控的实践中,社会公共安全的风险源量大繁多且动态变化,导致科学防控的难度加剧。

第一,社会公共安全风险源头的多样化。一是传统安全风险源长期存在,自然灾害事件、安全生产事件、公共卫生事件、公共安全事件等传统的突发公共事件仍对社会公共安全产生威胁。正如美国在2015年特别指出,暴力极端主义和恐怖主义、大规模杀伤性武器、流行性疾病等传统风险给美国带来的危险依然存在*美国国土安全部官网.美国国家安全战略2015版.https://www.dhs.gov/news/2015/02/06/statement-secretary-jeh-c-johnson-2015-national-security-strategy.。二是新型风险源的多样化呈现,极端行为、群体性事件、恐怖袭击、互联网金融诈骗等风险给社会发展和人民群众产生危害。以美国为例,面临着多种新型社会公共安全风险:气候变化及其灾害、网络攻击等新型风险给美国的安全防控增加难度。传统风险的危险未减,新型风险的危险已至,导致风险的多样性,风险防控的挑战加剧。

第二,社会公共安全风险源头的动态化。一是已有风险呈现出新的动态,如H7N9流感病毒出现新的变异;二是新生风险不断出现,如新型网络病毒“勒索病毒”出现并入侵多国。风险的动态化,给社会公共安全风险防控在技术、管理等多方面带来需要持继更新的任务。

第三,社会公共安全风险源头的交互性。一是多种公共安全风险源之间存在交互影响,例如,对美国而言,大规模杀伤性武器的风险往往与恐怖袭击的风险密切相关,叠加升级,对安全造成更严重的威胁;二是公共安全风险与公共服务风险之间存在交互关系,公共服务风险在一定程度上是公共安全的隐患,公共服务的供给适当或监管失误,可能导致极端维权等一系列公共安全风险;三是公共安全与负面影响之间存在风险交互,负面影响风险在一定程度上也是公共安全的先兆,负面影响风险造成形象危机的同时,还可能激发不信任等负面情绪,破坏社会舆论秩序,从而激化甚至挑起公共安全事件。

综上,社会公共安全风险源头的多样化、动态化、交互性等特征,不仅导致了风险动态识别的困难,更对决策、整改等科学防控的关键环节提出了挑战,综合导致了科学防控的艰难。

(二)风险机理复杂化,有效防控的难度激增

社会公共安全有效防控的要件是阻止“渗透”风险的“传导”和遏止恶化与升级。当前,社会公共安全风险防控面临着日趋复杂的风险机理,难度激增。

第一,社会公共安全风险的“传导效应”凸显,给联动防控与精准防控带来挑战。一是“地域传导”。社会公共安全风险在不同国家、地区之间的“传导”,给风险防控的联动带来挑战。以埃博拉病毒为例,近几年埃博拉病毒在全球的大范围传导,引发大量的人员伤亡、经济损失与负面影响,跨区域联合应对的难度放大。二是“人际传导”。某些社会公共安全风险会在特定群体中产生“传导效应”,产生较大的危害。以“蓝鲸死亡游戏”为例,2017年5月该游戏在全球扩散,针对青少年敏感脆弱、易受影响等特征,在部分青少年群体中“流行”并产生作用,“诱导”自杀,导致一定人员伤亡和恶劣的负面影响,面对青少年群体开展精准风险应对的难度很大。三是“关联传导”。部分社会公共安全风险会在具有关联性的部件、项目之间进行传播,导致风险的升级与恶化。以洪涝灾害为例,其危害会传导给城市基础建设工程,易导致水、电、气、热等“城市生命线工程”遭受到关联损害,并极易引发偷盗、抢劫等社会问题,综合开展风险控制的难度大。

第二,高新科技具有“双刃剑效应”,在提升社会公共安全风险防控的技防水平的同时,高科技本身也是社会公共安全的风险源。一是高新科技可能被人利用,成为破坏社会公共安全的工具;二是高新科技若本身不成熟,将存在安全漏洞等问题;三是高新科技若被误用,例如不兼容问题,在运用中反而引发安全问题。以“勒索病毒”为例,2017年5月12日起,一种名叫WannaCry的勒索病毒软件,由不法分子利用美国国家安全局泄露的危险漏洞进行传播,导致全球爆发大规模比特币勒索病毒感染事件,已波及150多个国家,至少20万人因此财产受损*新华网.勒索病毒来袭 金融系统急自查.2017-05-15. http://news.xinhuanet.com/money/2017-05/15/c_129604784.htm.。

第三,社会公共安全风险具有“渗透效应”,增大了风险防控的难度。一是“有形渗透”。打破有形的安全保卫而发生渗透,典型的如借由“内应”,法国巴黎2015年“11·13”恐怖袭击事件,据报导是由“伊斯兰国”极端组织于境外策划,在法国境内有“内应”帮助实施*人民网.奥朗德表示:巴黎恐怖袭击是IS境外策划内应帮助实施. 2015-11-14.http://world.people.com.cn/n/2015/1114/c1002-27816025.html.。二是打破 “防火墙”,通过意识形态而实现“无形渗透”。例如违法违规的金融活动、暴力游戏或影视作品、甚至恐怖主义活动等多种社会风险,可能对某些群体的意识形态和思维习惯产生潜移默化的影响。三是“模仿式渗透”。风险辨别和抵御能力相对薄弱的人群,可能会因为不当的模仿而“被渗透”,从守法公民转变成社会公共安全事件的肇事者。

综上,社会公共安全风险机理的“传导效应”、“渗透效应”和高新科技的“双刃剑效应”,不仅增加风险识别的困难,也让响应、处置等后续防控环节变得更难,共同导致了有效防控的难度激增。

(三)风险责任模糊化,根源防控的形势恶劣

社会公共安全根源防控的要件是责任明晰与追责到位。社会公共安全风险责任若模糊化,必然导致社会公共安全根源防控的形势恶劣。

第一,“责任泛化”问题。制度设计层面对于风险责任的不精细或不精准,易导致“貌似皆有责任,实际未尽到责”的“责任泛化”。最典型的是社会公共安全风险防控的“上中下游”的“责任泛化”问题,虽然“上游”有评估与整改的责任、“中游”有监管与检测的责任、“下游”有倒查与追责的责任,但在关联与衔接部位,易出现“责任泛化”问题。以法国巴黎2015年“11·13”恐怖袭击事件为例,法国针对此次恐怖袭击事件的风险防控,在“上中下游”都有“责任泛化”问题:一是“上游环节”,对难民的社会管理、对出入境的管理、对于爆炸物与枪支的管控等存有疏漏;二是“中游环节”,对恐怖分子的风险识别与信息监控、对人群密集公共场所的进场安检与场中监控等并未到位;三是“下游环节”,对突发事件的快速响应、对事故现场秩序的有效控制等仍有不足。在贯穿“上中下游”的全过程中,“责任泛化”是风险防控所面临的根源性问题之一。

第二,“责任弱化”问题。制度执行层面的责任分散,易导致配合过程易出现“责任弱化”问题。一是系统内部由于“部门壁垒”导致责任分散,在执行时各部门的责任出现相应的减少或减轻;二是跨部门、跨区域时信息传送等制度设计的瑕疵,导致“责任重叠”或“责任缝隙”,若再加上配合不足问题,不同部门或区域均不用“负全责”,必将影响社会公共安全风险防控的成效。以韩国2014年“4·16”岁月号沉船事故为例,此次事故救援暴露出多方面的“责任弱化”问题:一是船长与船员未尽到应有的疏散乘客、协助逃生的责任,弃乘客于不顾而逃生;二是涉事海域交通管制中心的海警未尽到快速响应、联系救援的责任,玩忽职守,导致应急响应的严重迟滞;三是前总统朴槿惠被指在事故发生当天失踪7小时,因为打美容针、长时间盘头发贻误到场时间,未能及时出面*新华网. “岁月”号沉船第1000天 朴槿惠终于交代7小时行踪.2017-01-11. http://news.xinhuanet.com/world/2017-01/11/c_129440821.htm.。这些问题导致安全责任在分散状况下出现弱化的趋势,严重影响了社会公共安全的风险防控。

第三,“责任淡化”问题。事后追责层面的“局部追责”与“表浅追责”,导致“责任淡化”。一是“局部追责”:追究“下游”责任而非“中上游”责任,追责“事后的应急处突”而非“全程的风险防控”等问题;二是“表浅追责”:追究“当事人”责任而非“制度”责任,重视“个案查处”而非“制度整改”等问题。以美国频发的校园枪击案为例,政府部门在枪击案发生后,针对具体的犯罪分子采取严格的调查与追责,但未就枪支泛滥等制度问题进行有效整治,因而未能遏止同类事件的重复发生。

综上,社会公共安全风险防控的责任模糊化,给“上游”评估与整改、“中游”监管与检测、“下游”倒查与追责都带来问题,同时加剧研判难、沟通难、满意难等难题,共同导致了根源防控的形势严峻。

三、社会公共安全风险防控的对策建议

社会公共安全风险防控应正视当前的困境,剖析其深层根源,在总结国内外实践经验的基础上,寻求对策。

(一)风险源的科学识别和高危降级策略

通过科学识别社会公共安全的风险源,降低高危社会公共安全风险等级,是社会公共安全科学防控的前提条件。针对全球社会公共安全风险防控实践中的风险源头多元化、识别难与信息失真、决策难与研判失准等困境,提出三项策略。

第一,全面动态的风险识别。针对社会公共安全风险源头的动态化、多元化特征,开展全面、动态的风险识别,以实现“情况清、底数明”。一是全面识别,适应信息“爆炸”的局面,全面收集情报;二是准确识别,利用科技化、信息化手段与技术,克服“信息干扰”与“信息噪音”,实现识别的“精”、“准”;三是动态识别,针对新生风险、风险新动态、风险环境新变化,实时监测,优化调整,实现动态的风险识别“全”、“精”、“准”。以美国防控恐怖袭击风险为例,美国高度重视涉恐情报,成立国家反恐中心,为风险源的全面、动态识别打下坚实基础。美国反恐的情报系统机构多样、来源广泛,中央情报局、联邦调查局、国防情报局等16个部门都设置有相关的情报机构,以确保涉恐情报信息收集的真实与完整,来支撑恐怖袭击风险源的全面与动态识别。

第二,风险的科学研判与定级。针对社会公共安全风险机理的“传导效应”、“渗透效应”,开展风险的科学研判与动态定级,来全面准确把握整体形势和高危风险。一是专项研判定级,针对某一事件或某一风险项进行精细化研判与定级;二是综合研判定级,充分考虑整体形势与风险环境,根据发生概率、发生后果、事件责任、社会影响等多维度因素来定级;三是快速研判定级,充分运用“负面清单”,设置“一票否决”的研判定级程序。以美国防控恐怖袭击风险为例,早在小布什任职期间,美国就成立国家反恐中心,作为全面识别恐怖袭击风险源的核心部门,用于整合涉恐情报部门、汇总涉恐情报信息、分析恐怖袭击高危风险、预测恐怖袭击行动、为反恐行动提供科学决策*美国国家反恐中心官网.国家反恐中心职能介绍.https://www.dni.gov/index.php/nctc-who-we-are.。

第三,有效降低高危风险等级。社会公共安全风险防控可选用三条降低风险等级的方案:一是降低高危风险发生的可能性;二是降低高危风险导致危害的影响程度;三是在源头上消除高危风险。以美国防控恐怖袭击风险为例,美国组建国土安全部,通过打击极端暴力行为、保证关键基础设施安全、强化驾驶执照和身份证件的安全管理等来降低恐怖袭击风险的发生概率和危害程度;通过消除生化安全隐患、防范爆炸袭击、防止核恐怖袭击等,争取从根源上消除恐怖袭击风险*美国国土安全部官网.国土安全部反恐职责介绍.https://www.dhs.gov/preventing-terrorism.。

(二)风险承受的提升和强化防御策略

全面提升社会公共安全风险的承受力,强化安全防御能力,是实现社会公共安全的有效防控的重要保障。结合全球社会公共安全风险防控现状中的风险机理复杂化、响应难与预警失误、处置难与应急失控等困境,提出三项策略。

第一,党政部门和全民重视,是提升风险承受力的先决条件。尤其是高危频发风险和不可抗风险,亟待受到所有部门和人员的足够重视,才能切实提高承受力。以日本为例,防震减灾所受到的最高级别的重视和优先权限,是日本有效抵御地震风险的前置条件。

第二,科学和系统的应急预案管理,是提升风险承受力与强化安全防御能力的“抓手”。以日本防震减灾为例,日本注重应急预案的制度性设计,对应急预案进行年度的动态更新,预案编制以精细化模拟和推算的风险评估为前提,高度重视与切实开展预案演练工作,确保预案在具备科学性的同时发挥实效,来提升民众面对地震时自救互助、应急疏散、院前急救等方面的防御能力。

第三,克服“木桶最短板效应”、全面提升综合实力是增强风险承受力与强化安全防御能力的“攻坚战”。以日本防震减灾为例,一是全社会的防灾教育体系,提升全民的防灾减灾意识和自救互助能力;二是严格的抗震建筑规范,防止地震引发房屋坍塌等次生灾害;三是提前的地震预警,为民众自救逃生争取时间、创造条件。日本从防灾教育、抗震建筑、科学预警三方面,努力修补地震风险防控的“最短板”,从而在整体上增强了全社会对地震灾害的风险承受力。

(三)风险所有权人的负责和全员参与策略

确保风险所有权人各负其责,形成利益相关的全员参与格局,是开展社会公共安全根源防控的重要环节。针对全球社会公共安全风险防控实操中的风险责任模糊化、共识难与沟通失态等困境,提出三项策略。

第一,明确责任是主动防控社会公共安全风险的驱动力。全球的实践表明,需克服两大误区:一是“安全责任越位”,往往表现为政府部门过多、过度承担了安全责任,不仅易出现安全失误,还易导致群众问责;二是“安全责任缺位”,针对新生的安全风险与安全风险的新变化,由于决策、部署等的失误,政府部门未能尽责尽职,易受到群众指责与舆论批评。对此,社会公共安全风险所有权人的安全责任到位是做好社会公共安全风险防控工作的重要基石。以美国(Neighborhood Watch,简称NW)为例,“邻里守望”是各方共同努力将社区的居民联合起来、互相帮助,共同预防犯罪,改进当地治安状况,形成居民主动参与、与执法者积极合作的安全社区模式*美国国家邻里守望官网.https://www.NNW.org.。“邻里守望”的实质是让社区安全风险所有人各自负责、全员参与,落实社区安全风险防控责任。

第二,全流程的责任管理是落实社会公共安全风险防控的抓手。惨痛的教训表明,需规避两大误区:一是“责任泛化”、“责任淡化”、“责任弱化”的问题,二是“局部追责”与“表浅追责”的问题。因此,需优化全流程的制度设计,尤其是建立“上中下游”全流程责任管理制度。对于风险管理的“上游”评估与标准设置、风险管理的“中游”监管与检测、风险管理的“下游”倒查与追责,通过健全责任制度,明确主责单位,并妥善处置“缝隙”、“叠加”部位的责任管理。在美国“邻里守望”实践中,美国警察作为参与“邻里守望”的政府代表和专业力量,着重在风险管理的“上游”与“中游”担负责任,帮助“邻里守望”组织发展壮大,通过“邻里守望”组织中的成员掌握社区动态,知晓安全隐患,保障社区的公共安全。

第三,确保风险所有权人的全员参与是科学实施社会公共安全风险防控的关键。全球的防控经验表明,需遵循三大原则:一是主动参与原则,通过利益相关来调动参与的积极性与主动性;二是有序参与原则,在共治的规则下开展风险防控活动;三是适度参与原则,确保不“违法”、不“越位”。这三大原则有利于实现科学的全员参与,确保社会公共安全风险防控中群防群治的有序推进和根源治理的持续开展。在美国“邻里守望”实践中,社区居民参与“邻里守望”,主动留意邻居动向,若发现可疑迹象,一般会立即报警,在践行义务的同时,还要履行遵纪守法的责任,既不要执行私刑,也不拿自己与他人的生命财产安全来冒险或贸然制止犯罪。

(四)风险运营的“善治”和制度改革策略

坚守“善治”理念,通过制度设计与规则优化,科学选择风险规避、对冲、转移、消除等运营策略,是实现社会公共安全风险的根源防控与有效防控的必要条件。根据全球社会公共安全风险防控实践中的风险责任模糊化、满意难与结果失望等困境,提出“善治”原则、规则、方针。

第一,坚持“善治”原则,考量利益相关群体的权益,从源头上减少基于利益矛盾的社会公共安全风险。一是不同利益主体从自身站位出发,都能充分表达利益诉求;二是让所有利益主体知晓其他主体的需求;三是明晰合法合理利益的标准。以美国纽约城市规划委员会制定与实施的“土地利用审批程序”(Urban Land Use Review Procedure,简称ULURP)*纽约城市规划委员会官网.“土地利用审批程序”.http://www1.nyc.gov/site/planning/applicants/applicant-portal/step5-ulurp-process.page.为例,“土地利用审批程序”,是民众参与城市规划建设项目,表达个人诉求与意见的法定程序。“土地利用审批程序”由六个审查阶段组成,平均历时约205天。在这个过程中,民众的利益能够得到充分表达,政府相关部门能了解所有风险主体的利益诉求,理顺风险主体之间的关系,有效化解可能存在的矛盾纠纷,从而规避“邻避运动”及其带来的社会公共安全风险。

第二,设定“善治”规则,让风险所有权人在表达自身利益诉求的同时,承担维护公共安全与社会秩序的风险所有权,在合法范围内参与风险识别、进行风险沟通、争取风险共识。一是履行公共安全的风险所有权义务,在规定的规则内参与风险识别和研判定级;二是通过约定的合法途径,提出风险整改建议和优化方案;三是通过内部风险督察与外部社会监督的规则,发挥风险所有权人的特点,建立健全既能发挥各方优势、又能有效防控社会公共安全风险的治理结构。以法国核电站建设为例,一是通过公开辩论,在提高核电公众接受性的同时,让公众有序参与核电安全建设。针对核设施的具体问题,在需要的时候可由国家工作辩论委员会组织开展公开辩论,民众可以充分了解信息,表达个人观点,提出安全建议。二是在法国《核透明与核安全法》的规定和保护下,民众可以自愿成立和加入“地方信息委员会”。持续追踪核设施的安全信息及影响、定期举行例会、与核电运营企业对话、组织公众研讨会等,通过完善的社会监督规则,有序且有效地为核设施的安全风险防控做出力所能及的贡献。

第三,设计“善治”方针,来平衡利益与秩序,保障宏观层面的社会公共安全。一是平衡国家利益与民众利益,二是平衡短期利益与中长期利益,三是平衡生产生活秩序与公共安全秩序。在美国纽约“土地利用审批程序”的运行过程中,统筹个体与公共的利益,并平衡利益与秩序:一方面,通过设立社区董事会、选取民意代表组织来参与决策,可就规划、预算、住宅等关系公民切身利益的项目,向区行政长官和城市规划委员会提出建议,从而确保民众的合法合理诉求得到满足;另一方面,“土地利用审批程序”中设置城市规划委员会审查、区行政长官审查、区委员会审查、市议会审查、市长审查等“兜底”审查制度,来维护秩序,规避极少数民众在参与中因“过度维权”而导致各方利益受损。

(五)风险环境的优化和整体规划策略

通过国家安全战略与整体发展规划,为社会公共安全风险防控创造良好的外部环境与社会基础,是实现风险的科学、有效、根源防控的根本途径之一。鉴于全球社会公共安全风险防控实践中的风险源头多样化、风险机理复杂化、风险责任模糊化等的困境,提出三项策略。

第一,正视“社会环境影响公共安全”的风险规律,科学识别“应消除的社会环境风险”、“应干预的社会环境风险”,并区别应对。以美国为例,自然环境导致的自然灾害和连锁的社会公共安全危机,是“应规避的社会环境风险”;而恐怖袭击、枪击事件、网络安全事件等“生存”的社会环境则是“应防控”或“应干预”的对象。

第二,用好安全战略与防控规划,通过整治社会风险环境来整改公共安全风险。需做好三方面工作:一是建立健全法律法规,来硬性约束环境;二是制定国家层面的安全战略,从中长期调适环境;三是通过城市区域功能等的综合规划,来调整环境。以美国为例,美国通过制定一系列国家战略与防控规划,来消除、规避或对冲部分社会公共安全危机:一是通过《国土安全法》并成立“国土安全部”,来影响境外恐怖主义渗透与本土恐怖主义抬头的趋势,规避恐怖袭击风险;二是签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》,提升美国联邦应急管理署的防灾减灾能力,以应对自然灾害频发并导致大量人财损失的局面;三是通过《美国2050年国家发展战略》,这是美国首部全国性规划,旨在通过推进联邦政策制定,引导国家基础设施建设投资,来调整与优化全国的风险环境。战略与规划,能够有效整改高危风险,提升风险承受力,持续应对系统风险。

第三,动态调整战略与规划,从整体与系统上优化社会风险环境,在根源上保障社会公共安全风险防控的科学和有效。一是专项调整,针对社会公共安全高危风险进行战略与规划调整;二是综合调整,针对社会风险因素进行战略与规划调整;三是整体调整,针对国际环境进行战略与规划调整。以美国为例,针对主要的安全风险,美国不断调整政治、经济、社会多方面的政策。近年来,美国对外推行“霸权主义”和“强权政治”而引发国际矛盾,国内则经济下滑、民众失业、福利下降等问题加剧国内矛盾,是恐怖袭击、枪击事件、爆炸事件等社会公共安全风险存在的重要社会环境因素;对此,美国通过内外政策调整,对内发展经济、刺激就业、增加福利,对外调整对中东、北非等地区的政策,缓和国内与国际矛盾,来消除或干预恐怖袭击、枪击事件、爆炸事件的风险。实践表明:动态调整安全战略与防控规划,才能应对多元化的风险源头和复杂化的风险机理,推动社会公共安全风险的科学与有效防控。

综上,社会公共安全风险防控是全球的治理难题,各国的实践皆在根据本国国情开展有针对性的防控,运用科学识别风险源、降低高危风险等级、提升风险承受力、强化社会公共安全防御、确保风险所有权人各负其责、开展社会公共安全“善治”、优化社会公共安全风险环境等策略,力争在社会公共安全风险的科学防控、有效防控、根源防控方面切实有效。这些对于我国的社会公共安全风险防控也提供了有益的样本和可供借鉴的经验。

[1] 贝克,邓正来,沈国麟. 风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话[J]. 社会学研究,2010,(5).

TheDilemmaandCountermeasuresofSocialPublicSecurityRiskManagement

TangJun

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

social public security; risk prevention and control; risk identification; risk judgment; risk ownership; risk environment

In the practice of global governance, social public security faces many risks including the distortion of information, the inaccuracy of judgment, the loss of feed-forward, the failure of communication, the error of warning, the disorder in response and the disappointment for outcome which is correspondingly possible to cause the dilemma of risk identification, risk decision-making, risk rectification, risk consensus, risk response, risk handling and satisfaction. On the whole, the dilemma of social public security risk prevention and control comprehensively results from the diversity of risk sources, the complication of risk mechanism and the blur of risk responsibility.Therefore, countermeasures for social public security risk prevention and control are given in aspects of risk sources, risk tolerance, risk ownership, risk operation and risk environment with the reference of global governance experience.

* 本文系中央政法委委托课题“社会公共安全风险防控机制研究”(政法研2016-11号)的阶段性成果。

唐钧,中国人民大学公共管理学院副教授,危机管理研究中心主任(北京100872)。

[责任编辑孔伟]

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