推进档案工作军民融合发展的路径探析

严雪林/南京政治学院上海校区军事信息管理系

军民融合发展是党中央确立的战略目标，是深化国防和军队改革的重要内容。军队档案工作是军队建设的重要组成部分，是贯彻军民融合发展战略的一个重要领域。档案工作军民融合发展，是指“依据国防建设和国家经济建设发展需要，把军队档案工作融入国家档案事业发展体系，在国家层面建立统一领导、军地协调、互动发展、需求对接、资源共享的军民一体化档案工作发展模式，为富国强军建设服务的过程”[1]。档案工作军民融合发展的本质就是将军地档案工作融为一体，发挥军地两个优势、整合军地两种资源、调动军地两方面积极性，推动国防建设和档案工作的协调发展，服务国防建设和国家经济建设。目前，档案工作军民融合发展还是局部的，工作只在小范围内开展，工作进度、工作成效等存在滞后的现象。造成这一问题的原因是多方面的，其中缺乏整体规划部署是主要原因。本文就推进档案工作军民融合发展中需要解决的体制机制、法规制度、资源建设等问题，谈一些看法。

1 构建管理体制机制，高效协调运行

推进档案工作军民融合发展需要建立一体化发展体制机制，但目前军队和地方档案工作体制相对独立、自成体系，军队档案工作体制基于军队编制体系建立，而地方档案工作体制基于地方组织机构体系建立，这种军地分离的档案工作体制客观上形成了军地档案工作“二元结构”的现象，一定程度上导致“分散式领导，区域内转圈，体系内推进，局部上获益”的问题。因此，首先必须破除军地之间体制障碍，建立统一领导、集中统管、良性互动、高效运转、协调发展的档案工作体制，打破“二元结构”造成的“壁垒”。

1.1 组建融合发展决策机构

为了推动军民融合整体协调、深度融合和高效发展，必须“建立国家和各省（自治区、直辖市）军民融合领导机构”[2]。建立高度权威的统筹档案工作军民融合发展的决策机构，并赋予统筹规划、制定政策、总体协调和重大决策等职能，才能有效推动军地各档案部门、各行为主体之间实现密切配合、整体筹划、统筹协调。

一是成立国家档案工作军民融合发展领导小组。在国务院和中央军委领导下，依托国家档案局、军委办公厅，成立国家档案工作军民融合发展领导小组，负责全国档案工作军民融合发展中的战略规划、政策制定、法规建设等重大事宜，统筹军地之间档案工作相互关系和职责分工等，从宏观层面上组织领导国家、地方和军队开展档案工作。领导小组负责抓“总”，充分发挥国家档案局主管全国档案工作的职能作用，组长可由国家档案局局长兼任，副组长由军委办公厅主管档案工作的领导和国家档案局副局长兼任，成员由国家和军队档案工作职能部门领导组成，实行联署办公，办公场所设在国家档案局。

二是成立省级档案工作军民融合发展领导小组。在各省、自治区、直辖市成立档案工作军民融合发展领导小组，实行属地化领导和管理，领导、统筹协调各战区、军兵种辖区内军地档案工作。领导小组由地方档案局牵头，局长任组长，各战区、军兵种分管档案工作的领导任副组长。其主要职能是贯彻落实国家档案工作军民融合发展领导小组确定的事项，根据辖区内档案工作军民融合发展情况进行统筹规划，协调解决跨军地、跨地区、跨行业和跨部门档案工作军民融合发展重大问题，对政府机关、基层单位和社会团体以及军队战区、军兵种档案工作中有关军民融合发展事宜进行指导监督检查，确保决策层的政策、命令、决定、指示等能够得到有效的贯彻执行。

1.2 建立融合发展协调机制

推进档案工作军民融合发展，需要建立统一的融合协调机制。目前，档案工作军民融合发展尚未建立统一协调机制，军地各级各类档案部门及其相关部门各自为政、步调不一致、重大问题难以统筹和落实等问题比较突出。为了有效解决多方提需求、多方搞对接等带来的无序和低效问题，需要建立有效对接军地双方、横跨不同领域、联系不同部门的上下联动、横向统筹和有效沟通的档案工作军民融合发展统一协调机制。所谓上下联动，就是按照顶层归口、领域对口等要求，理顺协调军地档案工作关系，明确协调军地档案部门责任，形成规范有序、常态运行的档案工作军民融合发展协调体系。所谓横向统筹，就是按照军地共建共享要求，规范需求提报、实施有效供给，形成有效衔接、军地协调的沟通体系。

档案工作军民融合发展是一项系统工程，运行机制涉及多个方面，要确保正常有序运行，需要建立以下机制：一是建立军地联席会议机制，实行联署办公，定期或不定期召开档案工作军民融合发展办公会议，研究决定档案工作军民融合发展重大问题，协调处理相关事宜；二是建立军地双向需求提报论证机制，对档案工作军民融合发展事项实行提报并认证，确保融合的科学性、现实针对性，避免盲目性或浪费人财物，发挥军用与民用需求的牵引作用；三是建立档案工作重大建设项目对接和联合攻关机制，明确职责和任务分工，搞好军地衔接，协调军地各方面力量合力协同攻关；四是建立档案信息资源共建共享机制，树立大档案观，打破军队小而全的档案信息资源体系，从国家层面设计规划档案信息资源共建共享体系；五是建立政策保障机制，发挥政策的调节和导向作用，营造档案工作军民融合发展政策环境，实现“平战结合、平战转换”，满足国家在战争、危机和紧急状态时对档案信息资源的保护需求和利用需求。建立融合运行机制、理顺工作关系，能够明确军地档案管理机构职责分工、优化军地资源配置、提高融合发展运行效率、确保档案工作军民融合发展的持续性与深入性。

2 完善档案法规制度，依法规范推进

与档案工作相关的法律法规是推进档案工作军民融合发展的依据和保障。目前，档案工作军民融合发展的法治环境尚未形成，在一定程度上存在着“靠行政指令、靠自觉融合、靠感情协调、靠关系解决”的现象，工作难以有效持续推动，档案工作军民融合全面发展、深度发展收到制约。习近平总书记强调：“要着力搞好配套保障，坚持立法同改革相衔接，抓紧做好法规制度立改废释工作，确保改革在法治轨道上推进，保证各级按照新体制正常有序运转。”[3]必须强化法治保障，运用法治思维和法治方式规范处理和解决档案工作军民融合发展中出现的各种矛盾和问题，构建结构合理、门类齐全、衔接配套的档案法规体系。

2.1 统筹规划档案立法

推进档案工作军民融合发展，建立系统完备、衔接配套、有效激励的档案法规体系是保障，而档案法规体系的建立需要从立法层面进行规范，整合军民融合发展档案立法需求。首先，依据档案工作军民融合发展总体规划，从国家档案事业整体发展角度，对档案工作军民融合发展立法需求进行整体论证、综合归类、通盘考虑，使档案工作军民融合发展法规建设构成一个有机体系，在国家和军队档案立法规划中，合理安排档案工作军民融合发展立法项目。其次，有效整合档案工作军民融合发展立法需求，减少各系统、各部门分散立法，加强综合性、全局性、基础性事项的档案立法，从立法源头和体制机制上有效防范“碎片化”立法，确保立法的科学性和统一性。

2.2 修订档案基本法律

日前，缺乏推进档案工作军民融合发展的基本法律，虽然《国防法》对国防和军队建设融入国家社会经济发展总体规划提出了要求，但没有涉及档案工作。在现行《档案法》中，尽管对保护档案的义务、各级政府对建设和发展国家档案事业要担负的职责、档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用和公布、法律责任等内容做出总体规定，但对军民融合发展中档案工作职责与权利、档案形成与管理分工、档案利用服务等没有具体规定和要求，档案工作军民融合发展实践缺乏法律依据。军队档案工作依据《中国人民解放军档案条例》组织实施，作用范围仅是军队系统，未涉及军民融发展档案工作。通过修订档案法律，从法律上融合，使军队档案工作与地方档案工作在法律上相互衔接、协调配套，为档案工作军民融合发展提供完备的法律保障和政策依据。重点是修订《档案法》和《档案条例》，从法律上将军队档案工作融于国家整体档案工作之中，在《档案法》中增设档案工作军民融合发展管理体制、制度机制，明确职责、权利和义务，规范相应的运行关系、融合方式等内容。

2.3 健全档案法规制度

依据修订的《档案法》，军队和地方分别对现行的档案工作各种法规制度进行修订完善，体现档案工作军民融合发展的内容规定，明确军民融合发展中档案收集、管理、利用的责任与权限等，实现档案工作领域各种法规制度的衔接，保障档案工作军民融合发展的有序稳步推进。在修订中，军队和地方要站在国家整体高度，打破军地档案法规制度“二元结构”，从国家档案工作整体层面入手修订各种法规制度，把档案工作服务国防建设和国家经济建设双重职责作为立足点，使档案工作各种法规制度真正融合。

3 共建档案资源体系，共享档案资源

档案工作军民融合发展的根本目的是实现军民档案信息资源共享，服务国防建设和国家经济建设，而建立军民档案信息资源共享体系是前提。实现军民档案信息资源共享，军地双方必须在统筹规划下协作共建档案信息资源体系，通过档案信息资源的优化配置，建立起档案信息资源库，为共享奠定基础、创造条件。

3.1 共建档案资源体系

共建档案资源体系就是军地双方立足于服务国防建设和国家社会经济建设的需要，将分散保存在军队和地方各级各类档案管理机构的具有重要意义和军事作用的档案资源整合起来，建立起综合、集中、开放、跨越时空界限的多元化、社会化、集成化的档案资源体系，并通过计算机网络让所有军民用户共享档案信息资源。共建档案资源体系必须打破军地各自为政的建设格局，尤其要将军队档案资源建设融于国家档案资源体系建设之中，实现军队档案资源与地方档案资源的无缝链接，从而推进国家档案资源体系建设全面、协调可持续发展，为实现军民档案信息资源共享奠定基础。

3.2 制定共享标准

标准是实现军民档案信息资源共享的技术前提，是军民档案信息资源共享快速、持续、有序、健康发展的根本保证。只有加强标准化建设，才能为军民档案信息资源共享创造良好的应用环境。在军民档案信息资源共享建设中，必须统一标准规范，避免出现各自为政、互不兼容的现象，可对档案信息资源的标识、描述、存储、交换、管理、使用和检索等进行规范，并统一目录格式及数据库建设、文献传递的方式方法等，以保证信息和系统能够兼容、互相识别和传递，在这其中特别要重视档案数据库建设的标准化和规范化。

3.3 研发共享平台

技术平台是实现军民档案信息资源共享的支撑，根据共享所要达到的目的，技术平台应实现四个基本功能：一是档案信息资源集成功能，即对异构的军民档案信息资源进行整合，屏蔽军地各系统之间的差异，向用户提供统一的档案信息资源建设与利用服务接口。二是档案信息资源分类导航、统一检索功能，采用Web service和文档聚类、内容提取等技术，对军民档案信息资源进行统一管理、分类导航、集中呈现；采用统一的检索技术，开发联合、跨库的跨平台检索功能，实现军民档案信息资源“一站式”共享服务[4]。三是个性化服务功能，采取个性内容定制、个性化检索定制、个性化信息推荐等技术，结合军民用户不同特点和需求，将有关军民档案信息资源推送到用户端，为用户提供个性化、深层次的应用服务。四是档案信息资源远程存取、共享与交流功能，采用计算机网络存取、上传共享等技术，实现档案信息资源的上传、发布、共享、下载功能，使平台成为军民档案信息资源共享、发布、交流的平台，为用户提供军民档案信息资源共建共享技术环境。

档案工作军民融合发展涉及国家和军队管理体制、制度结构等的深层次变革，应针对形势变化和任务需要，深入探索融合发展的新模式、新方法和新途径，坚持国家主导、军地配合、统筹协调、创新机制、依法规范的推进策略。推进档案工作军民融合发展，既需要军队自身的不懈努力，更需要国家和地方政府的大力支持；既需要法律法规提供融合的硬支撑，更需要在观念、体制机制和组织领导上创造融合的软环境。

注释与参考文献：

[1]严雪林．试论军民融合式档案工作[J]．档案与建设,2015(09):13．

[2]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N]．人民日报．2015-11-03(1)．

[3]全面实施改革强军战略坚定不移走中国特色强军之路[N]．人民日报,2015-11 -27(1)．

[4]梁孟华．面向用户的档案信息集成管理系统[J]．档案学通讯,2008(02):65．