开放政府框架下档案工作的进展与展望——基于NARA开放政府行动的分析

文 / 周文泓 张宁

开放政府框架下档案工作的进展与展望
——基于NARA开放政府行动的分析

文 / 周文泓 张宁

对档案领域而言，探究数字与社会转型期在开放政府的框架下如何开展工作，可以帮助拓展工作内容，创新工作方式与提升社会地位。文章将以文本分析法总结NARA的开放政府计划，结合案例分析法梳理NARA开放政府行动中打造的品牌项目。基于NARA的实践，文章从以参与和引领开放政府建设为目标、秉持开放政府原则优化档案工作、构建以开放政府为导向的创新档案工作、参照开放政府的多元维度开展档案工作等方面阐述了它对我国档案业发展的启示。

开放政府；NARA；文件管理；档案管理

开放政府是在二战后由Harold Cross 于 1953 年在《人们的知情权：公共记录和会议记录的合法获取》 一书中明确提出，自2005年来在政治、经济、技术、社会的发展框架下开始了显著的发展进程[1]，尤其是随着2009年奥巴马发布的《透明与开放的政府备忘录》[2]、《开放政府指令》[3]以及全球第一个国家开放数据门户上线，开放政府拉开了席卷全球的进程，对文件、档案、信息等部门工作有着重要影响，令这些主体思考如何在开放政府的框架下成为信息公开与数据开放的领导者、统筹者与执行者。

由此，档案领域的研究者逐渐关注到开放政府驱动下的档案工作转型[4-5]，研究主要从档案开放与政府信息公开切入[6-7]。与当前大数据与开放数据框架下的开放政府相比，它有一定的滞后性。而在实践上，我国目前的开放政府建设在环境、政策、数据开放程度、门户建设等多方面还有诸多不足，档案领域的参与更是有限。相比中国，美国档案与文件署（NARA）作为联邦开放政府的重要基地、监督者与执行者，制定与推行了一系列开放政府计划与举措，旨在成为美国联邦开放政府的领导者，为如何在开放政府的框架下引领信息公开与数据开放起着全球范围内的示范作用[8]。因而，本文对NARA的开放政府行动予以探究，梳理其政策与行动，从品牌项目挖掘其走在世界前沿的动因，为中国档案领域积极推进开放政府提供有益借鉴。

一、开放政府行动计划纵向性概览

2009年12月8日，奥巴马政府发布《开放政府指令》，旨在在联邦机构内形成透明、参与、协作的文化以转变政府与公民的关系。NARA认为，它的任务是通过保管档案服务于美国民主，开放政府的支柱是良好的文件管理、保存与开放利用。因而，NARA建立了由其雇员与公民组成的开放政府工作组，从2010年起至今发布了四个版本的开放政府计划。从最新的开放政府计划2016—2018来看，主要内容如下：

（一）培育国家档案馆的开放政府文化

NARA的开放政府建设首要的是培育开放政府计划，从而使得开放政府的理念与原则在组织架构、业务功能设计以及具体的工作中都能得到“人”的支持与应用。其主要内容包括：（1）建立可持续的开放政府组织架构，由来自文件与档案管理、法务、政策、通讯和信息部门的人员组成开放政府工作组，推进与监督NARA的开放政府事宜。（2）与NARA的战略目标结合，包括大力推进文档的利用；与内外部的客户连接以培育公共参与；将NARA对国家的价值最大化；通过人民构建未来。（3）在员工参与方面新设立了员工交流项目的负责人，以构建内部工作网络，且通过员工满意度调查、定期的论坛、职业路径规划的辅导与资源支持等将NARA建设为开放的机构，建立开放的组织文化。（4）为鼓励公众参与，制定通过线上线下的渠道广泛收集公众意见，强调在资源与服务的提供上对公共事件的关注，加强总统图书馆中的公众参与，在Facebook, Flickr, Youtube, and Twitter等社交网络与媒体平台建立开放政府论坛，将公众参与纳入开放政府工作组的重点工作中。

（二）打造多元的以档案信息资源开发利用为核心的旗舰项目

NARA为了将开放政府建设落实于档案工作中，以档案信息资源开发利用为核心，从数字化、数字开发、公众利用等多维度设计并开展各类创新性的旗舰项目，截至目前包括：（1）在2015年正式启用的创新中心通过头脑风暴制定了新的社交媒体策略，在接手公民档案员与维基项目后将会有更多作为。（2）在2016年开启的试点项目历史中心将打造成为研究者、公民历史学家、档案职业人员和开放政府倡议者互动的主要在线基地。（3）社交媒体策略予以更新，旨在指导2017至2020年的工作。（4）公民档案员，以众包方式帮助开发现有的档案信息资源。（5）开发下一代的检索工具，能够将用户形成的内容导入其中从而优化检索。（6）网站方面考虑移动端的优化升级。（7）升级优化档案在线目录，致力于提高系统的性能和可扩展性，利用开放资源平台促进数以百万计甚至千万计档案的利用。（8）利用外部标准著录与开发档案，例如RDA、DACS、LCDRG。（9）NARA作为社交网络与档案背景（SNAC）组织的秘书处，旨在尽可能为用户提供位于世界各地的图书馆与档案馆或其他公共或私人组织的收藏的利用。（10）在数字化项目中引导公众参与，帮助完成一定的工作。

（三）提升国家档案馆的透明性

NARA将其视作联邦政府整体的一部分，因而也将其定位为需要向社会公开与开发的机构，因而提升档案馆的透明性也是重要举措，主要包括：（1）发布高价值数据集，包括已有的联邦法规代码、联邦公报、档案研究目录、在2010年7月发布的保密管理数据、与总统的公共文件，在培育公众的数据利用、数据出版以及主动公布上做出努力。（2）管理好文件与档案，使公众获取与利用所需信息的同时了解NARA所开展的文件与档案管理工作。（3）遵从《信息自由法》，及时回应公众对文件与档案的公开申请。（4）继续实施2009年提出的透明倡议。（5）在网站设立开放政府专题，公布开放政府的活动与项目。（6）帮助国会回应选民关于机构政策与程序方面的请求。（7）及时对公众公布开放政府的进展。国家档案馆的透明性提升工作主要是按照已有的部署与工作推进，有一定的变化是开始强调开放过程中的隐私保护，如要求在IT系统、社交媒体站点和第三方网络平台上做好隐私影响评估等。

（四）以文件与档案管理服务于联邦整体的开放政府建设

NARA认为，除了要做好内部的开放政府建设，还要从文件与档案管理的角度为联邦政府的整体开放政府建设提供指导与帮助，主要内容包括：（1）以文件与档案管理为重中之重，为业务需求、权利保障与可问责性以及后代保管好有价值的文件，实施好国家文件管理项目。（2）通过2009年设立的政府信息服务办公室协调信息申请者与联邦机构之间的关系。（3）继续开发好ERA，改变NARA的业务运行方式。（4）通过国家解密中心线性化解密流程，协调与联邦机构的关系，做好数千万保密档案的解密工作。（5）通过联邦公报及时发布联邦法律、总统文件、行政法规与条款、联邦组织、联邦项目以及活动的内容描述。（6）通过拥有18个基地的联邦文件中心网络满足任何在军队服役过、有社会安全号码或是护照的美国公民合法合规的文件诉求，支持提升透明性、协作与开放政府的行动。（7）将信息安全监督办公室以及非涉密信息的管控工作与开放政府对接，例如通过公共利益解密工作台帮助公布国家安全方面的决策与活动相关的各类文件。

此外，NARA还将在以下方面拓展与深化开放政府建设：（1）开放数据，将NARA的历史档案与现行业务文件以开放数据的方式开放，并为其目录开发相应的API，同时要求业务部门的开放数据目录和联邦公报的开放数据也能通过NARA的网站得到链接。（2）开源工具与平台的利用会进一步加大，在未来重新设计网站并为其推广内容管理系统Drupal、为ERA开发开源工具。（3）开放教育资源，发布相应的教学工具。（4）升级文件管理。例如，从2016年开始成为第一批使用通用文件保管期限表6.1的机构以保管电子邮件，实现电子邮件全电子形式的管理，并在2019年12月31日之前实现所有永久文件都要以电子形式管理的目标。

二、NARA的开放政府行动成效：品牌项目的建立

一系列的开放政府计划与行动将NARA打造为联邦政府重要的开放政府平台，建立了公民档案员、社交媒体、创新中心、历史社区等一系列品牌项目，在数字化开发与利用方面卓有成效，凭借优质可用的档案资源、以相对完善的技术与人文形式，推进公众与联邦政府的互动，实现机构内部的不断创新，助力联邦政府达成透明、协作与参与的目标，集中呈现了NARA所取得的成效。

（一）公民档案员

在2010年4月借用公民科学项目提出“公民档案员”的概念起，至2016年，已经为公众参与和大众利用开发了6种可持续众包项目：（1）做标签，通过为在线的档案添加关键词、术语以及标签，帮助之后的用户更好地查找到所需档案，是优化NARA在线目录的关键行动。截止2012年的项目包括二战海报、1963年华盛顿公民权利游行照片、路易斯·海因照片、灯塔照片等。（2）历史文件的抄录，帮助抄录国家档案馆目录中已经数字化的数百万页档案，对手写文件的抄录是帮助加工与挖掘的重要方式，可以为用户精确检索结果与提升历史档案的可获取度。在2012年1月开展的历史手写档案的抄录活动中，两周就完成1000多页部分从18世纪到20世纪的档案，包括逃亡奴隶卷宗、总统档案、选举权请愿等。当前正在进行的项目有“美国黑人历史”、“婚姻档案”、“812战争中的士兵档案”等。（3）在Amara为视频添加字幕与翻译，从而优化视频检索，持续进行的项目有“一战与二战的电影”、“档案中的酒”、“一战期间的无声电影”等。（4）照片与档案分享，通过flicker平台上设立的公民档案员的研究小组上传与分享数字照片或是档案的数字备份。（5）与国家海洋气象局达成合作的天气报告抄录项目，在专门的网络平台对已经数字化的二战至内战期间海军、海岸警卫队以及缉私船的船务日志进行抄录。（6）维基文章编辑员。这是NARA开发的维基项目，旨在鼓励公众通过NARA提供的档案来帮助编辑维基上的文章，这既增加了分享档案资源的入口，也使得档案在维基有更大的覆盖面，现有的项目主要有“安塞尔·亚当斯的照片”与“今日的文件”。例如，“今日的文件”就是由档案员和维基编辑员共同来确定每日分享的与今日日期相关的文件，以及共同丰富对它的描述与介绍。

总的来说，公民档案员项目以丰富的形式与内容促进了公众对档案的利用，并利用公众的智慧深度开发与挖掘数字档案，形成开放政府框架下的以透明、参与和协作为原则的档案资源开发与利用，仅仅几个月就生成了数千页的打印抄本，几万个标签和图像。在未来，NARA 将继续深度开发公民档案员项目的各种可能性，例如，通过在公民档案员工作台导入国家档案目录的API以继续扩展公民档案员的众包行动，聘用两位社区管理者建立以档案为中心的社区，从而达到在2025财年前为国家档案目录贡献一百万次的目标。

在地铁建筑施工的过程中，虽然很多的城市都使用了计算机信息化系统的最新要求，但是我国的项目技术水平与一些发达国家相比还是比较落后。与中高端的信息化管理系统相比，我国的信息化监测平台和远程系统的构成非常简单，人工智能化和大数据分析方面比较落后。为了有效的解决这一问题的发生，相关建筑企业应该不断的完善我国信息化和互联网时代下的信息化管理系统的技术水平，提高我国信息化管理系统的技术。

（二）社交媒体应用

鉴于社交媒体在网络传播中的强大力量，从2009年开设第一个博客开始，NARA在当年成功实施了多个社交媒体项目，于2010年正式开始制定社交媒体策略，凭借顶层设计的支持开始社交媒体的多元应用，成为国际档案界最有影响力的社交媒体引领者。

截至2016年5月，社交媒体应用工具有博客 、Facebook 、Flickr 、Foursquare 、Github 、Historypin 、IdeaScale (Have Your Say) 、Our Archives Wiki 、Twitter 、Tumblr 、YouTube等。NARA通过社交媒体，建立了内部、联邦政府乃至与公众交流的不同社区，依靠机构内部的部门与工作人员建立起虚拟的工作网络，共同开展业务，与联邦政府机构一起从文件管理的维度建立开放政府，并与公众，包括专家、公民档案员与普通公众等档案的利益相关者一同拓展公民档案员与众包的平台。

NARA的社交媒体应用总体来上取得了相当好的效果，受众以亿计，200多位的国家档案馆职员在14种第三方社交媒体平台上开设了139个社交媒体账户，在2015年就获得了2亿5千万的浏览量。它还帮助国家馆与维基百科等在线社区建立了重要的关系，过去完全不关注国家档案馆的群体也被吸引而来，专业研究人员和用户向“国家档案目录”贡献了他们多年收集到的数万幅数字图像和元数据。社交媒体的影响力还在加大，这从2016年继续攀升的浏览量与访问量中看出。2016财年，NARA的Facebook账号群收获了超过一亿次的浏览量，youtube的账号有着170多万的播放量，flicker也有近1700万的浏览量，档案网站的博客与tumblr上的博客阅读量分别接近70万与20万，twitter的粉丝数接近45万，instagram也有3万多的粉丝。从这些成果与数据来看，通过社交媒体的使用，从单一网站拓展到最具影响力的第三方平台群的策略已使NARA将开放政府透明、协作、参与的核心原则贯彻得更加彻底，社交媒体项目已成为NARA开放政府的可持续品牌项目。

（三）创新中心

创新是NARA引领开放政府的内核，NARA 将开放政府纳入其改革工作的框架之中，在组织架构、业务动向、工作目标与方法等方面都需要在数字环境中创新。为此，NARA设想建立创新中心，作为实验性的部门，它负责构思新的理念与开发新工具，从而促进数字利用与档案研究。这个规划在2015年7月实现，创新中心正式在华盛顿成立，与CRO一同统筹整个NARA的创新。由此，公民档案员与社交媒体等项目的持续深度开展由创新中心提供更多的创意支持。

创新中心探索最新的档案与信息技术以及通讯实践的最佳结合，平衡内外部的专家意见实现技术的利用、公众的吸纳以及与利益相关者的协作。公民档案员的众包工具、研究者与NARA雇员可以参与的外部协作网络、公民数字化工具以及维基社区的协作行动等都是创新社区的工作重点。例如，两位创新主管就设计与开发了一个试点，来应用识别软件与OCR技术，从档案的图片里形成元数据，帮助NARA探索自动化。这开启了从文件中获取信息与数据的新方法，尝试在未来用于在线的数千万文件。

创新中心的公民扫描项目也有不小的成效，自2015年开设扫描实验室以来，它已经获得了57000张公民帮忙扫描的档案。与维基百科开展的各类项目包括前文提到的文章编辑、小组讨论与会议等，都将维基百科的工作方法与平台巧妙地运用到档案资源的开发与利用中。创新中心主导的头脑风暴系列活动也有一定成果，例如帮助制定社交媒体的最新策略，形成内外部人员共同制定政策的最佳实践等。

三、NARA开放政府行动的启示

当前，我国的开放政府建设也在如火如荼地进行之中。然而在这其中，档案领域从顶层设计、政府信息资源的共建共享、到开放政府数据的实践探索都存在一定局限。基于NARA长达6年的实践，我国可以从多方面考虑如何将档案工作与开放政府更加密切地融合起来。

（一）以参与和引领开放政府建设为目标

因而，在开放政府的框架内开展文件与档案工作，并非是指单向被动地以开放政府的目标、原则与内容为唯一标准。从NARA紧随联邦政府的开放政府指令迅速出台一系列计划实施相应行动可看出，档案部门无论从其职能还是从所掌握的庞大信息资源来看，都可以积极主动地判断开放政府的走向，以其技能与信息资本制定个性化的开放政府计划，监督其他部门的开放政府行动，并建立以文件与档案资源为主的开放政府门户与平台，成为开放政府的领导者。

（二）秉持开放政府原则优化档案工作

开放政府的要义就是秉承透明、参与和协作的原则，提升可问责性，令公民知悉政府进行的活动；通过公众的参与提高政府效率和决策质量；政务内外均要实现不同层级、不同部门以及不同角色间不同主体的协作[9]。档案部门的开放政府行动关键就在于将这三大核心原则嵌入其组织架构与业务之中。

通过NARA的实践来看，同样有三大工作可为。第一，提升档案的开放服务，NARA的数字档案馆建设、在线目录转型、网站升级和应用社交媒体的工作重点之一就是以尽可能方便与智能的方式提供尽可能多的资源。第二，将参与原则落实于档案工作之中驱动档案领域的拓展与转型，开放政府不仅要保障公民知情权，而是要借助公众的智慧来帮助政府提供更加优质的服务，档案资源开发与利用同样需要公众的贡献，研究、技术、司法、业务等方面都有公众大有作为的地方。例如，对历史档案的著录，有着史学特长的研究者或公众会有比档案工作者更大的优势，又或大量的扫描工作可由感兴趣的公众帮助完成。第三，建立协作框架。这与参与、协作原则密切相关，是为了协调利益相关者之间的关系，从而顺利推进开放政府计划。NARA的开放政府行动既在内部以组织架构和技术的方式构建协作网络，也在开放数据方面与联邦政府的开放数据门户以及其他机构达成合作，在公民档案员以及社交媒体项目中不仅与公众形成良好合作机制，也同提供平台或资源的第三方机构或是政府业务部门形成协作。

（三）以开放政府为导向的创新档案工作

在社会、文化、技术驱动的转型期，开放政府是建设创新协同型的政府与提升政府社会治理能力的关键，档案部门的管理工作也亟待转型，这就需要以开放政府为导向创新理念、方法与工具。

从NARA的开放政府行动来看，对创新极为重视，创新已融入它的顶层设计与具体的行动之中。它有多方面经验值得借鉴。第一，通过组织架构的调整培育组织的创新文化，推进理念创新。创新中心的设立就从组织层面统筹创新工作，并以集中的放心提供创新理念与项目创新的资源支持。第二，工作方法的持续创新。作为档案开放与公众参与的核心入口，在线档案目录从通过专业人员的单一著录到开展公众的众包活动再到最后实现检索性能的完善，就是创新方法的结果。同样的，公民档案员项目更是对工作方式的创新，既促进了档案的数字化挖掘，又提升了档案部门与社会之间的关系。第三，工具创新，NARA开发的协作网络ICN、将要连接在线目录与公民档案员工作台的API、社交媒体等都是NARA创新工具或创新利用工具的体现，通过前沿技术的适当应用，大大提高了开放行动的成效。

（四）参照开放政府的多元维度开展档案工作

纵观NARA的开放政府计划与已有实践，通过若干项目从多元维度以不同方式推进开放政府，包括常规的政府信息公开、档案开放，也包括新的工作重点如创新中心和历史社区的构建、社交媒体项目、公民档案员项目等，无论是常规项目的优化升级还是新项目的打造，都在从主体、对象和方式上有序拓展档案领域的工作内容。这种开放与开阔的视野值得档案部门与工作者学习。

除了品牌项目外，值得关注的是NARA开放数据实践。目前，开放数据可以说是全球开放政府行动中的重中之重。它与政府信息公开的区别不仅在于信息与数据的区别，而且是“知情”与“建言”的区别。二者是开放政府的两个方面，开放数据不仅要求把数据及时公开，而且要求开放的数据得到有效利用，形成政府与社会间的良性互动[10]。诸多国家与地区当前都在制定针对开放政府数据的行动计划与建设开放政府数据门户，且在探索如何更好地利用开放数据开发优质的产品与服务。档案部门的关注点不可忽视其在开放数据中能有何作为：一方面，必须弄清档案资源如何以数据方式呈现与开放，另一方面，要积极探索在即时发布的最新数据的管理与开放方面档案部门能够进行怎样的参与。

总之，NARA的开放政府行动为全球的档案机构提供了从顶层设计、品牌项目到具体行动的借鉴，以期成为开放政府的引领者。于中国而言，在立足国情的基础上探索如何在提倡建立透明、参与和协作的社会治理的大环境中开展文件与档案工作亦将有着极大的研究与实践空间。

[1]陈美.美国开放政府数据的保障机制研究[J].情报杂志,2013,(7).

[2][9]Barack Obama.Transparency and Open Government：Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies[EB/OL]. https：//www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment.

[3]Barack Obama.Open Government Directive[EB /OL].http：//www.whitehouse.gov/open/documents/open-government- directive.

[4]张江珊.基于“开放政府”视角的美国档案信息公开探析[J].档案学研究,2013,(6).

[5]喻玲.开放政府背景下的档案开放[J].档案与建设,2016,(5).

[6]何振,卢加明.政府信息公开环境下档案开放问题探讨[J].档案学通讯,2009,(2).

[7]张连星.政府信息公开环境下档案开放工作的问题与对策研究[J].北京档案,2016,(9).

[8]李音.透视美国国家档案与文件管理局的“开放政府计划”[J].中国档案,2012,(11).

[10]艾伯特J·梅杰.开放政府：连接“知情”与“建言”[J].国际行政科学评论,2012,(3).

G270.7

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1005-9652（2017）02-0054-05

（责任编辑：虞志坚）

本文为四川大学2017年度青年教师科研启动基金（哲学社会科学类）项目“政务社交媒体文件的可信治理研究”（项目号skq201730）研究成果之一。

周文泓，男，四川大学公共管理学院讲师，管理学博士，研究方向：互联网信息的档案化管理、电子文件管理、社交媒体与档案管理。

张宁，男，四川大学文学与新闻学院硕士研究生，研究方向：信息治理、媒介与广告传播。