城市污染场地风险的公共治理与制度因应

李奇伟，秦 鹏

(重庆大学 法学院，重庆 400045)

城市污染场地风险的公共治理与制度因应

李奇伟，秦 鹏

(重庆大学 法学院，重庆 400045)

由污染场地引发的一系列社会问题已成为影响我国城市经济社会可持续发展的重要障碍。对污染场地的风险管控应依循公共治理路径，以多元主体共治为治理形式，以透明、法治、参与为基本要素，以实现风险责任的分配正义与城市永续发展为价值旨归。由于受到效益主导型环境治理模式的影响，当前我国政府主导的城市污染场地风险治理机制在实践运行中遭遇了诸多困境，诸如治理主体单极化、风险决策技术理性化、治理结果公平性缺失等。以提升社会风险治理能力为目标，通过构建多元主体合作治理模式、完善相关立法和政策决策机制、建立场地信息公开与公众参与制度、健全监督管理体制、确立场地治理责任制度等方式，可以有效矫治这些问题，推动城市可持续发展。

污染场地；风险管控；公共治理；制度因应

一、问题与思路

污染场地是指因堆积、储存、处理、处置或其他方式(如迁移)承载了有害物质，对人体健康和环境产生危害或具有潜在风险的空间区域[1]。对城市污染场地风险的有效管控关系到公众生命健康安全，关系生态文明建设，是推进城市绿色发展和维护国家生态安全的重要内容。就我国情况而言，由于历史上产业布局不合理以及污染控制管理不足等原因，我国城市中心区域已经产生大量历史遗留污染场地，其数量达“30万-50万块”[2]。尤其值得关注的是，近年来，随着城市“退二进三”、“退城进园”产业升级目标的推进，大批重污染行业企业关停、搬迁，城市中心地带遗留、遗弃场地在进一步开发利用过程中频频发生场地污染事件。2004年，北京宋家庄地铁站中毒事件敲响了城市污染场地危害的警钟。随后，一系列“毒地”事件，包括最近常州外国语学校“毒地”二次污染事件等相继曝光，使得长期隐匿在城市经济快速发展过程中的污染场地问题逐渐映入公众视野。显然，由污染场地引发的生态环境及一系列社会问题已成为影响我国城市经济社会可持续发展的重要障碍。如何预防场地污染风险的发生？如何公平分配场地治理责任？如何有效管控场地风险？这些问题已经成为保障城市人居环境安全、实现城市绿色发展亟需予以重点关注的问题。

对于城市污染场地治理问题，国外学者从20世纪70年代开始持续予以关注。Reddy(1999)[3]、Bartsch(2002)[4]、Cappuyns(2012)[5]等针对污染场地风险调查、评估、修复、监测等各个环节的技术问题进行分析，依据风险管控理念提出了治理修复的科学措施。我国相关研究在上个世纪末也开始兴起。胡文翔(2012)[6]、李发生(2014)[7]等，在引进吸收国外场地治理技术经验基础上，结合我国实际分析认为，我国场地治理具有修复时间短、次生污染少、安全性、稳定性要求高等特征，所以，应采取与国外治理修复有别的技术措施。然而，正如Liu Ying(2014)[8]所指出的，现有关于场地治理修复的研究主要聚焦于“修复再开发技术议题，却对导致这一现象的社会成因很少关注” 。事实上，污染场地不仅是与资源性、生态性、经济性相关联的技术性议题，亦是社会建构的、寓于社会关系和社会结构之中的社会性问题[9]；既是生态风险亦是“人化”的风险，是一种关涉行为、规范、制度的现代性公共风险。对具有社会风险属性的污染场地进行规制，应立足于公共治理视域，透过社会结构分析展现污染场地风险治理所嵌入的权力——权利、权力——资本、权利——资本的社会关系网络。因为，“环境问题的解决之道并非仅存于科学领域，而在于公共政策(public policy)……其关乎权力分派(locus of power)以及关于重大公共决策施予控制的问题”[10]。本文正是基于这样的视角，探究城市污染场地风险公共治理的具体意涵，结合我国实践剖析治理的现实困境、制度根源并尝试从社会治理的制度层面提出完善建议。

二、城市污染场地风险的公共治理及其具体意涵

面对日益复杂的社会公共事务，单纯依赖政府提供公共服务的供给模式面临着“政府失灵”的危险，呈现出“无效率、反应滞后、缺乏激励、不能反映民众价值偏好的危机”[11]。因此，从20世纪80年代开始，围绕着“政府与社会之间伙伴关系”构建，以“多元主义合法性保障、协商式管理过程、弹性网络治理和制度保障秩序”[12]为特征的新型公共管理范式逐渐兴起。这种强调多元主体共享资源、合作互动、共同参与制定公共政策和提供公共服务，彰显国家与社会良好合作关系，体现公私合作、民主协商、责任共担的新型治理模式即是“公共治理”。从公共治理视域观察，城市污染场地风险公共治理的实质在于对环境风险的合作规制，亦即政府、企业、专家、公众等相关利益主体，依循公共治理规范与原则要求对污染场地修复与治理行为展开持续、集中控制，以实现风险消解与公共安全保障的一系列活动。

(一)城市污染场地公共治理的本质是环境风险的合作规制

污染场地风险问题的人因性、普遍性，预防的难度和灾难的严重性决定了污染场地风险治理的复杂性：既需要高度的专业知识以应对新兴技术引发的种种挑战，亦需要具备广泛的社会性以响应公众的安全需求。正如布雷耶所言，“由于个人对风险缺少足够的认知，也欠缺相应的信息和知识，因此无法从容不迫的去应对风险；而风险问题涉及大量的科学政策问题，自由市场很难去对诸多社会现象所蕴含的风险和收益进行评估；因此风险社会要求行政法转型，要求必须结合国家和社会的力量，进行有效率的风险规制”[13]。进言之，污染场地风险治理已经不同于传统意义上的危害防卫，不可能由政府一方承担全部的风险管控任务，而应当是政府、企业、专家、公众等利益相关者结合的“合作式”、“参与式”规制。从国外污染场地治理情况看，在“行政理性主义”缺陷日益凸显情况下，以“公众参与、公共合作、责任共担”为特征的风险合作规制正成为治理的发展趋势。美国于1986年、1990年、1992年等数次修订了《超级基金法》，并于2002年通过《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》，其重点都在于改变传统以国家治理为中心的命令控制模式，使州政府作用、私主体的自我规制与公众参与成为影响场地治理决策的重要因素，形成多元主体合作共治的格局。

就污染场地治理而言，从政府为中心的管制向多元主体合作共治的转变不仅意味着规制主体类型的丰富，更意味着规制关系的调适与治理路径的转变。在污染场地风险合作治理过程中，规制主体已经不再局限于政府单一主体，而逐渐容纳了除政府以外的各种组织、机构乃至公民个体，涵盖了“政府与非政府组织(环保NGOs)”、“政府与公众”、“非政府组织(环保NGOs)与公众”、“政府与专家体系”、“专家体系与公众”等多维合作关系[14]。更为重要的是，以往国家与公民之间控制、服从的僵化关系被打破，政府风险话语的权力垄断与专家系统的知识垄断被破除，政府、专家、利害关系者、一般民众开始以一种协商者的身份进入到对场地风险管理的讨论、决策之中，通过相互尊重、参与、合作建构起基于信任与目标认同之上的伙伴关系，在公共权力和社会权力不断对话过程中形成了政府主导、社会参与、多元互动、共同治理的风险规制新格局。在这一规制关系中，政府虽然仍是风险治理的主导者，但并不居于绝对支配地位，而主要是一种召集者、协商者、监督者等灵活性角色；公众已不再是治理结构的边缘角色，而是具有较强的参与意识和治理能力，能够依据自身判断对治理决策提出有针对性意见，与政府在责任、利益上具有连带关系的主体。合作治理的目的在于“通过建立多种形式的决策中心，构建一种所有主体连手协作的关系，来共同享有公共资源的分配权力，为政府寻求最优的决策提供更多形式的替代选择[11]。由此，城市污染场地风险治理的重心由政府单中心向社会多中心治理转变，治理路径也由自上而下转变为自上而下与自下而上双向兼容的网络化合作。

(二)城市污染场地公共治理的基本要素是透明、法治和参与

城市污染场地公共治理“所要求的合作并不是在静态基础之上的合作，而是力图实现政府权力下移和公众参与增强的动态过程，在合作中调试相互关系、展开权力分配”[11]。换言之，应将公共治理规范与原则要求落实到污染场地风险预防-治理修复-再开发过程中，渗透于场地风险调查、评估、管理全程，以实现有效治理的目标。其关键节点在于：利益主体识别：通过利益相关者辨识规则，对多元主体予以层次区分，明确不同主体的差异化利益要求；信息有效获取：通过信息公开与知情权保障，使场地治理信息能够准确、及时、全面的为参与者所掌握；公众实质参与：在不同阶段、层级上丰富参与的形式、方法，在政府肯认、专业知识辅助下形成“有意义的民众参与”；程序制度规范：通过设定风险管理规则与程序形成利益表达、沟通、论辩、协商的议事规则，弥合“行政理性”与“社会理性”、“知识合法性”与“价值合法性”之间的冲突与矛盾；风险策略选择：在综合考虑环境风险概率、成本效益因素、公众要求基础上，从备选方案中寻求场地治理的最佳方案。显然，“透明、法治和参与”是上述动态治理过程的基本要素。“透明”为有效参与提供了信息基础，“法治”为治理提供了程序与制度保障，“参与”则打开了治理的合作维度。它们之间相互渗透融合、互为基础，可以说，“合法性、透明性、责任性、参与、回应、效能”等要素正成为推动场地风险善治的基础力量。

国外污染场地治理实践也反复印证，城市污染场地风险治理能否取得治理效果的关键在于“风险处置态度的转变，社会合作与公众参与的深入以及风险治理的法治化”[15]。从典型的污染场地事件，如美国拉弗运河事件、台湾地区RCA土壤及地下水污染事件的治理进程看，由于相对于社区居民、普通民众的信息优势，污染企业很容易利用信息不对称状况掩盖风险真相、回避风险责任，通过土地权属改变转嫁风险，通过协议让渡风险，经简单的填埋处理隐匿风险。而有效改变这一状况的治理方式在于政府和社会风险处置态度的转变：从隐匿、漠视、回避风险到正视风险事实、积极采取措施应对风险；通过制度化措施明确政府在处理污染场地环境问题上的行政权责，清晰规定企业的治理修复责任；确立公众参与制度，在主体多元、公开透明的话语空间中形成符合公共理性和科学的风险决策，进而实现对场地风险的有效管控。

(三)城市污染场地公共治理的价值旨归是实现风险责任分配正义与城市永续发展

城市污染场地治理作为一项生态环境保护措施，表面看是关于场地污染的修复整治行动，实则是对隐藏于其中的多元主体利益的重新配置。污染场地治理要解决的关键问题并不在于修复方法、手段是否科学合理，更不是以某个修复治理项目商用转换成功与否作为评判标准，而是在于如何通过治理公平地分配环境风险责任，并协调利益相关者之间的矛盾、冲突。一方面，污染场地公共治理应体现社会的利益分配结构和原则，使正义理念成为治理的基本价值，实现对风险责任的公平分配。污染场地风险的背后常常隐含着一个事实，“环境利益与成本不成比例地分配在不同的群体身上，污染者享受利益，而小区居民与公众承受污染的成本”[16]。这种环境风险与利益分配不正义现象反映出污染场地风险的分配并不是以公平的方式进行，而是以一种最小抵抗路径展开，通过人为地以风险决策的形式制造出一种社会群体的不对称：一些人成为分享技术收益、定义风险与决定风险走向的主导者，而另一些人却被迫成为了风险的受害者。因此，城市污染场地公共治理的价值目标不仅仅在于消除场地污染威胁，而在于通过一系列的制度规范建构起一种公平分配污染场地风险的社会机制，改变利益获取与风险分配不对称情况，予以弱势群体、地区以倾斜保护，以实现社会的正义价值。

另一方面，在强调责任公平分配的同时，污染场地公共治理也应注重协调多元利益冲突，“更有效率地连接环保、经济发展、小区复兴计划”，进而实现城市永续发展。在污染场地风险治理关系中，不仅存在政府与污染企业之间的监管关系，也存在政府与公众，污染企业与员工、居民，专家体系与社会舆论之间多重叠加的利益博弈和分享关系；不仅需要保障公民环境权益，也需要协调企业经营权、开发商收益权和政府监管权；不仅应该考虑环境利益，也应该平衡经济增长、环境保护和城市可持续发展之间的良性关系；既不能过度放宽整治标准，限缩责任主体范围，减弱对污染企业的警示作用，亦不能对相关事业者的干预超出应有程度，限制事业者的自主经营权，从而形成环境权对抗、限制经济自由权的局面。美国《超级基金法》在实施之初，就曾经因为较为严格的责任规定，使预期投入的地产开发商和投资者在选址时有意避开污染场地，造成污染地块的废弃、闲置，在美国各地形成了数额巨大的“死亡地带”(dead zone)。所以，污染场地公共治理的难点在于根据一国实际拟定宽严相济的整治标准和责任分配制度，寻找风险社会中安全与自由价值之间适当的平衡点。

三、我国城市污染场地治理的现实困境

从2004年北京宋家庄地铁站中毒事件开始，我国各地出现的“毒地”施工中毒现象、整治修复过程中二次污染问题以及社区居民的环境抗争事件不断挑战公众神经，城市污染场地治理的失序与混乱正在加剧城市中社会不公正问题。

(一)污染场地治理主体单极化，协同治理格局未形成

由于关涉复杂多元的利益主体，如政府机构、污染企业、社区居民、地产开发商、专家体系、媒体与公众等，场地治理需要各方在风险决策过程中充分表达、沟通、论辩、协商，并在利益碰撞中妥协平衡，进而形成治理共识，以实现对环境风险的合作规制[9]。而现实情况却是，在传统命令控制环境管理模式下，我国场地治理风险决策呈现出单极化特征，地方政府单方面主导着场地修复与再开发全过程。从北京、重庆等城市治理实践看，无论是场地收购、整理、储备还是治理修复、出让、再开发，其方案的决定、变更都依赖政府有关部门的审批。而作为“理性人”的地方政府，在财政制度化分权不足的情况下，会更多地关注“土地财政”带来的级差收益以及场地再开发利用对区域经济发展的促动，一定程度上忽略场地污染可能导致的环境和健康风险。如此一来，整个污染场地治理活动被经济效益和整治效率所左右：在政府收储阶段，迫于城市改造时间表的催促，常常无暇对场地进行深入的风险评估，就匆忙与污染企业签定搬迁协议；在收储以后，为了实现地产开发利益，往往在未经详细的场地调查、评估情况下匆忙做出变更土地用途的决定；在开发建设过程中，着重工程建设速度与商用而疏于整治修复和监管，也不主动就场地风险与社会沟通；当污染场地风险被媒体披露成为公共事件以后，地方政府又会被动地做出回应：立即调整场地修复方案或者结合专家知识对整治修复方案的合理性予以说明。其结果就是，治理行为背离了环境保护公共授权的本质，环境价值与公共利益被政府及官员“看得见的利益”取代，公共治理所追求的社会正义价值被弃置。

从应然层面看，城市污染场地治理从调查、评估、决策、执行的全过程，不但应保障利益相关者特别是可能的风险波及者的参与权利，而且应采取多种措施调动各方主体的积极性，使之主动参与风险决策，通过公众监督政府和官员等治理主体，防止治理过程出现利益偏置与异化。环保部新近出台的《污染地块土壤环境管理办法(试行)》尽管规定“设区的市级环境保护主管部门根据土地使用权人提交的土壤环境初步调查报告建立污染地块名录，及时上传污染地块信息系统，同时向社会公开，并通报各污染地块所在地县级人民政府”。但这种制度安排只是一种“发布-接受的单向公开模式，没有确立政府的响应义务，不足以确保政府的公信力”[17]。对应的是美国学者谢莉·安斯汀所言的“公民参与阶梯理论”中“政府主导型参与”，意味着政府(精英)起支配作用[18]，公众参与决策的机会、渠道、程序以及最终参与的结果都由政府控制，而公民只是被动、低度、形式化和符号化的参与。在这种情况下，公众认同场地治理决策合理性的社会基础并不牢固，社区居民的环境权益容易被忽视，因权益受损而又得不到制度化救济被迫进行环境抗争的现象就会不断出现。

(二)污染场地风险决策倚重技术理性，缺乏良好风险沟通

随着污染场地风险治理技术日臻完善，污染场地治理开始引入风险评估程序，风险规制过程也由简单的行政决定转变为复杂的风险管理，污染场地法律关系逐渐将专家体系融入其中。“在立法引入风险评估，反映了运用科学知识来确保政治理性化的努力。藉由评估，行政机关必须在决策前通过科学专家按照结构化的方式进行审慎分析，为监管决策寻求较为充分的事实基础，从而达到通过知识规范裁量的目的[19]。”在这一过程中，政府与专家体系构筑了良好合作关系，互相配合、借力增强了风险决策的合法性，并形成了所谓的“专家理性模式”。然而，“服务于政策制定的科学并不完全基于科学事实，在证据不充分、决策又有时间限制的情况下，科学家需要大量运用假设、推定，这就给政策考量、个人偏好影响评估科学性留下了空间”[19]。更为重要的是，权力与知识的结合形成的“专家理性模式”看似提升了风险决策的合法性，使污染场地风险治理化约为一个技术性问题，成为一种客观的评价，却忽略了风险管理过程的价值性以及在这一过程中因为依附权力专家独立性、客观性丧失的可能。须知，“专家理性模式”也存在诸如信息不足、独立性不强、规制俘获等问题。在我国场地治理实践中，就曾经发生过社会舆论对环评专家结论以及技术修复方案提出异议的情况，也出现过因为不相信监测结论而自行监测的案例。这些现象投射到公众脑海中，给人们的直观印象就是风险评估专家正在为权力“背书”，专家意见的独立性、合理性受到社会质疑。

(三)污染场地治理过程缺乏有效监管，治理法规范体系不健全

城市污染场地治理修复不应是无序博弈，而应是规则之治。以法治为中心的治理策略有助于克服传统政策依赖型治理导致的短期性、不稳定性，能够以明确的制度规范约束各类利益主体行为，增加强制性和可操作性，从而提升场地治理的效率。从我国现实情况看，城市污染场地治理立法及其运行实施都存在不同程度的问题。一方面，国家层面有关土壤环境保护专门立法的发展进程仍比较滞后。虽然2016年底环保部出台《污染地块土壤环境管理办法(试行)》，弥补了城市污染场地专门立法的空白，但部门规章的法律效力较弱，其规范内容限于《立法法》的权限规定，实施也受到其他监管部门的牵制。另一方面，既有法律制度在实施过程中常常被“悬置”。一是多元监管主体间职责不清、缺乏协调、配合。例如，针对土地规划，地方政府就存在土地管理和城市规划两个体系，由于相互间职责划分不清晰、信息通报不全，常常导致污染场地被当作绿地进行规划，甚至出现未修复即进行再开发利用的情况。此外，环境监督管理部门在场地治理修复方面的职责定位较模糊，土地规划、利用与土地污染整治监管之间的关系没有清晰的法律界定，这些都直接影响到场地监管的有效实施；二是对既有制度执法监管不力。在实际的治理过程中，污染场地事件的发生往往都与“形式化监管”、“补办环评”、“未批先建”、“建设用地准入管理不严”、“土地招、拍、挂不规范”等执法不严现象密切联系，还有一些案例则反映出监管部门对场地治理“重”末端修复治理而“疏于”预防，“重”行政审批而“疏于”修复过程监管，“重”土壤污染修复而“疏于”地下水污染治理，“重”工程验收而“疏于”长期的跟踪评价的弊病[20]。显然，污染场地治理的法规范体系不健全、治理过程欠缺有效监管已经成为影响我国城市污染场地治理效率的重要阻碍。

(四)污染场地治理结果公平性缺失，污染者负担原则未落实

一方面，城市污染场地治理中的公平性缺失表现为利益分配与环境风险承担的失衡。污染场地治理的价值目标在于以环境正义为原则通过一系列的风险管控措施“使污染受益者与受害者之间的效益分配走向均等化”，实现对场地风险责任的公平分配。而现实场景却是，一边是资本与权力的结合主导着城市再造过程，决定了城市扩张的利益分配格局；另一边，围绕着污染场地风险责任的“击鼓传花”博弈也在悄然上演，利益相关者的博弈能力而不是公平负担成为最终决定风险分配的依据。从风险传导的链条看，污染场地的整治费用与未来可能的风险责任正随着污染场地附着的地块开发而转移，从最初的污染企业转向地方政府，再转向开发商，最终转嫁到消费者身上。在现实的案例中，其风险敞口的解决方案主要依赖于利益相关者的博弈能力。譬如，在一些案例中，房地产开发企业不得不拿出巨额资金进行土地修复；而在其他的案例中，地方政府不仅对房地产开发企业进行了赔偿，而且最终承担了修复治理费用。这显示出污染场地治理责任分配并没有依循法定原则展开，而是依据“个案式”、“含混式”、“谈判式”模式确定，“污染者负担”原则在责任分配中被忽视，场地治理主要依靠政府投入，巨大的市场污染成本被转嫁给社会[21]。

另一方面，城市污染场地治理中的公平性缺失表现为缺乏对弱势群体权益的维护与救济。治理实践中发生的“施工工人中毒事件”、“房屋销售环节未提示风险”、“治理修复未完成就搬迁”等情形，其结果都是场地风险波及者的合法权益受到侵害。更为严重的是，公众环境权益受损后很难获得体制内的救济。面对公众诉求，开发商的推诿与地方政府的不作为，再加上依附于行政之上的司法体制，使得公众环境权益得不到有效保障，其后果就是公众对社会既有制度结构与规范体系失望情绪增加，非制度化的环境抗争不断出现，政府与公众关系趋于紧张、对立。

四、城市污染场地风险公共治理的制度因应

在城市污染场地公共治理命题之下，不仅仅是治理主体的丰富，更是治理关系的调适、治理路径的改易，是治理过程中资源的分配方式与社会权力结构的转换，其实质是通过公平分配权义、责任以及标准化的规范程序、商谈式的协商过程，实现生态利益增益与多元主体利益协调。因此，城市污染场地风险公共治理并非单纯的技术议题，而是关乎治理模式转换与具体规范设计的制度规划。

(一)构建多元主体合作共治的城市污染场地风险治理模式

从混乱失序到有效管控，城市污染场地风险治理的关键在于治理模式的转换，亦即在公共机构与社会主体广泛参与、合作基础上建构起来的“自上而下”与“自下而上”相结合的环境风险公共规制。其重点在于形成一种具备兼容性的多元、动态弹性结构，在科层结构内部、政府与市场、政府与社会、专家与公众之间实现治理权力与资源的动态调整。

首先，在科层结构内部，疏通中央与地方、多元监管部门之间的合作通道。在场地治理倚重地方的情况下，既主动吸纳地方意见、增加中央财政转移支付、设立污染场地治理基金，又注重对地方执行中央政策法律情况予以监督，通过约谈、督察、巡视、考核等方式导引和约束地方政府场地治理行为，防范在“土地财政”驱动下发生“形式化因应”与“选择性执法”问题。同时，从体制入手协调政府各部门间利益，“发挥多部门规制方式、共同体规制方式以及命令控制规制方式的集合效应”。

其次，在政府与市场之间，积极调动私主体自我规制与参与的积极性。根据国外场地治理的实践经验，整治10公顷的企业厂房用地需要长达15年时间和3000-5000万美元的费用[22]。这意味着事前预防场地污染的效益远远高于事后修复，而私主体作为潜在的污染者具有充分的信息优势可以以较低成本防范污染的发生，或者迅速采取措施减少污染的扩散。因此，在政府与市场的关系建构上，既需要严格污染者负担责任、防范污染成本外部化，又需要在命令控制模式之外衍生出基于契约的风险规制，为企业的自我修复行为提供政策和资金支持。例如，美国政府通过联邦政府国家褐色地块伙伴行动，在1997-1998年间提供了4.13亿美元财政资金鼓励企业自主修复，美国环保署也倾向于通过行政和解协议来决定责任方所应分摊的清理费用[23]。这些措施激励了私主体的自主修复行为，也使政府与企业之间以往生硬的管理与被管理、命令与服从关系逐渐转变为合作伙伴关系。

再次，在政府与社会之间，积极转变政府职能，打破政府单极化治理模式，强调公众的“在场”。就政府层面而言，需要政府职能和治理形式由统治型治理向管理型治理进而向服务型治理、多中心治理模式转变。也就是，“从管制政府走向服务政府”、“从全能政府走向有限政府”、“从人治走向法治”、“从集权走向分权”、“从统治走向治理”[24]。政府在污染场地风险治理中的单主体和权力中心地位逐渐改变，不再全面掌控、单极化决定所有事项，而是凭借自身优势协调和服务于公共治理，通过政治分权激活社会治理潜能。就社会层面而言，需要公民在环境身份引领下逐渐由消极的被统治者演变为积极参与的公民，使公民及其组织形式在污染场地风险治理中不再是可有可无，或者是纯粹的受害者身份，而转换成为积极公民的角色，公民与公权力、市场、专家体系一起分享共治权力，将风险治理视为全体公民的共同事务。

最后，在专家与公众之间，调和“技术理性”和“社会理性”的关系。通过标准化的组织程序克服政策偏好，保持专家体系的独立性、客观性，防范知识沦为权力与资本的附庸。同时，积极展开风险沟通，通过风险决策公共讨论融入“社会理性”，增强决策的合法性。

(二)完善城市污染场地立法和风险决策机制

一方面，通过相关立法和修订活动逐步构建一个要素齐全、结构严密、内在协调的城市污染场地治理法律体系。首先，进一步修订完善环保部《污染地块土壤环境管理办法(试行)》，并以国务院行政法规形式制定《污染地块土壤环境管理条例》。行政法规相对于部门规章的优势在于，可以有效整合部门利益，既避免陷入部门争权与避责的窠臼，又协调各部门行动，提升治理效率。其次，修订完善与场地治理相关的“外围法”。在对现有污染防治立法，包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等进行修订时，增加土壤污染防治的有关内容，规定对土壤和地下水的保护措施；在城乡规划相关法律法规修订过程中，考虑场地的污染状况与再开发利用限制因素，加强规划论证与审批，强化建设用地准入管理；在土地管理相关法律法规修订过程中，着重规范企业搬迁行为、政府收储行为，规定场地风险评估制度等。再者，建立健全场地治理的技术规范标准。基于风险矫治模式对《土壤环境质量标准》进行修订，研制土壤环境标准样品，构建土壤环境基础标准，制定土壤环境监测规范，适时修订污染物排放标准。

另一方面，在组织、程序与制度等方面构建完善场地风险沟通与决策机制。在组织层面，建立成员广泛、具有较强独立性、透明程度高的风险评估委员会，使风险评估与风险决策适度分离，避免利益集团俘获和规制机关滥权；在程序保障上，设置标准化的风险决策程序，使风险决策各阶段如公告、听证、反馈、风险策略选择都有章可循，以程序的预定、公开、规范增强风险决策的公信力；在制度层面，确立环境协商制度、风险交流制度、动议制度等基本制度，规定技术专家研讨会、共识会议等操作性规程[17]，使风险决策活动进一步规范化。通过建立上述的组织程序框架，可以“使各种观点能够理性交换、相互理解、充分论证，进而使决策考虑足够广泛，最大化运用现有知识形成洞见，并因此获得合法性” 。

(三)建立场地信息公开与公众参与制度

城市污染场地公共治理彰显的是“基于公共利益形成的包容性共同体治理逻辑，它强调污染场地治理不再是权力意志的集结，而是城市共同体成员协商一致达成的集体共识；不再是源于抽象的约束命令，而是公共利益的表达。这意味着必须对城市污染场地治理中的公众参与机制做出详尽的制度安排”[25]，以保障公众知情、参与、决策权利。

首先，应进一步推进场地信息公开。可以借鉴域外经验，建立类似美国CERCLIS数据库的信息管理系统以跟踪场地治理进程，向公众及时公开场地信息。同时，将信息公开贯穿于从风险预防到应急管制、场地整治修复，再到开发利用的全过程，并突出每一阶段信息公开的重点。在风险预防阶段，应公开企业危废处置信息、政府调查与监测信息以及土地产权变更时的风险评估信息；在管制阶段，应公开场地调查、具体管制措施信息；在场地整治修复阶段，应公开环评信息、风险评估信息；在场地再开发阶段，应公开环境监测与跟踪评价信息等。此外，应将信息公开融入到场地治理各项具体制度中，如污染场地名录制度、整治制度、标准制度、资金制度等，使信息公开成为这些制度内含的规范要求，成为推动场地风险沟通、治理的有力政策工具。

其次，保障公众参与权、决策权。参与主体应包括各类社会组织、私人机构、专家、个体，特别是风险波及者。在场地治理过程中，专家应在场地风险评估、修复方案的设计、修复标准的制定等方面担当主要角色；公众则应该在治理信息收集、修复目标确定、治理方案筛选以及修复实施后的评价阶段掌握足够话语权。同时，公众参与应借助合法的组织化形式，如通过居委会、村委会、NGOs组织等展开，避免“原子化”参与因知识与组织力量缺陷影响参与效果。另外，应不断丰富参与的形式和方法。我国《环境影响评价法》中提到的“论证会、听证会，或者采取其他形式”等合法参与形式都可以在场地治理中予以适用，还应根据场地风险管理不同阶段的需要创新参与方法和手段，以提升参与的实效。当然，公众的实质参与离不开政府的“肯认”，政府不仅可以在政策框架上对公众参与及其组织形式予以支持，还可以借鉴国外作法设置专门的“技术援助机构以及公共代表团”对公众参与场地治理予以扶助，以利于做出更合理的风险决策。

最后，构建公众环境权益保障机制。公共治理应当维护弱势群体的环境权益，使“利益分配向处于不利地位的人们倾斜”以实现社会正义。一是改进环境行政的纠纷调解功能。原《环境保护法》第41条以及《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等规定，环境监管部门可以根据当事人的请求就赔偿责任和赔偿金额的纠纷予以行政调解。实践也表明，众多的环境纠纷都是在环境监管部门的调解处理下得到圆满解决的[26]。因此，在面对与城市污染场地有关的纠纷时，应进一步强化环境行政调解功能，通过及时取证、鉴定以及环保部门的秉公调解化解矛盾；二是改进环境司法的保障作用。通过推行“无过错责任”、“因果关系推定”和“证据责任转移”等措施扭转弱势群体在环境诉讼中的不利地位，通过环境公益诉讼维护个人或者社会环境公益。此外，在条件成熟时，也可以借鉴国外实施公害行政救济制度的经验直接对受害者予以政府援助。

(四)健全城市污染场地治理监督管理体制

城市污染场地的公共治理离不开政府对修复治理过程的监督管理。首先，应明确城市污染场地统一监管与分级分部门监管体制。由于城市污染场地治理是附着在土地上的修复治理、开发利用行为，既关涉土地的生态价值、资源价值，又关涉土地的经济价值，既与公众环境健康权益密切联系，又与企业财产权、经营权相联系，因此，由环保部门一家对其实施监督管理并不能有效防控场地风险的外溢。在这种情况下，清晰的监管体制需要厘清两重关系：一是环保部门和其他监管部门的职责界限问题。根据环保部《污染地块土壤环境管理办法》的规定，“地方各级环境保护主管部门负责本行政区域内的疑似污染地块和污染地块相关活动的监督管理” 。这一规定并没有明确界定“相关活动”的具体内涵，只是模糊规定了环保部门的职责范围，而更多的监管部门，如国土、城规、发改委、工信、教育、住建、质检、公安、安全监管等的职责范围仍不清晰。二是环保部门和其他监管部门的互动合作问题。对此，只有“土十条”规定了“建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间信息沟通机制，实行联动监管”。但“土十条”的规定只是政策性文件不具备法律效力，加之，除了信息共享以外，还可能存在跨区域、跨部门协调处理的问题以及职能交叉情况下监管协调的问题。所以，城市污染场地公共治理所要求的“多部门合作规制”，需要通过立法进一步明确各自的职责范围和协作事项，有必要时甚至可以设立相应的协调机构以应对场地污染防治工作中的重大问题和事项。

其次，变被动回应型执法为主动回应性监管。场地污染与单纯的水、大气、噪声污染比较起来更加隐蔽，需要更高的技术手段予以调查、取证，因此，过去对场地污染的防控主要是一种被动回应型的执法：疏于日常监管执法，直到风险显性化产生社会影响之后才匆忙应对，属于典型的事后补救。这与风险社会所奉行的“预防为主”原则相悖，使得事前的预防措施通通被事后延伸蔓延的修复治理与损害赔偿责任所替代，最终引发了环境风险规制的失灵。改变这种状态，需要变被动回应型执法为主动回应性监管。通过强化日常监管、对重点污染物、行业、区域实施巡查、积极回应公众环境动议、严厉打击非法排放危险废物等多重措施才能有效提高监管效率。同时，还应强化对场地修复过程中存在的二次污染的监管。因为“褐地重建是矫正环境不正义的首要任务，但褐地重建过程却可能重蹈不正义的覆辙”[16]。一些事件已经清晰的反映出，相关部门存在“重”行政审批而“疏于”修复过程监管的问题。对此，环保部《污染地块土壤环境管理办法》只是规定了污染地块治理与修复期间土地使用权人或者其委托的专业机构应承担防止二次污染的义务，却没有对主管部门如何监管予以明确。上述问题都需要在未来的立法中予以规定。

(五)确立城市污染场地治理责任制度

实现场地风险责任的公平分配，并协调多元主体利益矛盾是城市污染场地风险公共治理的价值目标。一方面，应确立各方主体责任。将责任主体类型化为肇因者和非肇因者两大类。肇因者是直接造成场地污染的单位或者个人，应适用“污染者负担原则”，对其行为责任溯及既往；对于非肇因者中的土地使用权人及其继受者，对应状态责任，在承担责任后可以向直接造成场地污染的单位或者个人追偿；对于非肇因者中的其他主体，如评估机构、治理修复单位、房地产企业等，只有在明知污染风险存在，且故意弄虚作假或者不采取防控措施造成较大损失的情况下才承担责任。当然，这种责任界分在实践中还需处理两个问题：一是地方政府收储后，土地使用权人如何界定？二是责任主体灭失情况下如何处理？一般认为，收储意味着接手对土地的实际控制，地方政府应依循状态责任展开治理。而责任主体灭失情况下需要政府施以援手，承担补充责任。另一方面，责任原则确定上应秉持适度从紧原则。从美国《超级基金法》实施情况来看，由于该法在责任制度规定上较为严格，对“潜在责任人”实行严格、溯及既往和连带责任原则，因此，改变了美国危险废物的管理方式和企业的处置行为，在污染场地整治实践中取得了较好的社会效果。考虑到我国场地污染的严峻形势，以及为了更好地督促企业在生产、处置环节预防污染发生，我国在立法时也应坚持适度从紧原则，让直接造成场地污染的单位或者个人真正承担起治理责任。同时，为了避免过严的责任规定引发权利冲突和阻碍地区经济社会发展，也应通过法定免责事由的规定限缩场地治理责任主体范围，允许不知情的购买者通过尽职调查豁免法律责任，以促进污染场地的振兴。

[1]环境保护部办公厅.《关于征求国家环境保护标准<污染场地术语>(征求意见稿)意见的函》[OL].环境保护部网, http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201106/t20110616_212584.htm，2016-06-05.

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(本文责编：辛 城)

Public Governance and Institutional Response to Contaminated Sites Risk

LI Qi-wei，QIN Peng

(SchoolofLaw，ChongqingUniversity，Chongqing400045，China)

A series of social problems caused by contaminated sites have made a major obstacle to China’s urban economic and social sustainable development. Public governance is an effective way to resolve the risk of contaminated sites. It requires multi-agent governance, transparency, rule of law and public participation. Its values are to make distributive justice of risk responsibility and sustainable development of cities. Due to negative effect of benefit-oriented governance model, the operation of sites governance has encountered many difficulties in China. It is characterized by single subject, technology rationality dominance and unfair result. It is suggested that the multi-agent governance, legislation supply, decision mechanisms, information disclosure and public participation, management and responsibility system should be improved to solve these problems.

contaminatedsites; risk management; public governance; institution

2016-10-25

2017-02-18

国家社科基金青年项目(13CFX095)；中央高校基本科研项目(CDJKXB12006)；重庆市社科规划重点项目(2012ZDFX008)；湖南省社科基金项目(16YBA258)。

李奇伟(1978-)，男，湖南衡南人，重庆大学法学院博士研究生，中国政法大学民商经济法学院访问学者，研究方向：环境法学。

X197

A

1002-9753(2017)03-0056-10