对建立全国统一空间规划体系的构想

马永欢，李晓波，陈从喜，张丽君，符 蓉，苏利阳

(1.国土资源部 信息中心，北京 100812； 2.国土资源部 国土资源战略研究重点实验室，北京 100812；3.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190)

对建立全国统一空间规划体系的构想

马永欢1,2，李晓波1,2，陈从喜1,2，张丽君1,2，符 蓉1,2，苏利阳2，3

(1.国土资源部 信息中心，北京 100812； 2.国土资源部 国土资源战略研究重点实验室，北京 100812；3.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190)

统一的空间规划体系是国土开发与生产力布局的基本依据。“多龙治水”的国土空间管理体制，割裂了“三生”空间的完整性，影响了国土空间效能的提高。本文在坚持底线思维的基础上，提出需要统筹“三线”划定，并从加强基础调查研究、编制实施全国国土规划纲要、推进“多规融合”、制定国土空间法等方面提出了政策建议。

空间规划；国土规划；生态文明；改革

长期以来，我国形成了“多龙治水”的国土空间管治格局，束缚了国土空间效能的发挥。由于空间规划主体、技术标准、规划期限不统一，空间规划碎片化的问题突出，造成各类空间规划各自为政，相互打架，严重影响了国土空间的开发、利用与保护，成为掣肘生态文明建设的重要障碍。建立统一的空间规划体系，从源头上探索协调解决各类规划存在的矛盾，实现“多规融合”，有利于发挥规划的用途管制作用，规范国土空间开发秩序，消除空间规划部门之间的矛盾，推动规划体制创新。

一、重要意义

(一)建立统一的空间规划体系是落实中央全面深化改革的具体行动

党的十八大把生态文明建设提到前所未有的战略高度，将其纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出，“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，一张蓝图干到底”。为落实十八届三中全会决定，按照一件事由一个部门管理的思路，中央对深化改革进行了工作分解，将“多规合一”确定为2014年的一项重要任务。2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议《生态文明体制改革总体方案》，提出要建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。建立统一的空间规划体系，有利于落实中央全面深化改革的决策部署，特别是有利于理顺空间规划管理体制，科学划分规划主管部门之间的职责和事权，消除空间规划之间的交叉和重复，提高规划的系统性、规范性、实用性和权威性，实现规划管理体制的创新。

(二)建立统一的空间规划体系是落实用途管制的重要依据

空间规划是用途管制的基础，用途管制的实施要以空间规划为依据，将土地用途管制扩展到其他重要生态空间，实现用途管制的全域覆盖。建立统一的空间规划体系，以国土规划为基础，协调林业、水利、农业等部门规划，梳理各类规划的差异和矛盾，在“一张图”上共同划定各类控制线。在统一的国土空间体系内，通过调整和优化国土空间布局，将永久基本农田和生态保护区划入控制线，严格加以保护；将城乡建设用地控制规模线落实在具体地块上，严格加以管控。统一空间规划体系的建立，使全域用途管制的实施成为现实。

(三)建立统一的空间规划体系有利于国土开发格局的优化

统一的空间规划体系是优化国土开发格局的蓝图。在“多规融合”的“一张图”编制过程中，通过土地利用总体规划、生态环境保护规划和城乡建设规划的不断磨合、衔接，从而使国土空间的利用和布局得到优化。在统一的空间规划体系上，统筹开发与保护，明确建设空间和保护空间，坚持在开发中保护、在保护中开发的理念，围绕“多规融合”确定的重点建设项目和重大片区，保障建设用地需求；围绕国家粮食安全和水土组合条件，确定耕地特别是高标准基本农田的空间布局；围绕工业化、城镇化发展的需求，确定经济建设的空间格局。统一的空间规划体系为国土空间的腾挪优化提供基本依据，提高了国土的承载力，有利于生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀格局的形成，也有利于促进经济、社会、环境的协调和可持续发展。

(四)建立统一的空间规划体系是节约集约用地的根本之策

规划的节约是最大的节约，科学合理的空间规划有利于实现城乡土地资源的节约集约利用和管理。就整个国土空间来看，存量闲置土地容量大，旧城镇、旧村庄、旧厂房的土地利用效率低下，通过建立统一的空间规划体系，实施“三旧”改造，可以节约大量建设用地。就农村来看，随着城镇化的发展，人口流向城镇，空心村造成土地资源的巨大浪费。在统一的空间规划体系内，通过实施土地整治规划，有序规划村镇布局，可以节约50%左右的土地[1]。就城市来看，土地城镇化过快于人口城镇化，人均城镇建设用地呈增加趋势，通过划定城市扩张边界，提高项目的投入和产出强度，有利于促进城镇化的集聚发展。

二、主要问题

(一)管理体制呈现“多龙治水”格局，尚未形成统一的国土空间规划体系

我国自然资源管理机构虽经历多次调整，但尚未形成统一的国土空间规划体制[2]，与生态文明体制改革不相适应，既损害了空间规划的形象和效力，也浪费了大量的行政资源[3]。在机构改革过程中，基本形成了由国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、国家林业局等部委分管国土空间规划的管理体制，也基本适应了当时生产力发展的需要。但总的来看，我国空间规划制度还不完善，特别是随着社会主义市场经济的发展，空间规划在生产力布局中的地位不断提升，三个部委为争夺空间规划的龙头地位，必然导致在规划思想上强调以我为主，规划范围力求全覆盖，从原有领域不断向外扩张，结果形成一个部门、一种规划，使得各个空间规划范围相互重叠，内容相互渗透，体制不衔接，影响了规划的实施。有的部门为扩张空间管控职能，不惜使用强制手段。在陕西等省份，林业部门对抗国土部门开发未利用地的现象时有发生，进一步从体制上暴露出空间规划之间的矛盾。总之，我国至今尚未形成统一的空间规划体系，制约了用途管制作用的发挥。

(二)空间规划缺少全局性，割裂“三生”空间的完整性

在现行的规划管理体制下，各类空间规划在国土空间安排上缺乏顶层设计，难以实施统一的国土空间开发与保护政策，一定程度上损害了国土空间本身的系统性，造成了资源利用的低效、浪费乃至破坏。当前，土地利用总体规划、城乡建设规划、林业规划以及相关规划在规模、布局、结构、期限等方面不衔接不协调，区域布局有重叠，结构安排有重复，对于城镇空间、生态空间、产业空间的布局和管制作用没有得到有效发挥，致使一些地方在用地需求不断扩大情况下，盲目转向开发山地、林地、湿地(湖泊、滩涂)、地下空间等，致使全国生态空间被不断挤压。国土空间布局缺少统一安排，不仅造成资源的无序开发、重复投资、资源浪费，还造成城市开发边界、基本农田边界和生态保护边界不统一，缺少有效管控，建设用地挤占生态用地等问题，严重影响了各级政府的管理效能。例如，厦门市城乡规划、土地利用总体划的差异图斑达12万块，合计306平方公里，约55平方公里的建设用地指标不能被有效利用；该市40平方公里的建设用地分布在生态控制区内，严重影响人居环境的改善。

(三)资源调查技术标准缺少衔接，导致空间用途定位矛盾

一是，土地调查中的新旧标准未能得到很好衔接。第一次全国土地调查不仅将土地分类到一二级，还根据草原学分类将牧草地分类到了三四级地类，但第二次全国土地调查只分到一二级地类，未往下延伸，导致分类不细，分类标准缺少衔接，在安排土地利用规划上难以科学掌握。二是，原有资料未能得到充分利用。第二次全国土地调查在很大程度上主要参考了“一调”的土地利用现状图，而未充分挖掘利用“一调”的三四级地类资料，造成农用地类(特别是牧草地)分类不细，在空间规划利用的落实上交叉重复。对于林地，林业部门与国土部门制定的标准不一致，造成土地整理和项目用地审批受制于林业部门。例如，林业部门认定2010年的林地面积为45.6亿亩，而国土部门仅认定为36.1亿亩，有近10亿亩的差距。近年来，随着西北地区的气候由暖干向暖湿转型，许多荒滩地上的植被长成了牧草。根据第二次全国土地调查成果，这些地区的土地现状由未利用地变为天然牧草地，但其质量却和天然牧草地还有很大的差距。由于地类从未利用地到农用地的转变，致使某些地区的许多项目在报批过程中受到了一定程度的影响。

(四)政策法规不协调，造成空间规划相互掣肘

在国土空间的法规、政策及规划层面，存在相互矛盾的问题，影响空间规划的统筹协调。目前，涉及国土空间规划和利用的法律法规主要有《土地管理法》、《城乡规划法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》等法律及相应的实施条例，由于立法背景、立法条件和规范对象不同，在立法过程中囿于当时的历史条件，对相关关系兼顾不够、相互衔接不充分，致使各类空间规划之间的法律关系模糊，法理地位不清晰[3]。在法律条款的制定上，除城乡规划法外，有关国土、环境、资源规划的内容按照部门和资源、环境要素，分别在各项环境保护和资源利用的法律中加以规定；土地利用总体规划和城市总体规划等诸多规划存在“多规共存，各自表述”的局面，不利于发挥规划的约束和整体管控作用。《土地管理法》和《森林法》所使用的林地概念不同。《土地管理法》主要是从经济意义或者物权客体意义上使用林地概念，而《森林法》主要从生态意义或者环境权客体意义上使用林地概念，即生态意义上的森林资源[4]。例如，《森林法实施条例》 第二条规定：林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。这使得同一地块具有双重地类。另外，加之覆盖全域的国土空间利用基本法和国土空间保护开发利用规划缺失，相关政策和技术标准不统一，各部门编制规划衔接不够，导致同一空间在不同规划中用途差异较大、面积重叠，一个地块多个身份等问题突出，制约了国土空间的合理布局、优化利用和有效保护。

三、基本思路

(一)基本理念

统一的空间规划体系具有基础性、战略性、综合性、前瞻性和指导性。建立统一的空间规划体系要贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，立足于生态文明建设全局，坚持科学决策和民主决策，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然和天人合一的生态文明理念，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，明确建设空间、保护空间和整治空间，促进生产空间、生活空间、生态空间的协调和国土空间开发格局的优化，实现生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度。建立统一的空间规划体系，要以国土规划为基础，充分发挥空间规划在用途管制中的作用，在国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划“合一”的基础上，促进相关空间规划的融合，形成全域覆盖、定位清晰、功能互补、衔接协调、管控有序的国土空间规划体系。

(二)工作思路

一要坚持“底线”思维。建立统一的空间规划体系首先要统一空间发展战略思想，以国土空间用途管控为基础，彻底改变以往“领导一换、规划重弄”的现象，坚持一张好的蓝图干到底不变调，一任接着一任干、一茬接着一茬抓，实现规划执行的连续性，切忌瞎折腾，这是建立和实施统一规划体系的基本“底线”。坚持“底线”思维，还要在基本农田保护区和生态控制区内，重点是协调环保、林业、水利、规划、国土等部门的生态控制线，形成科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局。

二要坚持战略引领。统一的空间规划体系具有战略性，以建设两个百年愿景目标为引领，对今后一个较长时期具有引领作用。各类专项规划要以统一的空间规划为基础，做到规划目标、功能定位、国土开发与空间布局等关键问题的协调一致。

三要加强资源整合。以第二次全国土地调查现状图为基础，重点整合城乡建设规划、土地利用总体规划、生态保护规划的图斑，对比分析三者图斑的差异，以适宜性为基础性，以优化空间布局为导向，以实事求是的态度进行差异图斑的调整，形成“多规”合一的建设空间。

四要统筹“三线”划定。建立统一的空间规划体系与划定“三线”(永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界)相辅相成，密不可分。要以建立统一的空间规划体系为载体，以优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线为基础，以合理确定城市开发边界为重点，把“三线”科学布置在多规融合的“一张图”上，使“三线”的空间坐标落地、定点、定位、定桩，使永久基本农田保护区、生态保护区和城市开发区牢牢固定在“一张图”上，改变以往规划完成后基本农田和重要生态用地“节节后退”的局面。

(三)重点任务

一是，确立统一的空间规划体系。以国土规划为基础，构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。明确各类空间规划的层级关系，确立国土规划是最基础性的空间规划，土地利用总体规划、生态建设与保护规划、城市总体规划等空间规划要依据国土规划进行编制。加强各类空间规划的对接和协调，确定生产空间、生活空间、生态空间的划分一致，确保用途管制扎根落地。建立国家、省和市县三级空间规划体系，国家级空间规划以战略决策为主，表现为对下级空间规划的指导和引领上[5]；省级空间规划起到承上启下的作用，对国家级空间规划负责，同时安排市县空间规划的任务；市县级空间规划是空间规划的具体落实者[6]，负责本级空间规划的实施。

二是，建立“多规合一”的综合协调机制。适应大部制改革的发展趋势，整合目前各部门分头编制空间规划的体制，将空间规划的职能统一到国土主管部门，促成空间规划的“大部制”管理，实现规划的全域覆盖。理顺空间规划体制，加快构建部门间的协调工作机制，打破各自为政的空间规划编制体制，明确国土、发改、住建和环保等相关部门的工作职责和事权边界，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。探索建立统一规范的空间规划编制机制和统一土地分类标准，建立空间规划实施跟踪评估考核机制。

四、对策建议

(一)加强基础调查评价研究，摸清空间家底

加强分类调查，夯实空间规划的资源基础。强化土地、矿产、水资源等专项空间资源的分类调查，制定相互衔接的空间资源调查技术规范和标准体系，进一步摸清国土空间及自然资源家底。在分类调查的基础上，建立空间资源的综合评价机制，推进空间资源的“一张图”建设。通过对生态脆弱和资源型地区开展资源环境承载力(水资源承载力、环境容量承载力、耕地承载力)等一批指向性很强的专题研究，以此统筹交通、电网、水源等重大项目建设，协调城镇、园区、产业、林业等规划冲突，扭转工作基础薄弱的局面，提升规划的科学性、精准性。厘清城乡规划与土地利用总体规划、林业规划与土地利用总体规划、林业规划与城乡规划、城乡规划与矿产资源规划、矿产资源规划与水土保持规划等空间重叠的矛盾，本着实事求是的态度，在“一张图”统一的数据平台上，通过差异图斑的对比分析，调整空间资源相互矛盾的布局与利用，为建立统一的空间规划体系提供可靠的空间“本底”。

(二)尽快实施全国国土规划纲要，形成全域覆盖的国土规划体系

以资源环境承载力为支撑，从地形、地质环境、水资源、土地资源、矿产资源、生态环境等各要素进行评价，综合各限制因素进行资源环境承载力综合评价，提出区域主导限制因素和发展“短板”。在此基础上，编制包括地上、地表、地下空间的国土空间规划。以土地利用总体规划为基础，加强主体功能区规划、区域发展规划、新型城镇化规划、乡村规划与国土规划的衔接，建立定位清晰、功能互补、统一协调的国土空间规划体系。强化统筹协调，加快实施全国国土规划纲要。理顺空间规划的层级关系[7]，为编制和修订城乡发展规划等各类空间规划提供重要依据。以全国国土规划纲要为主框架，加快构建国家、省级、市县三级的国土规划体系。充分发挥国土空间规划的统筹引领作用，促进国土空间开发格局的优化。以国土规划为基础，大力优化国土空间开发格局，坚持省、市、县、重点镇、新型社区“五位一体”，形成涵盖土地开发利用、社会发展、城乡建设、生态保护与整治等内容的国土开发格局。试点编制京津冀等重点地区的空间规划，加快落实实施。

(三)推进“多规融合”，加快 “三线”划定落地

“多规融合”和“三线”划定相辅相成、密不可分。要在“三规合一”的基础上促进“多规融合”。在市、县层面，以土地利用总体规划为基础，探索国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划的规划目标、空间布局、国土开发重点和生产力布局相互衔接的“三规合一”，进一步促进包括城镇化规划在内的“多规融合”，形成一个县(市)“一本规划”、一张蓝图，成为地方空间发展最基础性的依据。市县空间规划要统一土地分类标准，根据国家主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间和生态空间。在统一的空间规划体系基础上，需要统筹推进永久高标准基本农田、生态控制线和城市开发边界的划定，加强对城市地下空间的统筹规划，严格落实用途管制制度，明确各分区开发管制规则和激励约束政策，实现国土空间集约、高效、可持续利用。在国家层面，要加强对市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制的指导和技术规范，形成可复制、能推广的经验。

(四)完善法律体系，加快制定国土空间规划法

健全的法律体系是保障国土空间规划实施的法律保障。加强现行法律体系的“立、改、废、释”，强化综合性的空间立法进程，加快制定空间规划法。在借鉴德国等发达国家《空间规划法》基本经验的基础上[8]，修改完善《城乡规划法》、《土地管理法》等相关空间规划方面的法律法规，在立法理念、规划目标、组织实施等方面实现目标一致，解决因法律不衔接、不协调而造成的规划矛盾和冲突。明确各类空间规划的法律位次关系，建立完善的国土空间规划编制的法律程序及其实施的法律制度体系，从法律条款上确立国土规划的基础性地位，突出对其他空间规划的层级管控和统筹协调作用，解决规划的部门化、利益化和短期化等空间规划相互“打架”的问题，充分发挥空间规划在空间治理体系中的作用。将空间规划的编制和落实情况纳入地方领导干部离任审计范畴，建立以市县级行政区为单元，由空间规划、用途管制等构成的空间治理体系。

(五)总结国外空间规划的基本做法，凝炼可供借鉴的经验

国际经验表明，空间规划是一个国家和地区实施可持续发展的蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。20世纪以来，以英、美、德国、荷兰等国为代表的欧洲国家和以日本、韩国等国为代表的亚洲国家开始编制空间规划，并形成了较为完善的空间规划体系。总的来看，虽然各国的政体不同，但在规划体系建设方面积累的丰富的经验。(1)规划机构适时重组，实现规划整合以提高管理绩效。例如，日本于2001年将原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并成国土交通厅。(2)相关法律不断修订，以适应变化的管理需求。例如，英国于1990年修订《城乡规划法》，将原有的规划法和相关的专项法整合成一部综合空间规划法。(3)规划体系逐步完善，规划内容注重衔接。国外主要发达国家的空间规划体系完善，层次分明，权责清楚。一般空间规划体系由联邦/中央政府、州/大区、市(镇)三个层级组成，前两者规划一般是战略性的指导规划，而地方的市(镇)规划则是前两者战略规划的具体落实[9]。(4)建立权威性的协调机构，协商机制具有开放性。例如，法国设立了总理直接领导下的国土规划与地区发展委员会，欧盟于1999年制定的《欧洲空间发展展望》就是经过长达6年多的反复协商后达成的共识[10]。

[1]规划节约是最大的节约[N].中国国土资源报，2013-06-26.

[2]中国科学院可持续发展战略研究组. 2015中国可持续发展报告——重塑生态环境治理体系[M]. 北京：科学出版社，2015.

[3]杨荫凯.国家空间规划体系的背景和框架[J].改革，2014(8)：125-130.

[4]周训芳.《农村土地承包法》中的林地与林地权利[J].中国林业企业，2003(5)：29-31

[5]李月寒，何 佳，包存宽.我国现行空间规划的职责交叉与亟待正确处理的四大关系——基于《生态文明体制改革总体方案》的分析[J].上海城市管理，2016(1)：10-14.

[6]周 芳,包存宽等.基于行政层级构建“橄榄型”生态文明建设指标框架[J].中国环境管理, 2015, 7(4): 28-33.

[7]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012，32(5)：7-15，29.

[8]李 远.德国空间规划与城市规划协调机制及其比较研究[J].武汉大学学报(社会科学版)，2009，11(4)：54-59.

[9]林 坚，陈 霄，魏 筱.我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究，2011(12):15-21.

[10]张丽君，刘新卫，孙春强，等. 世界主要国家和地区国土规划的经验与启示[M]. 北京：地质出版社，2011：23-28.

(本文责编：辛 城)

Conception on Establishing a National Unified Spatial Planning System

MA Yong-huan1,2, LI Xiao-bo1,2, CHEN Cong-xi1,2, ZHANG Li-jun1,2, FU Rong1,2, SU Li-yang2,3

(1.InformationCenter,MinistryofLandandResourcesPRC,Beijing100812,China；2.KeyLaboratoryofLandandResourcesStrategyResearchofMinistryofLandandResourcesPRC,Beijing100812,China；3.InstituteofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China)

A unified spatial planning system is the essential basis for territorial development and distribution of productive forces. However, the ongoing territory spatial management system has been formed controlled by different departments with overlapped functions in China for a long time, which has severely undermined the integrity of production space, living space and eco-space, led to the contradictions in territory spatial orientation, and hindered the improvement of territory spatial efficiency, thus becoming a bane for the construction of ecological civilization. In accordance with the Central Government’s overall requirements of deepening the ecological civilization management system reform, the paper is grounded on ecological civilization construction, adhering to the bottom-line thinking, persisting in scientific and democratic decision making, setting up the idea of ecological civilization of respecting for nature, conforming to nature, and protecting nature, defining construction space, protection of space and controlling space, realizing of ecological space of picturesque scenery, production space of intensive and high efficiency, and livable modest living space. There is a need for establishing a unified system of spatial planning to take the territorial planning as the basis. The role of space planning need playing a prominent part during the process of land-use regulation in spatial planning, an integration of related plans, such as the National Economic and Social Development Plan, the Land Use Plan and the Urban and Rural Construction Plan, is playing an important role. Besides, the integration of spatial planning will lead to a complete, multi-functional and consistent plan system with specific position and regulation goals. To implement the territorial plan and build an integrated planning system as soon as possible, a series of advices are brought up as the following five aspects.

spatial planning; territorial planning; ecological civilization; reform

2016-08-21

2017-01-14

国家自然科学基金青年项目(71403265)。

马永欢(1978-)，男，山东巨野人，国土资源部信息中心研究员，全国国土规划专家咨询委员会成员，全国国土规划纲要核心编制组成员，博士，研究方向：国土空间开发利用与资源战略等方面的研究。

F301.2

A

1002-9753(2017)03-0011-06