论行政特许之政府对于公用事业民营化的管制

杨 倩

西北政法大学，陕西 西安 710063

论行政特许之政府对于公用事业民营化的管制

杨 倩

西北政法大学，陕西 西安 710063

“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共行政事务的有效性，在外部环境发生剧烈变化的前提下缺乏足够的应变能力，加之民营资本的发展，在外部环境与内部局限双重压力之下，衍生的公用事业民营化改革缓缓而来。然而我国公用事业民营化改革频出问题，在对现阶段我国行政特许改革基本情况分析之下，提出解决屏障的措施，促进公用事业民营化有效进行。

政府管制；公用事业；监管制度；措施

一、浅析公用事业的涵义

2010年国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励和支持民间资本进入公用事业领域，为民营企业发展提供契机。公用事业传统意义上是指由国家垄断经营的铁路、航空、邮电、天然气、电力、供水等涉及公共利益的与人们生活密切相关的产业和服务。自20世纪80年代以来，基于国家垄断经营所出现的质量低劣、绩效不佳、斥资巨额等严重问题难以解决，同时民间企业的迅速发展壮大，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的公用事业市场化改革运动兴起。

政府通过一系列行政行为将公用事业转嫁给民营资本，力图民营资本在管理过程中不仅发展自我，同时也为社会基础设施建设创造更加优良的条件，服务于民众。诸如此类的政府授权行为在行政法领域称之为行政特许。特许主要适用于自然资源的开发利用，公共资源的配置以及直接关系特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。

二、公用事业特许经营失败之缘由研讨

(一)立法相关制度缺失

我国关于公用事业特许经营的现行立法更多的用功点落在了理论的介绍和体系的架构，无论是对于监管框架的设计和变革，还是具体规制形成的分析和选择，都还着墨不多。在公私合作中，行政机关很可能选择运用所谓的非形式化行政行为：如在环境卫生的管理上运用一些行政协议，虽是根据双方或者多方完成的合意行为，但却不具备法的约束性与强制性。

(二)权利人资格标准未能详述

根据我国《市政公用事业特许经营办法》第十二条来看，仅有几条涉及到合作相对人资格的确定。公用事业特许经营应当促进严格进行合作相对人的选拔过程，发挥社会公众的监督力量。因为公共服务的利益受让人为普通大众，因此在选拔合作方时考虑大众意见是必不可少的。民间参与应该成为公用事业民营化过程中必须进行的流畅。

(三)政府官员的责任缺失

“裙带资本主义”或者将民营化变为“私囊化”。可以看到的是，当政府内部官员自身利益与公共事业的授权性相平行时，官员在巨大的利益追求之下容易丧失原本的标准。政府的承包合同，特许经营权通过贿赂而获取的现象发生，原本不具有竞选资格的企业得到授权许可。在硬件设施与资金、人才方面不足的情况下问题显然会频频出现。这时，收人钱财的官员只能装作毫不知情，问题日积月累衍生到最后成为危害利益人的毒刃。

三、我国公用事业特许经营之发展展望

(一)制定严格的公用事业特许招标准则是改革的前提

政府必须通过业的政府信用、法规体系等投资环境的综合评估审慎做出行政特许授权。在前期招标准备程序中，企业需要一真实的材料反馈给政府以便查证。政府对于授权的企业必须符合制定出的标准；如资金的过程投入金额和运转力度，所需要的技术力量支持是否充足，企业的社会信用评估和办厂规模都应作为考察的范围。在符合硬件的条件下，择选出其中最有实力的企业进行行政特许授权，并与之建立长期的合作关系。

(二)政府绩效考核与社会群众评价双向监督并行是改革的长远步骤

在公私合同进行过程中，建立绩效考核标准。企业应该按时完成每一步工程任务并达到预先制定的标准，否则将给予整顿。由于之前的公众参与的主体范围较窄、渠道不畅、时机滞后以及权利保障机制匮乏等原因，导致公众参与的有效性不高，而公用事业建设是否成功的标准取决于大众的整体感知，人们是公用事业的直接使用方也是受益方，因此定期的进行群众回访制度，深入实际了解情况，通过普遍取证了解该企业的工程情况是否达到满意，以此作为评估标准。

(三)完善事后惩罚措施以及政府责任分配明晰化是改革的顺利进行的根本

我国台湾地区学者詹中原先生所言：“真正的民营化，政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。”政府从执行者转化到监督者与担保者的角色中，在整个过程中不能将自己置之度外，应该发挥行政监督，定期对相关责任人进行问责，以便在问题发生之后能够迅速有效的落实到人。同时完整的事后惩罚措施是维持企业顺利进行的保障，因为惩罚措施的直接威慑，相关责任人由此而产生的忌惮心理，作用到公用事业中就多了一份负责与真实。

[1]敖双红.公共行政民营化法律问题研究[M].北京：法律出版社，2007.

[2][美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京：中国人民大学出版社，2002.

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2095-4379-(2017)24-0250-01