论行政不作为诉讼

郑淳滢

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710122

论行政不作为诉讼

郑淳滢

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710122

行政不作为存在于我们日常生活中的方方面面，它对我们国家和人民的利益产生巨大的威胁。本文以行政主体不作为为切入点，分析行政不作为带来的危害并探讨其司法救济途径，针对当前行政不作为诉讼存在受案难、审判难、执行难等问题，提出几点建议：增加行政公益诉讼、扩大行政不作为的救济范围、完善行政不作为案件执行困难问题，以期达到深化行政不作为理论和指导相关实践的目的。

行政不作为；救济；诉讼；责任

广义上所说的行政不作为就是指行政主体本身承担着为当事人积极作为的责任，而且存在相关作为的可能，但是从实际上看在规定期限内没有履行相应的法定义务的不当行为。

一、行政不作为概述

(一)行政不作为的含义

行政不作为就是指行政主体在日常进行行政活动时，面对自己职权范围内应当作出相应行为时，没有履行或怠于行使职权的不当行为。随着法治社会的逐渐发展，公民的维权意识也不断提高，当面对行政机关有时出现工作不到位的情况时，敢于拿起法律的武器保护自己，同时也起到了督促行政机关依法行政的目的，国家党政机关也经常开展自查活动，确保为人民群众干实事，杜绝行政不作为事件的发生。

(二)行政不作为的危害

行政不作为本质上是行政主体面对国家、社会和公民的诉求应当作出一定行为去履行职责但实际上并未采取措施也没有及时解决问题的不当行为。行政主体的此种行为严重侵害了整个国家的利益，既不利于自身的发展，也有损行政相对人的权益。

1.损害了行政相关人的合法权益。例如，当消费者发生争议向有权行政部门提起申诉时，行政机关不予理睬不肯解决，消费者的权益迟迟得不到保护，财产上受到损失，这一不作为就侵犯了公民的公平交易权。

2.就是损害了社会公共的相关利益。例如，我国政府制定规章制度时往往都召开听证会以确保信息透明，老百姓建言献策，监督政府规范行政，而有些地方政府的听证会只是流于形式，并没有深入群众中间深入探讨其存在价值，也不利于社会的法治进程发展。

3.危害政府行政机关自身的形象。当公民向政府提出诉求，行政机关怠于解决甚至出现不予理睬的态度时，就失去了“父母官”的职业操守，降低了广大民众对于行政机关的依赖程度，不利于规范社会群体，容易丧失公信力。

(三)行政不作为的救济方式

目前我们国家规制行政不作为的现象主要有两种方式，分别为行政复议和行政诉讼，二者在执行上各占优势。行政复议是指当公民认为自身合法利益受到损失时，请求复议机关审查该行政行为是否存在合理性，并依据结果来判定下级机关的行为。而司法救济是在当事人对于政府的不作为向法院提起行政诉讼以求追回权益，本文主要针对行政不作为的司法救济展开论述。

二、行政不作为诉讼概述

(一)行政不作为诉讼的含义

自从我国《行政诉讼法》颁布实施后，我国实行的相关行政不作为实践理论研究有了巨大的进步，与此同时也衍生出了许多针对行政不作为起诉的案件。行政不作为诉讼，指的是符合条件的行政相对人因对政府机关没有依职权履行特定义务的不作为行为表示异议，依法向人民法院提起诉讼。

(二)行政不作为诉讼的实践意义

1.展开司法救济，提高司法相关公信力

在这个网络时政时代，公法权利理论被赋予了新的时代内涵，从一方面来讲，在实体方面扩充了公法的权利保护范围，从另一方面来讲，在司法程序上也为公民申请司法救济提供了更全面的途径。行政不作为诉讼在以上两方面都发挥着传统的作为类所不具备的作用，有助于公民请求权得以顺利实现。

2.规范公权力，监督依法行政

谈到行政不作为诉讼作为对行政主体不作为的一种救济形式，首先一来可以在司法上对行政主体行使公权力形成一种震慑力，督促有关部门可以更规范更有效的履行相应的行政义务。当行政主体怠于履行或拒不履行义务致使公民权益受到损害时，公民可以针对此行政行为提起行政诉讼，从而在司法上强制行政主体履行行政义务。因此，当为公民救济打开司法的大门时，它能够监督行政主体必须要依法行政，依法行使公权力。

3.引导公民树立法治观念

我们谈到行政不作为诉讼的实施既有利于规范公权力的行使，同时也保障社会公共利益和人民的合法权益不受损失。因为从整体上来看公民通过合法的诉讼方式即可纠正行政主体不正当的行政行为，也有利于引导公民树立正确的法治观念，当自身权利缺乏保障时，要及时申请司法救济保护自己，而不是闷不做声任权利溜走，同时也要通过合理合法的程序来解决问题，避免“法院门口静坐”、游行等激进方式来维护权益。总之，针对行政不作为提起行政诉讼可以在一定程度上引导公民树立正确的法治观念，推动我国法治事业的发展。

三、行政不作为诉讼存在的法律问题

总体来说，伴随行政诉讼制度的不断完善，针对不作为类提起的诉讼案件也经常出现，行政相关人知道通过法律手段对行政主体进行监督，从而督促有关部门高效解决行政问题，便民利民，无论是从公民权益还是政府公信力角度，行政不作为诉讼都存在着积极影响。行政不作为诉讼制度虽然对监督行政主体积极履行义务有一定作用，但目前仍存在许多问题亟待解决。

(一)受案难，原告资格受限

虽然行政不作为案件数量大幅提高，但真正能够被法院受理进入诉讼阶段的案件还是相对较少，造成这一现象存在多种原因，但主要原因还是我国关于行政不作为诉讼案件的受案范围过窄、对原告起诉的要求过高，以至于很多符合条件的情况最终还没有走进诉讼程序就结束了。目前针对行政不作为诉讼受案范围的法律规定，只在2014年新修订的《行政诉讼法》第12条第三款、第六款、第十款和第十一款中提及了四种情形，但这根本无法涵盖司法实践领域中种类繁多的案件，大量的行政不作为案件因为这条规定被法院拒之口外，导致行政相对人有苦难诉，有冤难伸。

(二)审判难，撤诉率高

根据我国多年来的司法实践经验来看，行政不作为诉讼案件最终一般都以撤诉收尾。在审判过程中出现的原因有很多，一方面是行政主体知错就改，采取补救措施主动改变原行政行为，还当事人以权益；另一方面是指原告在审判中逐渐明晰行政主体做出的行政行为的正确性，从而申请撤销诉讼。这都是正常的撤诉情况。但更多的属于非正常撤诉。非正常情况下的撤诉通常指的是当事人在按键并未审结完毕、自身损失也未追回的情况下，因为受到外界不正当因素的干扰，导致自身不得已放弃诉讼请求，提出撤诉，终止审判程序。

(三)执行难，效果欠佳

我国《行政诉讼法》第72、73、78条就是针对不作为诉讼类案件的审理判决以及执行程序作出的相关规定。虽然法律有明文规定当行政机关不作为时，法院依法判决行政机关采取补救措施或赔偿损失等，但都只是框架性条文，并未直接规定该如何具体操作。因此导致在具体的审判执行程序过程中，行政机关迟迟不肯履行义务，对当事人作出补救措施，导致当事人无法及时得到救济。

四、行政不作为诉讼完善路径分析

(一)增加行政公益诉讼

为了弥补现行行政不作为诉讼制度存在的问题，笔者以为应该增加行政公益诉讼，有以下原因：第一，有利于促进行政不作为诉讼的发展，弥补之前公共利益受损却无特定相对人起诉的盲点。因为行政不作为相对比较隐蔽，若无特定相对人的权益受损失，行政主体所作的行政行为就不易被察觉，导致行政主体逃避了法律的监督。如我国的环境污染监管工作，目前我国河流湖泊污染严重，工业废水排放量大，由于纸张需求量大，乱砍滥伐现象严重，可是由于河流湖泊森林植被不属于某一个特定人或团体，而是具有公益属性的国家资源，所以即使人民对于自然资源遭到破坏感到惋惜也因不是适格原告而无法提起行政诉讼。

(二)扩大行政不作为的救济范围

虽然针对行政不作为的救济范围很广，但实际司法实践中针对行政不作为的救济目前仅局限于行政主体未履行其针对具体的、个人的应当作出的行政行为的义务，这点是片面的，不利于保障行政相对人的权利。

因此笔者认为，应当扩大司法对于行政不作为的救济范围。司法实践中存在很多名为作为实则不作为的例子，由于形式上的作为而逃避了司法审查，但实际上公民的诉求并没有得到有效地解决。同时，行政机关所做的抽象行政行为影响面广，当公民认为这种行为已经侵害到自身权益时有权向政府部门提出申诉，当政府怠于履行职权时，公民有权提起司法救济，既维护自身利益也监督政府审慎用权、依法行政。

(三)完善行政不作为案件执行困难问题

实践中，法院针对行政不作为案件判决结果的执行情况并非一帆风顺，经常受多重因素的干扰。因此，为了确保法院能顺利完成执行任务，保护当事人的合法权益，适当的增加行政主体的处罚力度和罚款金额，可以达到震慑的作用，促进法院执行的进度。同时，在笔者看来为了加强司法执行的力度，督促政府作出行政行为更加高效，可以引入第三方对行政执法机关的监督，比如加入人大及其常委会对其进行监督。另外，政府要将相关文件和具体执行情况在社会能够获悉的平台上公布，接受社会的监督，多管齐下，让国家和公民同时监督政府的执行情况，让行政行为更加高效、透明。

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A

2095-4379-(2017)24-0103-02

郑淳滢(1995-)，女，汉族，吉林长春人，西北政法大学行政法学院，2013级本科生。