治理视角下我国大学治理现代化研究

王俊哲 郑州航空工业管理学院

治理视角下我国大学治理现代化研究

王俊哲 郑州航空工业管理学院

我国大学治理随着社会和经济发展新趋势进入现代化，大学治理现代化有自身特定内涵和原则，大学治理过程中存在学术活动的自由与科层管理之间、高校与政府之间、学术发展自由化与封闭化大学自治等矛盾，只有通过鼓励内部参与，建立分工合作、各尽其能的主体参与系统和边界清晰、监督问责的法律规制系统以及促进内部治理，解决分权制衡，建立主体自律、包容规范的学术系统，建立以党委为核心的民主决策系统和建立权责明朗、协调合作的执行系统，才能有效推进大学治理现代化。

大学治理现代化 依法治校 学术自治 外部参与 内部治理

大学治理现代化指通过合理的方式制定出规章制度，在一定的规章制度下，利益相关的主体之间共同合作共同管理教育领域的公共事务的过程，这些公共事务主要是解决突出问题，例如在大学治理过程中社会的参与力度不足、学校在办学上没有完全自主权、政府的调控不及时、学校内部的管理体系不完善等。[1]

一、大学治理现代化的原则

大学治理现代化的原则是依法治校。大学治理进入现代化章程之后，大学作为组织形成了一个对外开放的系统，与外在复杂的环境保持着密切的联系，成为社会主体中不可分割的一部分，因此就会有多重利益相关者参与其中，表现出主体多元化的特征。多元化反方向意味着复杂化和繁琐化，这些主体并不能主动形成一个分工合理、权责利益对等的合理组合，反而促使各自为了利益而相互推卸责任，不尽力做好自己工作的恶劣局面。只有依法治校，各自做好自己工作的前提下，相互配合、相互理解、相互帮助，才能体现出多元化的优势，真正促进大学治理现代化。

（一）坚持党的领导，完善党委领导下的校长负责制

我国教育的出发点是培养德才兼备的人，办造福社会的高等教育。党是国家的领导核心亦是学校的领导核心，党负责把握学校发展的方向，学校的发展只有在学校党委的领导下，才能正确的负责学校科研和行政的管理工作。只有划分好各个部门的权责边限，完善与加强权利责任体系，建立健全党委全面领导，才能保证学校的和谐发展。党委的领导核心地位与校长依法行使行政权是不可分割的有机整体，只有良好的制度机制才能促进二者相互信任、分工合作、协调配合。

（二）加强和完善大学治理现代化相关体系

大学章程建设“目的是构建一个权限清晰、分工明确、相互联系又相互制约的治理结构”。[2]大学章程是大学治理的核心组成部分，大学的自主办学需要大学章程作为法规和依据来进行。为提高高校章程的执行力和利用效率，真正发挥章程的引领作用，就要求大学承担起依法治学的主体责任的同时，给其他利益相关者一定的权力参与其中，综合多方面的意见和建议做出详细具体可操作的制度法规。同时要注重相关制度机制的建立健全，尤其关注以往不经常出现容易被忽视的方面。还需要对整个过程加强监督和问责，既要保证大学章程的法律效力，也要使权力运行程序符合“最低限度的程序正义原则”。[3]大学治理现代化的直接受益方是公民，要通过适当的方式引导公民参与到治理中来，给群众一个平台发表自己的见解和看法，汲取其中有益的部分撰写进章程中去。

二、大学治理现代化的现实困境

（一）学术活动的自由与科层管理之间的矛盾

大学的主要工作是生产知识，知识生产水平的高低直接反映一个大学办学能力的强弱。学术事务中的知识生产是一个专业化的探索过程，具有很强的不确定性和复杂性，与之对应的对知识生产过程的监督和管理也具有特殊性：第一，管理主体具有特殊性。知识生产作为学术活动的主要工作，必须由高能力有权威的人来核定和决策，从授课教师的选拔，到学校课程的设置，再到学生学位评定各个方面，都要有特定的主体按照特定的原则进行；第二，管理方式具有特殊性。学术探索的过程会随时受到各方面因素的影响，只有给学术研究者和参与者提供宽松的环境，给他们创新的空间，才能保证学术研究相关人员全身心的投入研究中并获得卓越的成绩；第三，管理结构具有特殊性。长时间以来，我国大学治理经常出现科层僵硬化的管理问题，党委委员会和相应的行政系统的权力过于强大，从各个方面对学术事务进行限制，不利于学术事务的良好进行。

（二）高校与政府间的矛盾

现代社会的发展是多样性的，高等教育也要切合多样性的社会需求，让高等教育的发展更加生动有活力。但教育行政过分集权化严重影响了高校教育多样性的发展：一是政府权力对高等教育的控制管理力度过大，没有给高等教育的发展提供良好的发展环境，大学治理受到限制，没有实现真正的自主办学。二是政府和国家对高校治理中的管理过于集中，国家以下的政府管理权力过小，主体对责任的意识不够强烈，很难实现高校治理的主动性和创造性。“两级管理，以省级政府为主”的体制并没有得到充分的落实与实施，政府无法灵敏的意识到高等教育的实际需求，不能根据各地的实际情况进行治理与改革，阻碍了大学治理的发展。

（三）学术发展自由化与封闭性大学自治的矛盾

目前我国相当部分高校的学科设置没有根据社会需求变化及时做出调整，未能满足社会的需求，存在一定的不平衡现象。一是高校在办学决策过程中未能让社会很好的参与进来，因而高校很难从治理层面上与社会建立起和谐的机制。与高校密切相关的利益相关者不能按照特定的机制和有效的途径参与到高校学科设置和教学进行计划中，致使结构性就业问题的出现。二是当前教育评估机制在社会参与方面的规定不是很完善，社会对大学的监督力度显然不足。各项规定行政色彩较重，对事项的评估主观性太强，无法发挥预期作用。如果评估体系是不合理的，学科的设置都被套在单一的框架之下，会严重影响各个学科的发展，不利于自身特点的形成。

三、解决大学治理现代化中矛盾困境的措施

社会可以看作是一个大系统，大学作为一个子系统隶属于社会，并且在社会系统中占据尤为重要的地位。大学系统内部权力分配复杂且多样，与其他子系统之间的联系也密切而多变。当今大学治理结构发生了变化，相对应的权益结构从冲突对抗的局面演变为相互包容、相互理解、相互合作的局面，这就要求充分利用系统治理的全面性、整体性和层次性，从全局出发去研究大学治理，进而推进大学治理现代化进程。

（一）加强外部参与，各司其职、相互配合

高等教育的共同责任人除大学外还有政府和社会，“现代大学制度的核心特征就是大学治理结构向社会开放，社会参与治理制度，建立一个多元平衡的权力结构”。[4]

1.建立分工协作、各尽其能的主体参与系统

教育体制的变革关乎每个公民的利益，为了求证自身的公平合法性，就要推动社会公民参与到学校的制度建设中去。从目前状况来看，在社会参与的积极性和行动力上，普通高校远不及重点院校，普遍性和规范性并没有呈现预期效果。尽管现实社会中存在各种不确定因素，无法实现理想化的治理，但是现代大学治理需要多元化融入结合，离不开社会各界的共同参与。大学需要主动地去汲取社会各界的参与意愿和建议，主动构建相互合作的参与系统，在各个方面进行有益的探索。同时，要加强培养社会公民的参与意愿、治理能力和精神，为大学的现代化治理提供一个良好的大环境。

2.建立边界清晰、监督问责的法律规制系统

大学治理的多元化是时代的需求，现在的体制和法规还有很多不完善的地方，社会各界的参与性过于随意，缺乏专业性和规范性。一要完善社会参与过程中的法律法规建设。大学治理的多元化存在一定的弊端，出现一系列障碍和问题，造成失灵现象的发生。这就需要在提高公民参与能力的同时，利用法律法规来引导和约束他们的行为，这样才能最大程度的发挥多元主体的优势。二要完善社会参与过程中的体制机制建设。要建立健全专业团体、社会中介组织开展高等教育评估的体制机制，既要充分发挥他们在教育评估中独立性、专业性和中介性，政府更需要做好“元评估”建设，监督和规范他们的评估行为，进行必要的监督和复查，保障评估过程与结果的公正、客观，提升专业评估的规范性和公信力；建立健全家长、校友和大众传媒参与大学治理、良性互动的体制机制，加强信息沟通和对话，合理引导他们的高等教育诉求，规范他们的治理参与方式和行为，充分发挥他们在资金、精神、道义、舆论上的支持力量。

（二）促进内部治理，解决分权制衡

“就大学内部治理结构的顶层设计来说，关键是解决好分权和制衡，权力规范和程度正义”。[5]建立合理有效的执行系统、自主宽容的学术系统和科学民主的决策系统正是大学治理现代化的核心需求。

1.建立主体自律、包容规范的学术系统

大学治理的发展过程中，学术权力是必须重视的问题。学者即使被赋予了权力，但成长机制的限制让其未必能真正发挥自己的知识储备。因此，首先要明确学术责任。学术的事交给学者完成，通过相关制度和程序，打通教授积极开展以学术自由和学术责任为价值导向的学术事务工作，以学术权力与共同治理为价值导向的学术管理工作。其次，改进学术结构，协调各职能部门的关系，工作中多加配合和商议，最终将治理结果进行总结整合得出结论并付诸于实践之中。再次，净化学术环境。鼓励学者进行自主研究，主动去承担学术责任不互相推诿，在工作中相互配合开展团队合作，做到公开公正透明。最后，完善学术制度，规范学术行为。学术成果是需要法律法规来维护的，建立健全学术评定制度和责任归属制度，防止腐败行为和侵权行为的出现。

2.建立以党委为核心的民主决策系统

为保证决策过程的合理性和规范化，建立民主法治的决策机制势在必行。决策法制化的完善，即要求把党委会作为核心支撑，履行管理和治理党章、依法办学治校的主要责任，严格落实民主集中制度，完善院系党政联席会议制度；决策规范化的完善，即要求大力发挥校长办公会在学校行政、议事、决策中的重要作用；决策民主化的完善，即要求给利益相关者一个参政议政并提出决策意见和建议的平台；决策制度化的完善，即要求对决策评价机制和责任追究制度做出完善和补充。杜绝个人或少数人按照自己的想法办事，杜绝在未掌握全局情况下随意决策，杜绝相互推卸责任，杜绝商议了而不做出决策、决策了但不执行、出现错误而不修改的情况发生。

3.建立权责明朗、协调合作的执行系统

权责明确的执行力决定着一个组织的管理效率。我国大学治理在执行力方面存在的主要问题是：主体之间沟通合作不当，相互牵制；权力过于集中，院系并没有真正致力于治理系统之中；意识过于集团性，“拉帮结派，划地为图”现象盛行；在执行时过于注重人治而忽略了法律法规和机制体制；对于执行结果的判定过于表面化结果化，不注重执行过程和内容等。为有效解决执行力方面不足，就要做到一是明确执行主体和责任。校长作为治理主体而发挥作用，其余各职能部门根据机制体制法律法规明确自身的管理权限和职责，并加强沟通和配合；二是规范行为，完善执行程序。适度分散权力转移主体权力，充分发挥各部门的治理职能，推进目标管理，将院系的一线优势发挥出来，例如对学生日常事项的管理和对教师教学质量的监控等；三是扩大社会各界的支持力度，扩大参与权。发挥工会代会的参政议政作用，鼓励他们积极参与到治理过程中来。

教育的发展影响着社会的发展，科学技术的进步和文化素养的提升很大程度上带动了社会的进步。全社会公民都应该切实了解大学治理现代化的意义，依照根本原则从现实困境中探索出路径，共同参与到大学治理现代化的过程中去。

[1]褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4.

[2]苏永建.陈廷柱.社会变革中的中国现代大学制度建设——中国高等教育学会高等教育学专业委员会第五届代表大会暨2010年学术年会综述[J].高等教育研究，2010（12）；107.

[3]周光礼.朱家德.大学章程与大学治理；国际比较与策略选择[C]//湛中乐.通过章程的大学治理.北京；中国法制出版社，2011；228-237.

[4]熊庆年.关于现代化大学制度顶层架构的思考[J].大学，2013（7）；16.

[5]王洪才.论大众高等教育与多元化参与治理模式结构[J].中国高等教育评论，2012（12）；110.

王俊哲（1982-），河南郑州人，郑州航空工业管理学院讲师，硕士，研究方向为中国政府与政治。