国内外预算绩效管理研究的差异综述

2017-01-28郭倩首都经济贸易大学

消费导刊 2017年21期

关键词：科研经费预算编制绩效评价

郭倩首都经济贸易大学

国内外预算绩效管理研究的差异综述

郭倩首都经济贸易大学

本文选取2007到2017年为研究样本的时间区间，对国内外预算绩效管理法律法规和专家学者的研究方向、重点、内容等进行分析，重点阐述国内外预算绩效管理的差异，对进一步完善我国预算绩效管理制度和体系提出了建议。

预算绩效差异研究文献综述

一、引言

预算管理是每个申请机构内部管理不可缺少的一部分。对公共机构预算绩效评估和监督管理是公共行政的发展趋势，也是世界各国普遍的做法。本文通过对国内外预算绩效管理的制度研究和专家学者对绩效预算管理体系和问题研究，来分析国内外预算绩效管理体系的差异，希望对部门预算绩效评价体系建立有所启示。

二、国内外绩效预算制度比较

1.我国预算绩效体系制度经历了从简单到更加切合实际的不断优化的过程。2005年，为贯彻十六届三中全会“建立预算绩效考核制度”的精神，规范中央部门预算绩效考核，提高预算使用效率，更好地完成提高政府公共服务水平的目的，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，首先在财政部中央部门确定试点实施。绩效考核对象由财政部商中央部门确定，采取先简单后困难的原则，逐步推进。2009年《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》颁布，通过加强试点工作，对预算绩效评价各方职责、工作程序、内容体系和评价文本等内容进行了更清晰的规定。2011年财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对财政预算支出的绩效评价的绩效和目标、方法和标准、内容对象、指标、实施程序和管理组织工作、报告制度、结果内容及其应用进行了详细的规定。经过多年探索，我国的财政预算绩效管理体系逐步趋于完善。

2.美国关于预算绩效体系与国内相比的独特之处。美国2010年颁布了《2010年政府绩效成果法案修正案》，以评价政府机构绩效和改进情况，设立机构绩效改进官员和绩效改进委员会以实现政府项目的季度性绩效评价。其与国内制度相比主要有两个特点，一是建立具有季度目标的一般的联邦政府绩效指标以测量或评价，指向一个联邦政府绩效目标的整体进度，并建立明确划分的季度时间表，而国内的财政预算绩效考核目标以整个财年为周期，指标体系相比美国过于粗放、宏观。二是美国法案对联邦政府项目、目标和结果的透明度提出了详细明确的要求，要求各部门建立预算和绩效的公开网站，要保证各自网站的有效运营，至少每季度更新一次网站，网站上包含部门明确的每一个项目的信息。同时对公布的信息进行了详尽的规定，约定涉及的在网站上公布的信息应当是在因特网上容易被公众、国会成员和委员会所发现和保存的，这些信息同时也应当按照可搜索、可机读的格式呈现。而国内对预算和绩效公开并没有过多要求，只规定了绩效评价的最终结果应当在一定范围内按照我国政府信息公开有关法律法规进行公开。

三、国内外绩效预算研究比较

（一）对国内研究现状

戴晓燕（2007）提出将绩效理念应用于各类事业单位科学研究管理的预算管理，特别是将绩效管理反映在财政预算编制、执行的全部生命周期中，并强调在意识形态中要培育实现绩效目标的理念，实现预算绩效的一体化，使财务预算管理真正发挥自身的作用。

孔志峰（2007）对绩效预算的整体架构进行了设想，总结为预算绩效、绩效管理、绩效评价和绩效审计四者合一的预算绩效评价体系。

范柏乃（2012)提出我国政府实应该建立正确的政府预算绩效评价体系和有效的激励机制，明确权利和责任，改善会计相关制度，构建一套绩效预算的制度体系，通过加强对预算绩效进行审计来督促确保绩效预算的执行。

杨贤慧、王秀华、石艳萍（2013）则是在充分分析科研经费现状的基础上提出目前多数的科研经费预算编制、执行与最后的绩效考核不挂钩的问题，并建议优化绩效评价指标体系，通过成果率、结题率等相关指标对科研经费预算进行管理。

赵长宝(2015)认为，提升高校科研经费绩效管理应着力关注三个方面，一是浅尝辄止的绩效考核，内容含糊标准不明。如何进行考核，大家都在尝试实行。二是目前绩效监督工作费时费力，成效却甚微。三是考核结果导向不足，激励约束力薄弱。

毛成银、任蓝青（2017）认为预算绩效评价目标种类多样，评价方法可以有多种选择，因为不同单位的类型、级别不同，各单位的预算执行特点也不尽相同。而财政部颁发的通用的绩效评价体系和指标体系不具有专门的针对性，针对特定单位的预算管理来说也未必实用。

综上，国内学者自2007以来逐步建立了在财务预算整个生命周期中融入绩效评价和绩效考核的理念，认为绩效预算不仅是在预算编制过程中考虑绩效评价，而是在预算制定、绩效管理、绩效评价、绩效审计的预算执行全过程中的加入绩效管理的具体要求，将绩效管理和预算制定、实施、反馈、再制定全生命周期结合起来，通过多次问题回归来指导、修订预算的编制。同时，为了保证绩效预算能够切实执行，国内学者一是对预算绩效考核的指标参数进行了研究，研究设计更加合理有效的指标体系；二是对预算执行的责权发生制、预算执行绩效审计、绩效激励机制等确保绩效预算能够充分执行的保障措施进行了探讨；三是部分学者认为，当前通用的绩效评价方法及指标不具有针对性，对某个预算单位或行业也不一定具备实用性。

（二）国外研究现状

Philip.G.Altbach（2004）认为要加强科研经费管理，因为它是科研管理的最重要环节，科研经费管理需要依照合同认真执行，而预算编制管理正是科研管理的核心，其他的各类管理活动需要围绕预算管理进行展开。

艾雷弗德豪（2005）认为，绩效预算需要准确的数据资源和合理的成本核算、数据分析和报告生成系统。通过这种会计系统进行绩效考核方法的建立和准确信息的采集，能够使预算编制、执行全过程更加透明，从而进一步支持绩效预算的编制和执行。

Torben Schubert(2009)认为欧洲和美国通过进行绩效考核并充分依据绩效考核结果进行奖惩，有效使科研人员的行为得到了约束，增加了科研人员的遵纪守法意识，从而进一步确保了财政预算经费的效能、收益和安全，这种预算制度的改革使绩效考核落到了实处。

Mika Nieminen和Otto Auranen（2010）也认为，有效的竞争和合理的激励、奖励是充分提高科研机构财政预算管理执行效率的关键。

Barton. R. Clark（2009）认为科研经费绩效考核应该从项目立项开始，上级部门应该通过抽查检查和绩效评价、审计等手段，加强对科研预算执行过程的监管，并对绩效考核优异的科研工作人员进行物质上和精神上的奖励。

陈志斌（2012）对澳大利亚的预算绩效管理体系进行分析，强调要建立绩效目标体系框架，加强预算绩效责权管理，对预算执行进行监督并增加预算和执行的透明度，对预算和执行情况进行信息公开。

徐国冲、卓越（2012）指出欧美国家非常重视通过预测方式进行绩效评估，不断发掘新的绩效指标来完善预算绩效考核体系；通过明确科研预算执行的权利和责任，来促使科研人员强化预算执行效能，提高预算执行效果；通过加强审计、完善绩效战略，来更加有力推动绩效管理系统工程建设。

综上，国外学者同样承认科研经费预算编制的重要性，认为科研经费管理中预算编制处于龙头地位，所有管理活动都要以预算为基准而开展。同时相比国内学者大多对绩效预算体系进行研究，国外学者关注的更多是绩效预算如何更好的监督、执行, 于爱晶（2006）对美国、澳大利亚、英国、加拿大、新西兰等国家进行比较后指出，在预算管理中必须存在有效的绩效监督，否则就无法掌握预算执行的效益，不仅无法掌握预算是否执行，更无法掌握预算体系的有效性。国外学者的意见主要集中在两方面，一是通过夯实权责发生制，强调预算责任与责任评估结合，认为应该通过绩效考核和奖罚措施约束了研究人员的科研行为，对表现优秀的科研人员应给予更多的物质奖励与精神报酬；二是强调预算透明和公开，强调公众监督，通过采取完善的会计系统收集可信的绩效信息来建立有效的绩效考核方法来增加预算透明度，或通过网站加强经费预算公开，通过公众监督来确保经费预算执行合理到位。