基层央行行政执法风险点研究

武珏 中国人民银行太原中心支行

基层央行行政执法风险点研究

武珏 中国人民银行太原中心支行

人民银行作为我国的中央银行，履行金融监管职责，依法行使行政执法权力，防范和化解行政执法风险是人民银行当前的重要任务。本文立足人民银行工作实际，对辖内各分支机构行政执法状况进行了调研，分析了当前基层央行行政执法工作中存在的风险点，并有针对性地提出了防范和化解行政执法风险的对策。

行政执法 风险点 防范

一、基层央行行政执法风险的发展趋势

近年来，我国金融机构提高了对人法律意识和维权能力的要求，逐步改变了以往对人民银行的行政执法行为盲目听任的态度，行政相对人越来越注重利用救济渠道维护自己的合法权益，显性风险已经逐渐替代了行政执法风险。[1]从2016年至2017年山西省人民银行系统执法检查案卷评查结果看，出现实体违法的情况较少、执法程序不规范的情况增多，行政执法风险的防范重点由实体违法逐步转向了程序违法。

二、基层央行行政执法风险点分析

随着我国市场经济的不断完善，金融在经济生活中的作用越来越重要，金融法治建设是金融业自身发展的需要，更是金融业落实依法治国方略的基本要求。基层央行作为金融宏观管理部门处于依法行政的最前沿，其依法行政水平不仅关系到国家金融方针政策能否在基层贯彻落实，还关系到人民银行的执法权威。目前，基层央行行政执法工作总体逐步规范，对于执法行为和行政处罚行为有法律依据，对于检查程序和行政处罚也有严格的要求，但行政执法工作仍存在诸多的风险。

（一）金融法律法规及规范性文件不完善

一是部分金融法律法规滞后现象严重。如1985 年颁布的《国家金库条例》及其实施细则，这个是计划经济体制的产物，在实施的过程中也没有一些国库风险预防的措施。很多国库业务比如国库监管、国库退库、国库拨款，还有一些新型业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，对这些国库业务都没有明确的规定和限制，在一定程度上削弱了相关领域行政执法的效力与权威。由于基层央行行政执法的法律依据多为部门规章和规范性文件，许多规定是在《中国人民银行法》修订之前制定的，行政执法依据存在法律效力层级低、与上位法不一致的问题，在具体的适用过程中存在法律风险[2]。二是部分法律法规可操作性不强。三是法律授权不清。如《中国人民银行法》明确规定，人民银行对金融业的数据统计全权负责，并且拥有向银行机构报送统计报表和资料，但对证券、保险机构的统计工作未作规定，相关信息采集无法可依，不利于人民银行全面履职，也不利于金融宏观调控的及时性和准确性。[3]四是规范性文件制定内容或程序违法。法无授权不可为，规范性文件所有人民银行进行业务进行的基本来源和保障。在所有的规范性文件中，有一部文件变相使用行政许可，肆意让这些业务文件代替相应的法律法规，进行一些不恰当的操作，而且制定程序不合法，[4]同时未按规定及时向上级行备案。

（二）依法行政组织机构履职不到位

随着人民银行对行政执法工作的重视和加强，紧紧围绕建设法治央行目标，为把法治贯穿于金融运行和管理的全过程，山西省辖内各分支机构均成立了依法行政工作领导小组、普法领导小组、行政处罚委员会、行政复议委员会等组织机构，组织机构的健全和完善，为基层央行依法行政提供了保障。但在实际工作中，执行和制度相脱离，有的依法行政组织机构并未按规定履行相关职责，未定期召开会议研究相关工作，对行政执法工作中存在的难点和问题没有及时解决等，导致依法行政工作缺乏统筹部署，问题解决机制不畅，影响了行政执法工作的全面推进和水平提高。

（三）执法检查程序不规范

根据《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）规定，对法律法规规章规定的检查事项，要推广随机抽查，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制。基层央行在具体落实双随机工作的过程中，由于没有统一的随机抽查系统，如何做到随机抽取检查对象和检查人员全程留痕存在难点，特别是关于检查人员随机抽取问题，各级执法部门检查人员有限且相对固定，随机可能抽取了有执法资格但不熟悉相关业务的人员进行检查，如不进行随机抽取，则与国务院及人民银行总行规定相违背，在实际操作中存在很大风险。[5]

在具体开展执法检查时，不能严格按照《中国人民银行执法检查程序规定》进行检查，主要表现在：无执法资格人员参与检查或者有执法资格的检查人员未出示执法证；《执法检查通知书》的制作时间早于执法检查立项审批时间；未按要求制作《执法检查调阅资料清单》、执法检查意见书；《执法检查事实认定书》被检查单位负责人未逐页签字且未加被检查人盖公章；执法检查文书要素填写不全；执法检查不符合时限，如《执法检查事实认定书》的制作时间晚于检查结束的时间，未在检查结束后十个工作日内制作执法检查报告、执法检查意见书，检查的开展时间不符合检查方案及《执法检查立项审批表》中的检查期限。这些检查程序上的瑕疵，使得基层人民银行在实施行政处罚时存在风险，埋下了行政复议和行政诉讼的隐患。

[1]中国人民银行武汉分行法律事务处课题组：“人民银行分支行行政执法风险研究——对赣、鄂、湘三省人民银行系统行政执法风险的调研报告”[J]，武汉金融，2009年第9期.

[2]中国人民银行天津分行课题组：“基层央行行政执法法律风险问题研究”[J]，华北金融.2010年第1期.

[3]中国人民银行武汉分行法律事务处课题组：“人民银行分支行行政执法风险研究——对赣、鄂、湘三省人民银行系统行政执法风险的调研报告”[J].武汉金融.2009年第9期.

[4]吴道义等.基层人民银行面临的法律风险及防范对策[J].金融法苑.2017年第1期.

[5]吴道义等：“基层人民银行面临的法律风险及防范对策”[J].金融法苑.2017年第1期.

武珏（1981.10-），女，汉族，山西交城人，硕士研究生学历，主任科员，经济师职称，研究方向：金融法治，金融消费权益保护。