我国清洁能源发展分析及法律对策

2017-01-27李渊

法制博览 2017年34期

关键词：发电能源法律

李渊

长安大学政治与行政学院，陕西西安 710064

我国清洁能源发展分析及法律对策

李渊

长安大学政治与行政学院，陕西西安 710064

发展清洁能源是应对能源危机、气候变化和环境污染的必然要求。我国虽已明确提出发展清洁能源的战略，但在其发展过程中却存在着很多障碍。尤其是我国虽已建立了基本的清洁能源法律体系，但却存在着执行不足、激励不足、参与不足等问题。我国需要进一步完善我国清洁能源发展的法律与政策体系，强化政府在清洁能源发展中的引导作用，加快培育清洁能源市场，加大宣传教育，开展清洁能源培训。

清洁能源；成因分析；能源经济；公众参与

一、我国清洁能源发展现状

(一)我国清洁能源发展的成效

自中共十七大明确提出“发展清洁能源”的战略方针，十八大又提出“努力建设美丽中国”的构想以及“推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和清洁能源、可再生能源发展”的重大部署，我国清洁能源产业得到迅猛发展，成果卓著：

1.清洁能源产业布局初步完成，发电规模稳步增长

截至2014年底，全国发电装机容量136019万千瓦，同比增长8.7%；其中，水电30183万千瓦(含抽水蓄能2183万千瓦)，火电91569万千瓦(含煤电82524万千瓦、气电5567万千瓦)，核电1988万千瓦，并网风电9581万千瓦，并网太阳能发电2652万千瓦[1]。生物质发电新增装机容量90万千瓦，累计装机容量超过940万千瓦。

2.清洁能源发展的法律政策支持体系基本建立

“十一五”以来，我国制定了一系列政策措施，加强了对清洁能源，特别是可再生能源发展的引导和支持，有效促进了清洁能源的规模化开发利用。目前我国清洁能源政策工具以环境类和供给类为主，在环境类政策工具中目标规划最多，占到37%。环境类政策工具中目标规划的高频率使用客观反映了我国政府高度重视清洁能源发展。

3.清洁能源技术逐步更新，竞争力不断提升

进入21世纪以来，我国清洁能源技术发展得到了极大突破。在风电领域，我国自主研发的6兆瓦海上风电机组正式下线，标志着我国风电技术达到国际核心水准；在水电领域，三峡、向家坝水电机组的顺利投产也代表着我国水电机组制造水平居于世界前列；在核电发展领域，我国已将技术更新至第三代，基本具备标准化、自主化水准，并成功向外出口。

(二)我国清洁能源发展存在的不足

1.清洁能源资源开发成本高，难度大

清洁能源的开发对地理环境和技术要求较高，且诸如风能、水能、太阳能等清洁能源多集中在我国西南部，相对于传统石化能源来讲，其开发难度更大，投资成本更高，短期内经济效益较差。这有进而又使得清洁能源缺乏投资，难以发展。

2.清洁能源产业化程度不高

我国清洁能源正逐步走向产业化，但跟发达国家相较而言，我国清洁能源产业无论是技术、规模还是投入产出比都比较低。我国水资源丰富，开发率却仅有15%。风能发电能力居世界前列，很多机组却无法实现并网发电。而光伏产业也处于起步阶段，远未形成规模化市场。我国清洁能源产业链还不够完善，且清洁能源技术转化率不高，经济效益不够显著。

3.清洁能源总体上来说应用水平还处于较低状态

具体来讲，如水能发电多为小型水电，发电负荷不确定性较强，调节能力差。风能发电方面，我国风力装机总量位居世界第三，但装机总容量低。而在太阳能利用方面，我国主要利用的是热能，在光伏发电方面比较薄弱。而诸如洁净煤技术，虽已实现，但限于成本因素，无法推广使用。

二、我国清洁能源发展面临的困境及成因分析

(一)面临的困境

1.清洁能源法律和政策执行依据不足及执行的配套建设不足

我国清洁能源有关法律集中颁布在2000年之后，大多规定的比较原则，可操作性较差，急需相关配套的实施细则进行补充。如《电力法》、《可再生能源法》规定国家支持开发利用清洁能源，也有诸如《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发展专项资金管理办法》等一些配套法规出台，但很多清洁能源发展领域中相关的财政贴息和税收优惠等进一步的细化法规还没有制定出来[2]，清洁能源产业的资源评价、技术标准、产品检测和认证体系均不完善，没有形成完备的技术服务体系，致使许多关键性的具体措施难以操作[3]。同时，我国清洁能源相关法律多散见于能源单行法，协调性不强。而《煤炭法》、《电力法》等颁布较早的法律，有些规定也显得比较滞后。像《煤炭法》仅提出在开发过程中要提倡使用先进科学技术，然而煤炭清洁化技术早已成熟，《煤炭法》也应对此及时修订，明确提倡煤炭清洁技术的使用。此外，在现实执行过程中，清洁能源遇到的另一个障碍就是配套建设的不足，既有配套硬件如清洁能源配件、设施的不足，也有清洁能源配套软件如售后服务、管理服务的不足。一个突出的表现就是新能源汽车加电站、加气站的建设不足极大制约了新能源汽车的发展。

2.清洁能源发展的激励动力不足，缺乏制度保障

清洁能源做为新事物，其发展需要国家予以支持，尤其是财税政策上的支持。从目前来看，我国对于清洁能源领域的财政投入存在不足。尤其是现实中各级地方政府，出于对效率以及短期利益的追求，给予清洁能源的财政预算很少或基本没有。其次，清洁能源的价格往往高于传统能源。一方面是因为清洁能源做为新事物，其开发成本偏高，利润低，风险较大，故而通过价格将之转嫁给消费者。另一方面，我国对清洁能源的税收优惠政策也不到位，清洁能源税负太重。如风力发电增值税税率为8.5%，但由于前期投资很大，使得风力发电等清洁能源可抵税额非常有限，其实际税负甚至高于火力发电。最后，清洁能源的开发正逐渐西移，由于施工条件、征地、移民等原因开发难度越来越大，项目审核也越来越难。

3.清洁能源发展中公众参与不足

公众参与的不足一方面体现在我国清洁能源立法中虽然都有关于公众参与的立法，但都是一些原则性条款的机械重复，又或者仅是提倡相关领域进行科学技术创新和鼓励环保，缺乏对公众参与的具体操作和保障措施的详细规定。另一方面是公众对清洁能源认识水平的不足，导致公众参与不足。普通大众对清洁能源的认识非常模糊，只是理解为污染小，环保的能源，并不知道像煤炭之类的化石能源亦可以通过洁净处理后成为清洁能源，也普遍认为清洁能源很昂贵，触不可及。

(二)成因分析

除自然禀赋与技术限制外，造成清洁能源发展面临困境的原因主要集中在两个方面：

1.法律制定过程中，传统能源利益团体实力强大，影响着法律的制定

在清洁能源开发领域中存在着广泛的利益冲突，如果清洁能源发展中的环境利益及相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间不能公平的分配，导致受益者无偿占有经济利益，保护者得不到应有的经济回报，受害者不能得到积极的补偿，则清洁能源的发展就会缺乏持续性的关注，社会就会缺乏持续发展所必须的激励动力支持[4]。我国清洁能源相关法律制定过程中正是由于传统能源相关利益受到过多保护，因而使得清洁能源法律过于原则，可操作性差。公众参与制度同样如此，当一个制度过于原则，就难以给出令人信服的承诺，公众也自然没有主动参与的积极性。

2.法律执行过程中，存在“上有政策，下有对策”的现象

一些地方政府在以经济增长为政绩指标的晋升制度下，一心追求地方经济的增长，而清洁能源做为新事物存在着开发成本大，风险高，效益低的特点，故其发展未引起地方政府的重视，甚至未将其提上议事日程。我国虽然制定了清洁能源相关法律法规，并下达发展清洁能源，节能减排的规定，但部分地方政府出于经济成本及地方经济发展的考量，总是怠于执行乃至不执行相关政策[5]。

三、我国清洁能源发展的法律对策

(一)进一步完善我国清洁能源发展的法律与政策体系

清洁能源的发展需要稳定完善的法律与政策。大力发展清洁能源可相对减少我国能源需求中，提高能源综合利用的经济效益以及降低环境污染问题，减少治理污染的经济成本[6]。故国家制定法律与政策时应从战略上优先考虑发展清洁能源。在立法过程应客观分析我国清洁能源发展中存在的各种主客观障碍，结合我国特定国情以及技术发展和需求情况，制定和修订法律，确保其稳定性和可靠性。进一步引导完善公众参与制度，坚持信息公开，进而广泛听取社会公众和专家意见，平衡好多方利益，而不只是维护传统能源部门利益。最后，应逐步建立和完善清洁能源的监督实施机制。

(二)强化政府在清洁能源发展中的引导作用

政府可牵头加大对清洁能源的使用力度，对各部门和地方政府规定一定的清洁能源使用比例下限。制定完善的财政和税收优惠政策以及成本与风险分摊机制，综合考虑地方政府、清洁能源发电企业与电网三方的利益，制定稳定延续性强的政策。在不违反世贸组织《补贴与反补贴措施协定》的前提下，进一步完善补贴政策，扶持我国清洁能源产业。[7]强化清洁能源行业规范管理，优化清洁能源项目审核前期流程，缩短项目审批流程。加快推进清洁能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等技术服务体系。建立分布式发电模式，即建立以清洁能源为主的分布式电源分布于用户附近，同时也可作为中、小规模自备电厂电源并允许电网回购民间清洁能源发电[8]。鼓励普通居民和企业依照自身条件利用清洁能源进行发电并销售给电网，既可以保障清洁能源发电上网比例，又可以满足自身使用需要。建立开发保障基金，完善清洁能源基础建设，使得真正实现向能源经济的转型。

(三)加快培育清洁能源市场

在加大政府引导力度的同时，政府应充分发挥市场自身优势，将一些审批权限下放，对相关公务人员展开培训，改变懒散拖沓作风，充分调动市场主体发展清洁能源的积极性。以企业为主与政府引导相结合为原则，借鉴美国合同式节能管理模式，更好地发挥市场机制的配置作用[9]。完善融资机制，除国家财政政策支持与和清洁能源发展保障基金外，鼓励商业银行和民间资本进入清洁能源开发市场，并充分合理利用国际资金。加快培育能源应用市场，如对于电动汽车，在启动初期可以免费发放一定数量的汽车牌照。在旧城区改建和城市化过程中，也可以加入加电站、加气站、充电桩等其他清洁能源设施的规划。

(四)加大宣传、教育，开展清洁能源培训

针对普通群众对清洁能源缺乏认识和技能的现状，应该充分发挥大众媒体作用，加强宣传力度，让清洁用能深入人心。对存在使用安全风险的特定清洁能源开展专业技能培训，提高群众利用清洁能源的技能水平。教育部门应着重研究清洁能源领域内的劳动岗位与就业的开发，并会同劳动部门与能源部门实施职业技术教育和劳动技能培训，帮助达到绿色就业的效果。