检察机关开展公益诉讼工作调查与思考*——以庆阳市试点工作为视角

张元珠 陈春芳 张春玲 刘 芳

庆阳市人民检察院，甘肃 庆阳 745000

检察机关开展公益诉讼工作调查与思考*
——以庆阳市试点工作为视角

张元珠 陈春芳 张春玲 刘 芳

庆阳市人民检察院，甘肃 庆阳 745000

庆阳市检察机关在公益诉讼试点中积极探索，勇于创新，积累了丰富经验，取得了良好的实践效果。但也遇到了诸如“公益”概念界定不清、适格主体范围窄、证据规则不明确、提起诉讼层报程序繁复、判决执行方式不具体等问题。针对上述问题，本文拟从界定“公益”概念、扩大适格主体范围、明确证据标准和举证责任、规范诉讼程序、规制裁判执行不能等方面进行探讨，以期对全面开展公益诉讼工作有所裨益。

公益诉讼；规范程序；证据适用

一、司法实践

(一)线索摸排

线索摸排是公益诉讼工作的基石，探索阶段，我们主要采取与上级院互通，与当地党政部门互商，两级院互联的方法，共发现公益诉讼线索49件，其中民事4件，均为污染环境；行政45件，包括生态环境19件、资源保护6件、国有土地使用权出让12件、国有资产保护8件。上述案件线索，检察机关主动摸排19件，开展专项监督发现16件，办理渎职案件发现8件，通过新闻媒体、网络平台、报刊等发现3件，通过社会舆论发现2件，办理民事行政申诉案件发现1件。

(二)诉前程序

公益诉讼诉前程序是指在提起行政公益诉讼前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。检察建议是检察机关针对行政机关的违法行为提出的建议、意见，并要求其整改的法律文书。试点期间，我们共发出诉前检察建议50件。以上检察建议，相关行政机关书面回复并切实整改到位29件、仅仅书面回复但未实质性整改16件、既无书面回复又未整改4件。

(三)层报审批

层报审批制度是公益诉讼工作特有程序，必须严格执行。甘肃8个试点地区向高检院层报审批案件9件，下放审批权限后，向省检察院层报审批案件75件。其中省检察院审批70件，高检院审批6件。庆阳市两级院层报省检察院13件，批准13件，其中民事公益诉讼2件，行政公益诉讼11件。

(四)提起诉讼

对审批的13件案件提起了诉讼，其中行政公益诉讼11件，包括生态环境4件、资源保护3件、国有土地使用权出让3件、国有资产保护1件。提起污染环境方面民事公益诉讼2件，被告为公民个人，采用传统民事诉讼方式。但在赵某、何某环境污染一案中，因公安机关刑事立案，检察机关未提起刑事附带民事诉讼，而是直接提起了民事公益诉讼。

(五)判决及执行

提起诉讼的13件案件，目前法院已开庭审理10件。其中民事1件，开庭审理后法院判决正在层报审批中；行政9件，均当庭宣判，法院全部支持了检察机关的诉讼请求。宣判案件中，被告均未提出上诉，公益诉讼人也未提出抗诉。判决生效后，有5被告已主动履职，执行了判决；有4被告未全面自动执行判决。对未执行的判决，检察机关和法院目前均无跟进措施。

(六)诉讼分析

公益诉讼不同于普通民事诉讼，程序具有特殊性。一是管辖。提起的11件行政公益诉讼案件均由庆阳林区基层法院审理，1件民事公益诉讼案件由庆阳市中级人民法院审理，1件民事公益诉讼案件经甘肃省人民检察院批准交由华池县人民检察院向庆阳市中级人民法院提起诉讼。二是出庭。已开庭审理的9件行政公益诉讼案件，均由办理案件的基层院出庭应诉，1件民事公益诉讼案件由市检察院出庭应诉。三是诉讼地位。检察人员在庭审中是以“公益诉讼人”的身份参与整个庭审活动。四是庭前程序。与被告做好庭前沟通，消除被告思想上的抵触情绪；与办案法官做好庭前沟通，对提起诉讼案件的背景意义、案件证据等交换意见，初步达成共识。五是听取律师意见。已开庭审理的9件行政公益诉讼案件，有8被告各委托1名律师参与诉讼，其中3名律师对检察机关的部分诉讼请求及提供的部分证据提出异议，公益诉讼人依据案件事实、证据及相关法律规定分别作了明确答辩。

二、实践效果

(一)提高了社会认知度

对提起公益诉讼案件13件，我们先后5次组织人大代表、政府相关部门领导和群众旁听庭审，扩大了公益诉讼影响力。试点工作先后被高检院微信平台、省级有关媒体宣传报道21次。2017年2月28日，甘肃电视台新闻联播栏目以《庆阳：公益诉讼对行政违法行为“亮剑”》为题进行专题报道，提升了公众认知度。

(二)促进了依法行政

两级院共发出诉前检察建议50件，整改到位29件。涉案的环保、水利、国土等部门负责人均表示：检察机关提起公益诉讼为他们正确履职意义很大，许多问题他们多年想解决但就是推不动，通过公益诉讼既教育了他们，也引起了领导的重视，不仅使涉案事件得以有效纠正，也为今后工作起到了极大的推动作用。

(三)保障了公共利益

通过诉前建议和提起诉讼，共恢复、保护被毁坏林地等223.9亩；督促治理被污染水源地193.9平方公里，督促清理污染和非法占用河道53.6公里；督促关停、整治违法排放废气等污染物企业20家，促成清理违法堆放各类垃圾21处，为国家挽回直接经济损失7548.9万元，有效维护了社会公共利益。

三、存在问题

(一)公益诉讼中的“公益”概念界定不清

高检院《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》要求“要牢牢抓住公益这个核心，坚持从维护国家和社会公共利益出发推进试点工作，防止把不具有国家利益和公共利益属性的案件以公益诉讼的方式进行保护”。但我们遇到的现实问题是，就公益诉讼中的“公益”，目前只有学理界定，没有明确法律规定。

(二)检察机关的诉讼地位值得商榷

在诉前程序中，检察机关履行的是法律监督职责。诉讼中，检察机关又以平等的“公益诉讼人”的身份参与庭审，承担诉讼职责。检察机关集监督职责与诉讼职责于一身，处于既当运动员又当裁判员的尴尬境地。

(三)适格主体范围太窄、诉前程序效果差

试点实践表明，符合条件的适格主体范围过窄，数量少。况且即便有适格主体，他们也往往囿于能力、经费、人力等限制，基本上不愿意也不准备提起公益诉讼，社会组织真正愿意提出公益诉讼的也很少，故诉前程序耗时、耗力、效果差。

(四)线索发现碎片化

总体情况是，线索发现渠道单一，且《试点方案》要求：案件线索应是检察机关在履行职责中发现的案件，这在一定程度上制约了检察机关获取案源的渠道。

(五)证据规则不明确

实践中，参与诉讼的各方对《试点方案》中规定的“初步证据”认识有差异，尤其是被诉行政机关以检察机关提供的证据不足进行抗辩时，检察机关无法进行有效答辩。

(六)举证责任承担有分歧

因《试点方案》规定的所谓“初步证据”的不明确性，导致的结果实际是由检察机关承担了全部举证责任。实践中检察机关承担举证责任面临诸多问题：一是事过境迁，难以有效监测鉴定。二是检察机关缺乏相关专业知识，即使委托鉴定，在审判环节依旧面临鉴定意见的采信问题。三是鉴定费用高，检察机关为此需要申请增加大笔办案经费，实践中存在困难。四是行政行为内涵丰富，种类众多，在不同的案件类型中举证的要求也不一样。

(七)提起诉讼层报程序繁复

试点期间严格提起诉讼层报审批程序，是确保提起公益诉讼案件质量之所需，若公益诉讼工作全面推开仍然这样要求，就会出现问题：一是浪费诉讼资源；二是不符合诉讼的一般规律，尤其是二审终审制。

(八)行政机关及其负责人厌诉抵触情绪重

《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”实践中大多被诉行政机关负责人对于出庭应诉有顾虑、不解和抵触情绪。

(九)判决内容及执行方式不具体、执行的救济措施及责任追究不清

一是法院在生效判决中对自动履行期限未做出具体要求。二是若被告不主动履行判决义务，是申请执行还是法院直接交付执行不明确。三是被告不履行判决义务，对被告行政机关负责人是否追责惩戒未规定，这些都使得公益诉讼的效果大打折扣。

四、理论思考

(一)界定公益诉讼中的“公益”概念

“公益”，顾名思义“公共利益”，而涉及公益诉讼中“公益”，目前没有明确法律规定，故应从法律层面作出明确界定。

(二)规制检察机关诉讼地位

一是平等的诉讼权。体现在提起诉讼和法庭审理中，检察机关是平等的诉讼主体，享有与被告同等的诉讼权，处于平等诉讼地位。二是监督权。体现在诉前程序和判决执行程序。三是拥有上诉权而非抗诉权。在提起诉讼和法庭审理中，检察机关是平等的诉讼主体，享有与被告同等的诉讼权，故其与被告同样享有上诉权而不是居于监督者地位的抗诉权。

(三)扩大适格主体范围

突破“由法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼”中的适格主体规定，扩大适格主体范围，规定所有公民、组织和机关，发现有损害社会公共利益的行为，都有权做为适格主体提起诉讼。检察机关只有在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，方可做为救济主体提起诉讼。

(四)线索收集制度化

参照反贪、反渎工作中发现、收集案件线索的成熟做法，突破“检察机关在履行职责中发现线索”规定，主动接受群众举报、反映，广开案源渠道，使公益诉讼案件线索的受理、收集制度化。

(五)举证责任倒置

检察机关提起公益诉讼应当遵循“举证责任倒置”规则，即应当由被诉的行政机关、组织或个人承担举证责任，由法院审查。

(六)证据标准具体化

一是提起诉讼的证据要弱化，即检察机关提起诉讼证据达到认为有公益损害行为即可。二是判决的证据要严格，即对被诉行政机关、组织或个人提供的证据要严格审查，必须达到审判证据标准。

(七)案件受理及诉讼常态化

将公益诉讼与民事、行政、刑事诉讼同等地位对待，不再进行诉讼前的层报审批，做到公益诉讼常态化。法院对检察机关提起的公益诉讼案件，应当确立有诉必审原则，保证公益诉讼工作全面顺利进行。

(八)豁免诉讼费用

检察机关提起公益诉讼，是为了加强对国家和社会公共利益的保护，故应豁免诉讼费用，而不是免缴诉讼费用。至于判决后是否可以向被诉单位收取诉讼费，尚待商榷。

(九)规制裁判的确定性及裁判执行不能的救济措施

公益诉讼判决应有明确的执行期限和执行方式。对于不主动、不全面履行判决的情况，应当由被诉行政机关的主管部门对被诉行政机关负责人进行必要的问责，法院也应当对被诉行政机关负责人采取必要的措施，将个案的警示作用发挥到最大化，将判决的效果发挥到最大化，将公益诉讼的效果发挥到最大化。

(十)规制公益诉讼目的

检察机关之所以提起公益诉讼，其目的主要是为了督促行政机关更好地履行行政管理职能，推动侵害公益问题的解决。这不仅是检察机关提起公益诉讼工作的重要内容，也是公益诉讼制度价值的体现。因此，不能将提起诉讼了多少案件作为考核指标，应以履职为主，将诉讼作为一种救济手段。

[1]白彦.检察机关提起公益诉讼的现实困境与对策研究[J].法学杂志，2016，37(3)：98-104.

[2]刘东斌，王凯.检察机关提起公益诉讼制度初探[J].中国检察官，2015(15)：72-74.

* 2017年甘肃省人民检察院检察理论研究立项课题。

D925.1

A

2095-4379-(2017)34-0030-02

张元珠(1965-)，男，汉族，甘肃环县人，法律硕士，庆阳市人民检察院，副检察长，甘肃省检察业务专家，四级高级检察官。