检察机关在民事公益诉讼中的职能定位研究

曹国华 章佳明

浙江省嘉兴市平湖市人民检察院，浙江 平湖 314200

检察机关在民事公益诉讼中的职能定位研究

曹国华 章佳明

浙江省嘉兴市平湖市人民检察院，浙江 平湖 314200

检察机关提起民事公益诉讼，是检察机关参与社会治理，维护社会公众之利益，为社会解决群体性矛盾案事件的有效方式。通过对我国检察机关作为原告提起民事公益诉讼制度的背景以及该制度与“绿色司法”理念之关系进行阐述，结合试点工作所产生的成效，引出检察机关作为诉讼主体的优势所在。并从“设立专门办案模式、创新办案协作机制、充分利用检察建议和检察职能推后介入、舆论氛围引导制度”五方面，对我国检察机关作为民事公益诉讼原告主体过程中的职能定位提出完善建议。

检察；民事；公益诉讼；原告；主体；职能

一、我国“检察机关提起民事公益诉讼制度”的背景

国家，是公共利益的最终代表者，因为“国家制度从根本上保障了最大限度科学性地来整合出社会公共利益，因此国家是社会整体利益的主要代表者和维护者”。①而十八届四中全会将检察机关确立为公益诉讼的适格主体，使其成为原告提起民事公益诉讼，更加符合人民检察院作为国家的法律监督机关之定位。

于我国目前而言，公益诉讼之程刚刚起步，探索之路迢迢漫漫，但所表现出来的探索之力却厚积薄发。2012年修改的《中华人民共和国民事诉讼法》，第五十五条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”②此条款标志着民事公益诉讼规则首次以成文法的形式在我国设立。

2014年，十八届四中全会首次提出“检察机关提起公益诉讼制度”的改革要求，2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在全国13个省(区、市)开展公益诉讼试点工作。最高检继而积极出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，全面开启了检察机关作为适格原告，提起民事、行政公益诉讼的探索模式。

二、“检察机关提起民事公益诉讼制度”与“绿色司法”理念高度契合

在习近平总书记系列重要讲话中，曾重点提到“关于生态文明建设：绿水青山就是金山银山”。而自党的十八大以来，绿水青山的生态文明理念，已经延伸到了从严治党、依法治国领域。我国正全面构建政治生态和法治生态上的“绿水青山”。

依法治国，就是需要实现国家治理体系和治理能力的现代化，而这就要求法治生态同样需要具备“健康、绿色”的属性，从而回归法治最本质的意义。浙江省人民检察院汪瀚检察长在“两会”期间首次提出了“绿色司法”理念，把绿色司法作为检察工作转型发展再启航的新动力，落实到司法办案全过程和检察工作各方面，以检察司法的优质实践，打造法治生态的“绿水青山”。

因此，检察机关提起民事公益诉讼的试点工作和试点之前检察机关的民事行政检察工作，通过“以大力加强对公权力的监督为核心，积极健全民事诉讼监督、支持起诉、民事公益诉讼协调发展的多元化民事监督格局”③，正是对“绿色司法”理念的精确践行。

三、试点地区检察机关取得的成效

自2015年至2017年3月间，试点地区检察机关给全国人民交出的答卷是：公益诉讼诉前程序案件5218件，其中已经提起诉讼653起；目前法院审结88件(包括了已判决的78件，且全部支持检察机关的诉讼请求)；2起民事公益诉讼案件以调解方式结案；民事公益诉讼因其他适格主体参与诉讼、行政公益诉讼因行政机关在起诉后纠正了违法行为，检察机关撤回起诉8件。④两年试点，检察机关共计挽回直接经济损失达65亿。

可见，自试点启动以来，检察机关始终坚持以生态、资源、环境等领域为重点，紧盯不放其背后的监管不力问题，密切关注人民群众反映强烈的侵害公益的案事件，充分运用自身主体优势，积极发现案件线索，准确引入诉前程序，严肃提起公益诉讼，试点硕果累累。

四、检察机关提起民事公益诉讼制度的相关问题探究

(一)检察机关作为我国民事公益诉讼起诉主体的优势

1.行政机关作为起诉主体的弊端

本文认为最大的不足之处在于，当行政机关怠于履行公共利益的监督、管理职责而引起的侵权时，行政机关再作为起诉主体，显然是不合适的。

2.社会组织作为起诉主体的弊端

一是我国社会组织数量庞大，有数十万之多，鱼龙混杂，不一定都有能力胜任维护公共利益的重任；二是组织成员的综合素质参差不齐，专业知识，专业技术设配，专业能力也还极其不平均；三是社会组织在公益诉讼过程中易受多方面压力和利益的影响甚至威胁。因此，对于社会组织作为民事公益诉讼主体，还需要对其加以更多的资质限制。

3.公民个人作为起诉主体的弊端

结合我国的实际情况，以维护环境权益为例，公民公益诉讼的确存在诸多不足之处：一是出于人身安全方面的考虑，公民个人出面起诉公益侵权，其公民健康权甚至生命权易受到威胁，比如环境卫士张某某和吴某某，他们的公民公益诉讼之路崎岖坎坷，甚至多次受到了死亡威胁；二是在对环境污染等公益进行维权时，特别是针对水体、大气、土壤等生态环境领域的公益诉讼，在取证、举证过程中“大多涉及到复杂的技术，需要配置专用设备，并经过专门技术培训，进行符合标准规范的监测、采样、分析、化验，专用设备和相关费用都很高，这些因素会严重限制普通个人的有效诉讼能力，实际诉讼难度很大”⑤；三是公民个人进行民事公益诉讼开展维权活动，将消耗个人极大的精力，所涉及的诉讼费用和相关成本也相当高昂，这也是我国公民公益诉讼之路的一块大绊脚石。

4.检察机关作为起诉主体的优势

本文认为，检察机关作为原告，成为民事公益诉讼的适格主体，有其自身明显的长处：一是完全符合《宪法》和《人民检察院组织法》的立法精神，能够依法履行法律监督机关的职责，从而更加有效地维护国家之公共利益；二是依托《中华人民共和国检察官法》，当代检察官具备优秀的法律素养，无论是在知识储备，还是诉讼技能方面，均能够符合民事公益诉讼原告的要求；三是检察权对司法权和行政权具有制约作用，当权力行使不当时，检察机关就可以通过起诉、督促、建议等方式进行监督，保证行政执法的合法平等性，从而有效地维护公共利益；⑥四是“检察机关享有法定公权力，是国家的监督机关，司法上具有独立性，不受外界的影响，监督法律的正确有效实施是其重要职责”⑦，人民检察院内部的民事行政检察部门在理性谦抑监督、修复社会关系、服务社会治理方面，具备更加丰富的工作经验；五是当损害行为或公共利益的损害程度上升至刑事犯罪的程度，检察机关可以及时转变角色，对其进行刑事追诉，使之承担刑事责任，从而使打击更为严厉，威慑力更为显著；六是人民检察院作为国家最重要的司法机关，能够为民事公益诉讼提供强有力的人、财、物、技术、知识等保障。

(二)我国可以对域外民事公益诉讼主体的制度模式的辩证借鉴

比较法作为社会科学领域的基本研究方法，其最大的作用在于通过观察、对比、分析，找出研究对象的相同点和不同点、积极面和消极面，从而更好地认识事物，去糟粕存精华。对于“民事公益诉讼主体”的比较法研究的目的也在于此。

在2015年检察机关正式得到授权开展公益诉讼试点工作之前，我国的法律对于涉及公共利益的民事诉讼，都过分强调了起诉人与侵害行为结果之间的直接利害关系。例如九十年代的浙江平湖“蝌蚪之死”案，又例如，2010年大连新港“7·16”油污染事件、2011年蓬莱19-3油田溢油事故和2013年11月22日青岛东黄输油管线爆燃事故，入海原油对邻近海域的海水、海洋沉积物、海洋生物、岸滩等造成了毁灭性的污染。面对海洋污染，面对环境权益的人为破坏，一些人选择了沉默，一些人却求告无门，找不到如何救济，归根结底，反映的是我国民事公益诉讼起诉主体适格制度的不健全。

这样所导致的直接弊端在于，例如在海洋污染发生时或发生后，直接利害关系人如果出于主观或客观的原因无法提起民事或行政诉讼，那么污染侵害行为人将就此逃避法律责任。而从另一方面说，即使海洋污染侵害行为发生，还得等到具体的损害出现再由利害关系人提起诉讼，这样为时已晚，无法把污染消除于萌芽状态。

依如此逻辑，扩大起诉人的适格范围将变得相当有必要。本文认为，借鉴美国采用的“合理关联利益”理论，即“原告无需为起诉资格专门证明他们的诉讼利益观点，但是要求原告必须为利益受影响或可能影响者，无论损害大小，只要能确认损害实际存在，即可认定原告资格。”⑧根据“合理关联利益”理论，再结合“程序当事人”理论，就可以将民事公益诉讼的起诉主体范围完全突破“直接利害关系”的禁锢。

同时，建议立法明文确立检察机关的公益诉讼权，并明确限定民诉法第五十五条中“有关机关”的范围，或在各特别法中明确公共利益的适格起诉主体；对于社会组织能否成为诉讼主体，介于我国国情，可以加以资质上的限制，并完善其检举、控告制度，更为妥当；而对于公民诉讼，介于其较多不成熟之处，建议目前以完善现有的公民检举、控告制度为主，而不建议过早的把公民个人纳入民事公益诉讼主体中去。

(三)完善我国现阶段检察机关提起民事公益诉讼之职能定位的建议

检察机关作为适格原告提起民事公益诉讼，其根本立足点不能定位于“展示业绩”，而是要定于“维护公益”之上。

1.设立专门办案模式

以大数据为支撑，尝试建立全国范围内或全省范围内的公益诉讼案件统一监管办理平台，组建线索库及案件数据库，结合省级“统一管理与研判线索、统一备案审查诉前案件、统一指导办理”的三统一诉讼模式，创新公益诉讼案件办理的方式方法，并结合办案责任制改革，贯彻“绿色司法”理念，挑选优秀的民行检察官，组建由员额检察官、检察官助理组成的公益诉讼办案组织模式。

2.创新办案协作机制

加强制度和机制建设，打造联动协作体系，探索检察资源整合机制，建立民行与相关检察业务部门之间、试点与非试点检察院之间的协作机制。此外，要积极建立与法院、行政机关的外部联系协作机制，在信息共享、线索移送、技术支持、检法对接事项等方面实现联动互通，确保诉讼顺利进行，达到公共利益保护效能的最大化。

3.充分利用检察建议

检察建议是社会综合管理的一种重要形式，运用的民事公益诉讼诉前程序中，可以与案件办理相结合，以书面形式对侵权行为单位或个人，以及怠于履行义务的单位或个人发出建议书，建议其正确实施法律法规，从而实现司法成本最低化的社会管理、服务，最终预防或减少违法侵权。检察建议作为公益诉讼的诉前程序，对公共利益的维护作用巨大。从试点情况看，检察建议的落实情况体现出回复更及时、采纳率更高、实际效果更好的新变化，绝大多数接到检察建议的行政机关，及时纠正了违法行为或者履行了法定职责，特别是许多地方行政部门采纳检察建议认真整改，强化了监管责任，堵塞了监管漏洞，规范了监管行为。⑨

4.检察职能推后介入

行政机关始终是站在维护国家公益的第一线的工作单位，而且对受损的公益开展行政救济，原本就是行政机关的基本职能之一。相较之于惩罚更为严厉的司法救济，行政救济具有高效低成本、灵活又便捷的特点，从而也带来了救济效果直接快速显现，而这优势是司法救济所不具备的。因此，在构建国家和社会的公益保障制度时，行政救济制度应当排在第一位。

对于检察机关来说，其定位更像是行政救济等救济手段的补充，而非民事公益诉讼的唯一起诉主体或首要起诉主体。司法救济永远是社会治理的最后手段，“检察机关既要注重发挥司法的能动性，也要注重秉持司法的谦抑性，坚持有所为、有所不为，把握好主动干预和自我节制的尺度，防止滥用诉权。”⑩只有在穷极其他救济途径，并经过诉前程序，公共利益仍处于不可避免地受损害状态下，民事公益诉讼才由检察机关不得不提起。

5.舆论氛围引导制度

在自媒体信息时代，检察机关在办案的同时，要注重将报纸、杂志等传统媒体与微博、微信等互联网媒体相结合，由省级或市级检察院统一、及时在主流媒体和网络平台宣传工作动态和个案办理进展，既宣传报道，亦接受社会监督。

[注释]

①潘申明.比较法视野下的民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011：53.

②全国人民代表大会.中华人民共和国民事诉讼法(2012年修正)，主席令11届第59号，第五十五条.

③汪瀚.践行绿色司法 推进检察工作高水平发展[EB/OL].http：//newspaper.jcrb.com/2016/20160912/20160912_003/20160912_003_1.htm，2016-10-23.

④郭洪平.检察机关强化公益保护 挽回直接经济损失65亿[EB/OL].http：//www.spp.gov.cn/tt/201706/t20170620_193459.shtml，2017-9-19.

⑤别涛.环境公益诉讼立法的新起点——〈民诉法〉修改之评析与〈环保法〉修改之建议[J].法学评论(双月刊)，2013(1)：104.

⑥徐敬文，毛燕.论检察机关提起公益诉讼[J].中南大学学报(社会科学版)，2008，14(6)：782.

⑦江伟，段厚省.论检察机关提起公益诉讼[J].现代法学，2001(6)：19.

⑧周先行.海洋环境污染公益诉讼制度研究[D].中国海洋大学2011届硕士研究生毕业论文，2011：22.

⑨曲冬梅.检察机关提起环境公益诉讼体现司法担当[EB/OL].http：//newspaper.jcrb.com/html/2015-02/25/content_179508.htm，2016-10-24.

⑩刘子阳.中国普法网.检察公益诉讼试点全面‘破冰[EB/OL]’.http：//www.legalinfo.gov.cn/index/content/2016-08/17/content_6764996.htm?node=66689，2016-10-24.

D926.3；D925.1

A

2095-4379-(2017)34-0058-03

曹国华(1974-)，男，汉族，浙江嘉兴人，法律硕士，浙江省嘉兴市平湖市人民检察院，检察长，研究方向：刑事法律研究；章佳明(1984-)，男，汉族，浙江平湖人，法学学士学位，浙江省嘉兴市平湖市人民检察院，办公室副主任，研究方向：刑事法律研究。