论行政许可中信赖保护原则的应用

2017-01-27司雅坤

法制博览 2017年34期

关键词：许可法行政许可信赖

司雅坤

河北大学政法学院，河北保定 071000

论行政许可中信赖保护原则的应用

司雅坤

河北大学政法学院，河北保定 071000

本文所要研究的行政许可信赖保护原则是我国《行政许可法》里的一项重要原则，它不仅是保护公民信赖利益的关键原则，还是构建法治社会之关键原则。然而，该原则无论在法理上还是在实际应用中都有着缺陷，为了解决这些问题，笔者从该原则应用的不足之处进行探讨，提出相应的对策，从而使该原则在现实生活中得到更好的应用。本次论述包括三个部分。第一部分主要是通过实际案例，提出行政许可信赖保护应用的不足之处。第二部分主要说明的是对该原则的解释。第三部分主要是阐明问题的解决措施。包括以下几点：第一，阐明公共利益范围。第二，阐明行政撤销期限的相关规定。第三，从立法上加强对私人信赖利益的保护。第四，阐明行政补偿之标准、程序。

行政许可；信赖保护利益；应用的不足；意义

我国于2003年通过的《行政许可法》头一次比较完整地制定了信赖保护原则。尽管理论界对行政许可信赖保护原则已不是首次进行探讨，并且已提出了许多有建设性的理论意见与措施，但是笔者认为对此仍有继续思考的必要。

一、从出租车汽车公司案看行政许可信赖保护原则应用的缺陷

(一)信赖保护原则的法律规定

行政许可信赖保护原则主要包含于《行政许可法》的第7、8和69条之中。第7条：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施的行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第8条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

从它的条文内容来看，我们可以看出这三款法条主要包含了信赖保护原则的主要内容，基本上建立起信赖保护原则的体系。然而，《行政许可法》自2004年颁布实施以来，在日常实践中屡屡发生行政法规颁布后朝令夕改的事情，这不仅会使公民的正当利益不断地遭受损害，也会使政府的法治公正形象逐渐受损，这就在一定程度上显现出信赖保护原则在法律制定上和实际生活中的弊端。

(二)案例分析

下面就透过一则事例，来分析行政许可法信赖保护原则运用的缺陷之处。

某某省某市一个出租车汽车公司，发现该城市发展迅速却不见出租车行业有丝毫发展，因此看到商机，遂在2012年3月9日与该市的建设局签订了买断该市的出租车市场、租期为20年的合同。并且该出租车汽车公司在当日取得了运营许可证。3月15日，该市工商局颁发了营业执照，之后该公司也办齐了所有出租车汽车公司运营的所需证件手续。4月2号，该出租车汽车公司向该市的建设局支付了2年的出租使用费共计20万元。依照合同，该公司向另一市的某汽车公司购买小汽车200辆，共花费1000万元。该市的120户居民每户集资5万元，向已经购买该市20年出租车市场的该出租车汽车公司购买小汽车，想通过开出租车来填补家用。然而，在该公司运营的第三天，该市的政府就通知该市的建设局下发关于为了该市公共利益作废该公司经营许可证的通知，同时该市的工商局也撤销了该公司的注册登记。5月30日又重申了该“通知”。同日，该公司的出租汽车被扣，经营许可证被吊销。居民们为了维护自己的利益，他们请求行政机关进行行政复议。而相关机关却把责任推卸到了出租车汽车公司身上。因此，该出租车公司向法院提起了行政诉讼，状告该市的建设局并请求赔偿。

在本案中，出租车公司在具备了经营许可证和其他有效的许可之后，行政机关依然实施撤销的行政行为，显然侵害了出租车公司和购车居民的利益，这对行政相对人是不公平的。

(三)应用的缺陷

虽然近些年来，信赖保护原则在行政许可法中日趋得到完善和发展，但是它的不足之处也是不容忽视的，下面笔者就其不足之处进行详细说明。

1.未说明公共利益具体含义

在上文案例中我们可以看到，在该公司获得行政许可的前提下，该市建设局仍然下发关于作废该公司的许可证的通知，并且作废的理由是为了公共利益。那么我们不禁疑问到底什么是公共利益？从其字面来理解，公共利益无疑问是代表着公众的大家的利益。就公共利益与私人利益的关系来说，它们是辩证的关系。首先二者相辅相成，公共利益为私人利益的存在提供基础。有时两者又有冲突的时候，但是因为公共利益而忽略了私人权益也是不妥的。那么就应该在二者之间找到一个节点。通常来说，为了限制公权力的无限扩大，公共利益的界定需要宪法这种根本大法来加以规定。但宪法在此方面本就规定不完善，所以行政许可法对于公共利益的规定不够明确，实施起来就很难把握。所以，我们看到了无论是在本案例中还是在现实生活中，涉及到公共利益的信赖保护原则实施起来确实存在问题。

2.许可行为撤销期限未做规定

在上文案例中，在该公司正式运营的第三天，该市政府建设局和工商局就实施了撤销行为，丝毫没有给该公司一个准备对策和安排经营活动的时间，导致该公司和居民的利益都遭受了损害。但是公民在日常生活中，由于生活生产的需要，一定会对行政许可行为产生信赖并做出相应举措，那么试想该许可被无期限任意撤销或更改，到最后受伤害的必然是相对人自己。如果明确规定了撤销的期限，如最低限制即行政许可颁布多少日内不得随意变更或取消，那么对相对人的合法权益也是一种保护。再如，在变更或撤销之前明确提出通知，给予相对人做出一些安排处理活动的时间，这样也会有效减少其所受到的伤害。

3.立法上忽视相对人利益保护

通过上文中的案例我们可以看出，正是由于我国立法上对相对人权益保护的规定不完善，并且重视度不够，因此才会使该市的政府等行政主体能够以公共利益为理由随便地撤销了已经实施的行政许可。在我国法律从过去到现在的发展变化中，无论从理念上还是立法活动中都强调国家机关代表的公共利益，不重视公民利益。从我国传统法律制定的惯例来看，当两种利益有矛盾的时候，一贯以公共利益为重。在这样的法律思维惯性下，很难制定出以相对人利益为中心的信赖保护原则。在我国以往较长时间的社会发展中，我国在行政法治建设方面都比较重视行政措施如何管理相对人和怎样快速的达到管理的目的，进而就比较容易忽视行政措施制定和行使的最终目的，行为的正确合理与否自然也就容易被忽略。因此，在实践中也就会出现当事人不被平等的对待的问题，他们的权益自然也就会受到损害。这也就是通过上述案例显现出来的弊端，立法上对信赖保护原则的规定就不完善，因此行政相对人的保护也就得不到重视。

4.行政补偿具体情形、程序不明确

根据上文第8条的部分规定可知，此款中只笼统说明相对人利益受损即给予补偿，但并未说清楚补偿的具体情形和程序。毫无疑问补偿是要正确适当的，那么什么是正确适当的补偿呢？这通常决定于行政主体自己的裁量，而行政主体的决断往往不能满足行政相对人的期望。补偿不到位，那就以损害私人的权益为代价，这是不利于我国整体社会的进步与发展；如果补偿的过多，那也是不符合我国现阶段的发展国情。那么如何补偿才适当，法律上并没有明确规定。再者，行政法规的执行程序也是有着非常重要的作用的。正所谓程序是能够使法律法规真正运行起来的重要支柱。如果程序制定的规范合理、具体全面，那么法律法规的实行也就会有章可循起来。而程序是让纸上的法律条文真正发挥作用的关键，正因为如此，即使相对人应该受到补偿，但程序不健全，行政相对人的信赖利益也不会得到更好地保障。

二、行政许可信赖保护原则的概念及意义

信赖不同于希望也不同于确认，它是比希望程度更深比确认程度更浅的一种思维意识。公民有时候做的一些安排是因为对国家机关已经实施的一些行为的合理信赖，因此，这些安排中所涉及和将要取得的利益，法律应给与保护，这就是行政许可信赖保护原则的内容。①

在我国确立和发展保护信赖利益有着巨大的意义和价值。首先，信赖保护原则的形成，加快了形式法治走向实质法治的步伐，也促进了民主与法治的齐头并进共同发展。该原则更加注重要求政府讲信用，从而有效地防止国家机关工作人员的肆意行政，从另一方面来讲也有利于打造负责任的政府形象。其次，确立和完善信赖保护原则更利于维护公民利益和更好的完善人权保障制度。最后，该原则也可以有效地弥补现有立法和司法的不足。

三、行政许可信赖保护原则适用之完善

下面就针对我国行政许可中信赖保护原则的不足，提出几条主要的解决措施。

(一)明确公共利益

我们可以看出，无论是上文中的行政许可法相应条文还是案例都提出了公共利益这个名词。那么具体什么是公共利益？什么情况下我们应该牺牲行政相对人的信赖利益而保护公共利益，条文和案例中并没有给出具体的说明。我们知道，公共利益并不是随意更改许可行为的借口，因为随意更改的后果就是公民的个人权益受到损害。当然，也不能为了公民利益而不顾公共利益。这就需要在两者之间对比找到一个枢纽点。因此，在立法上就必须明确规定公共利益的具体情况与要求。并且行政机关在为了保护公共利益而放弃私人利益的时候，应当仔细认真地全方面地衡量公共利益与私人利益到底孰轻孰重，而不是轻易的放弃相对人的利益。如果对于公共利益有了明确的规定，那么在上文的案例中，行政主体在做出撤销行为前就会仔细在两种利益中做出比较，这样对该出租车公司和当地市民来说，他们的合法权益也不会遭受如此损失，即使个人利益为公共利益做出了让步，那么行政主体也会在衡量中把他们的损失减到最少。

(二)明确行政许可撤销的期限

相关条文虽然规定了行政撤销行为的几种情况，但是未曾制定具体撤销期限。虽然按照法律中的相关规定，行政机关处理工作事项是要遵循简洁高效的原则，可由于公民对有效许可的信任而做出的行为肯定会关系到自身的利益。但是行政撤销的无期限性，会产生一种私人信赖利益随时被剥夺的不确定状态。对行政撤销行为规定期限不仅对诚信政府的建设起到推动作用，也会使行政相对人的切身利益得到较好维护。在这个方面，笔者认为可以借鉴他国优秀的法律成果。比如可以把行政许可颁布后不得撤销的期限具体规定到几年。一方面，这能增强许可行为实施的稳定性，会让行政主体在实施许可行为之前充分考虑此许可行为的可实施性和其所要达到的效果。另一方面，这也会使行政主体在实施行政撤销行为之前仔细考虑是否应实施撤销行为。回到上文案例，若明确规定一定期限内行政主体不得撤销已经生效的行政许可，也就不会出现该公司在运营第三天就被撤销经营许可证的情况了。

(三)从立法上加强对私人信赖利益的保护

虽然在法律的传统理念上，私人利益的保护不如公共利益的保护受到重视，但可以通过立法活动来完善信赖保护原则在实际生活中行的运用。首先，明确行政主体行为的范围。如阐明行政主体的权利、义务和行为操作范围，不能让越权或滥用职权的行为损害公民权益。其次，通过实体和程序法两方面发挥作用共同维护公民权利。也就是说，既要达到一种在实体法律上的有法可依的状态，也要达到通过程序使相对人权益得到较好维护地效果。让实体法和程序法共同发挥功效，才能更好地起到保护相对人的作用。最后，从相对人方面，给予其维权的权利和途径。相对人维护自身权利需要在立法上明文规定。即立法上还应该给与行政相对人通过法律手段维护自己权益的机会。比如可以向人民法院提起行政诉讼。只有行政相对人维权的途径在立法上得到真正落实，才可能在维权路上向前迈进一步。

(四)明确行政补偿之标准、程序

对应上文中提到的第四点缺陷，我们也要找到相应的解决办法。由上文第8条的部分内容可知，此款没有具体说明补偿行为的具体运用程序。并且，制定一个清晰具体的补偿标准也很有必要。它可以让行政主体在做出行政许可行为之前仔细衡量各方面的成本及利益，也会让其考虑一旦行政撤销行为实施了所带来的补偿成本。这不仅对行政主体合理行政起到一种督促作用，也是对相对人的一种保护。在程序保护方面，笔者认为可以设定申请、审查、调解、协商几个步骤达成补偿合约。也就是说，如果行政主体与行政相对人对于补偿情况不能达成一致，就可以赋予行政相对人诉权，使司法程序成为其最终的救济途径。在期限上，应该规定行政主体的补偿期限，不能使私人利益补偿期望的实现毫无期日可盼。行政主体也应秉持公平效率原则，及时给与行政相对人的利益补偿。

四、结语

本文主要对《行政许可法》中的第7、8、69条进行了分析，希望得出有益于我国行政许可中信赖保护原则发展的办法。虽然本文的探讨存在不足之处，但是笔者相信，随着我们对信赖保护原则的不断深入研究与思考，行政许可信赖保护原则会在我们的现实生活中应用地越来越好，我国诚信政府的建设以及行政相对人的利益保护问题也会得到更好的解决。

[注释]

①李浩.行政信赖保护原则研究[J].法制与社会，2006(2)：8-10.

[1]宁华.简析信赖保护原则在行政法中的实践[J].法制博览，2015(29)：139-140.

[2]陈兰明.行政许可中信赖保护问题的调查报告——以河南省Z市为例[J].西北成人教育学院学报，2015(6)：48-50.

[3]董秀云.行政许可审查的实质审查研究[J].淮北职业技术学院学报，2014(2)：91-93.

[4]张晟，张娇娇.论行政许可法中的信赖保护原则[J].学周刊：A，2010(5)：3.

[5]肖淑玲.府诚信与公民权益——行政信赖保护原则研究[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2008(205)：122-123.

[6]何望中.政信赖保护原则在我国行政立法中的体现及其完善[J].法制与社会，2009(14)：2-6.

[7]王丽娜.行政许可法之信赖保护原则[J].社科纵横，2009(3)：2-3.

[8]林岚峰.论行政法中的信赖保护原则[D].长春理工大学，2009(4)：6.

[9]舒小庆.我国行政补偿制度的反思与重构[J].求实，2007(8)：8-10.

[10]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社.北京：高等教育出版社，2015：20.