浅析我国政府法律顾问制度——以枣庄市政府法律顾问工作为例

唐明珠

中国农业大学，北京 100083

浅析我国政府法律顾问制度
——以枣庄市政府法律顾问工作为例

唐明珠

中国农业大学，北京 100083

建立政府法律顾问制度是深化政府改革、坚持依法行政、建设法治政府的重要任务。枣庄市在山东省率先建立了全方位、多层次、广覆盖的党政一体法律顾问制度。基于枣庄市的个案分析，本文归纳了枣庄市政府法律顾问制度的工作成果，分析了制度的特点和存在的问题，为全面深化与完善政府法律顾问工作提出建议：完善政府法律顾问的聘任制度；把政府法律顾问工作纳入政府采购，让政府法律顾问工作形成常态化运作；积极引导法律顾问参与政府部门依法行政和政府重大事项的决策；建立与当地律师协会的联络机制；建立政府法律顾问与党政领导一对一工作机制等。

依法行政；政府法律顾问制度；法治政府

一、引言

十八届三中全会《决定》指出，“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。十八届四中全会《决定》指出，“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，并将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”列为全面推进依法治国六项重大任务之一。这是我国依法行政、依法执政、建设法治中国的必然要求。政府法律顾问制度作为法治社会建设的子系统，对于推进依法行政、加快建设法治政府具有重要意义。这就要求必须建立并完善政府顾问制度，充分保障法律顾问的权利和地位，保证法律顾问制度的高效运作和依法实施。

政府法律顾问制度的建立健全过程是一个逐步向前推进的过程，近年来，我国各地政府法律顾问制度建设已经有所成效，其为我国经济社会发展提供了良好的法制环境，但同时也存在一些问题需要加以解决。其中山东省枣庄市采取政府统一购买服务的方式，在全省率先建立了覆盖市区、镇街的党政一体法律顾问制度，将政府法律顾问服务领域由服务政府及拓展延伸至党委、人大、政协和各人民团体。本研究将选取枣庄市作为本文分析的案例。

通过枣庄市个案来深入研究政府法律顾问制度，不仅在理论层面丰富政府法律顾问工作的制度内涵，更具有全面推进依法行政、加快建设法治政府的现实意义。

二、枣庄市政府法律顾问制度研究

(一)枣庄市政府法律顾问工作的基本情况

近年来，枣庄市以党的十八大和十八届三中、四中和五中全会精神为指导，认真贯彻落实省委、省政府关于建立政府法律顾问制度的部署要求，立足全市改革发展稳定大局，加强领导，科学谋划，坚持“建、用、管”三位一体，采取政府统一购买服务的方式，在全省率先建立了覆盖市、区、镇街的党政一体法律顾问制度，将政府法律顾问服务领域由服务政府及政府工作部门拓展延伸至党委、人大、政协和各人民团体。

政府法律顾问制度建立后，枣庄市充分发挥法律顾问重大决策“智囊团”、经济发展“推进器”和社会稳定“压舱石”的特色新型法律智库作用，不仅参与政府规章的论证、修改，还参与市政府相关会议、重大事项研究论证、重要合同审查，为政府提供法律咨询和监督，从源头上把控法律关口。以庄里水库工程建设、“双百互联”活动和枣庄机场建设等重大项目为代表，共组织法律顾问参与重大决策四十五余次，审议和修改重要规范性文件七十余份，参与政府重大经济项目、招商引资谈判一百五十余起，审核各类经济合同一百二十余份，涉及投资金额过千亿元[1]。目前，枣庄市的政府法律顾问就像“红绿灯”一样，提醒政府每一个决策什么时候该通、什么时候该行、什么时候该停，为政府依法、科学、民主决策发挥了重大作用，确保了全市在法治的轨道上深化改革、推动发展、维护稳定。

(二)枣庄市政府法律顾问工作的成果

1.法治护航企业，服务保障发展——枣庄市在全国首启“双百互联”活动

为充分发挥政府法律顾问的资源优势，坚持运用法治思维和法治方式服务全市改革发展稳定大局，帮助企业破解发展难题，促进全市经济提速转型、跨越发展，枣庄市在全国首启“双百互联”活动，即组织100名政府法律顾问联系服务100家重点民营企业，活动坚持以问题为导向，以“强化服务、注重实效、促进转型发展”为目标，集中优势资源，全力破解企业创新经营中遇到的法律问题和发展难题，实现对企业的精准帮扶。

政府法律顾问迅速走进企业开展对接帮扶工作，全力破解企业发展中的重点难点问题。活动取得显著成效：为枣庄三九药业有限公司制定发展规划，为枣庄市盘古精密机械科技有限公司起草标的约两百万的股权转让合同，积极参与山东鲁南装备制造有限公司劳资纠纷调处工作，化解困扰企业多年的劳资问题等等。

从全市政府法律专家库中择优选定100名法律顾问和专家作为帮扶主体，又通过摸底调查的方式，确定市本级30家、滕州市25家、峄城区15家、薛城区10家、台儿庄区8家、市中区7家和山亭区5家等共计100家重点民营企业为帮扶对象，做到“一对一”对接，“面对面”服务，实现了任务清晰，对接精准[2]。大量法律难题的妥善化解，维护了企业的合法权益，助力企业在转型之路上轻装前行，为全市经济社会发展创造了良好法治环境，形成政府与企业携手并进、共谋发展的良好氛围。

2.做好政策审查，严格法律把关——政府法律顾问推进庄里水库工程建设

枣庄庄里水库位于滕州市和山亭区境内，是山东省近30年来规划建设的唯一一座大型水库，也是山东省十一五规划建设的重点水利项目，建成后将是一座集供水、防洪、灌溉、旅游、发电、水产养殖、生态改善等功能为一体的具有综合效益的大型水库。水库建成后，将提高十字河流域的防洪能力，缓解枣庄市水资源紧缺状况，保障流域内铁路、公路、工矿企业等国家重要基础设施以及人民群众生命和财产安全，实现流域内社会、环境和经济的可持续发展[3]。

水库涉及18个村、上万名库区移民安置。为推动庄里水库工程建设，确保行政决策合法化、拆迁安置合理化，枣庄市法律顾问和水利、民政等部门深入沟通，密切配合。

近百次现场会、专题会讨论审查，市县乡镇三级法律顾问提出相关建议五百多条，枣庄市形成了相对完善的庄里水库建设征地补偿和移民安置办法，得到了绝大多数库区群众的支持。现场会邀请政府法律顾问列席，对征地补偿、安置合同等环节，认真做好政策审查、严格法律把关。专题会就库区建设补偿、移民安置等重大方面进行公开讨论，提出相关意见。如，关于地上附着物种植树木的问题，考虑百姓的损失和时间跨度，建议按照现状而不是以幼苗进行补偿；涉及房屋拆迁补偿协议的，还需要注意后续的法律问题，严格按照国家政策，作出明确规定[4]。

3.强化宣传引导，营造良好氛围——枣庄市政府法律顾问工作获央视《焦点访谈》宣传报道

在做好工作的同时，枣庄市法制办充分利用电视、报刊、网络、微信等新闻媒体，广泛宣传政府法律顾问制度工作开展情况，积极营造良好舆论氛围。2016年1月26日中央电视台《焦点访谈》从正面对枣庄市政府法律顾问工作进行了宣传报道，这在枣庄市市尚属首次。节目播出后，社会各界反响强烈，受广泛好评。

2014年9月以来，枣庄市认真贯彻落实省政府办公厅《关于建立政府法律顾问制度的意见》和省政府法制办的部署要求，立足全市改革发展稳定大局，加强领导，科学谋划，坚持“建、用、管”三位一体，扎实推进政府法律顾问工作。2015年4月，《枣庄日报》在头版以《我市在全国首启“双百互联”活动》为题进行了宣传报道，省政府法制办编发《法治政府简报》，向全省总结推广枣庄市经验做法，要求全省各级政府法制机构认真学习借鉴，为全面深化改革和经济社会发展提供更加有力的法治保障。2015年8月19日，省政府办公厅、省政府法制办专程到枣庄市调研总结政府法律顾问工作，并对活动给予了充分肯定[5]。《法制日报》、人民网等新闻媒体也对枣庄市政府法律顾问工作进行了宣传报道。

(三)枣庄市政府法律顾问制度的特点

1.法律顾问工作制度化和规范化

枣庄市市政府高度重视政府法律顾问工作，2014年7月14日制定了《枣庄市市人民政府法律顾问工作规则》、《枣庄市市人民政府法律顾问考核制度》[6]。设立枣庄市人民政府法律顾问委员会，下设法律顾问委员会办公室，具体负责市政府法律顾问的聘任、联络、组织、协调等日常工作。健全法律顾问列席政府全体会议、常务会议和专题会议制度，为法律顾问依法履职创造了条件。成立政府法制工作服务中心，统一调配政府法制工作。要求各级政府及所属部门建立以聘请社会律师为主体的法律顾问制度，在全省较早将政府法律顾问工作制度化、规范化。

2.全力发挥法律顾问参谋助手作用

枣庄市政府法律顾问制度围绕中心，服务大局，充分发挥法律顾问专业优势，服务全市改革发展稳定大局。

(1)充分发挥法律顾问在党委政府重大决策中的智囊作用。法律顾问制度建立后，党委政府每次作出重大决策，均及时邀请法律顾问参与研究论证，积极吸收法律顾问提出的合理化建议，保证了依法、科学、民主决策。

(2)充分发挥法律顾问在经济发展中的助推作用。法律顾问是优化营商环境的重要力量，是党委政府运用法治思维和法治方式推进经济发展的有力助手。

(3)充分发挥法律顾问在维护社会稳定中的减压作用。法律顾问作为沟通政府与社会的桥梁，参与涉法事件调处，有利于加快实现地方治理体系和治理能力的现代化。

3.广泛宣传发动，建立高质量政府法律顾问专家库

枣庄市人民政府率先发布了选聘政府法律顾问法律专家库和政府法律顾问公告，通过公开招聘、综合评定等方式，在全省范围内选定74人为市政府法律专家库成员，经实地考察、政审、公告、公示并报市政府同意，择优选聘22人为市政府法律顾问。同时，从市司法、仲裁、行政部门确定5名专家型人才担任特邀法律顾问。截止2014年底，市、区人民政府也先后参照该模式建立了“法律专家库”，单独聘请了专业律师作为政府法律顾问，政府法律顾问工作在全市已经普遍推行。截至2015年底，枣庄市共聘任法律专家库成员155名，党政一体法律顾问90名[7]。

4.健全工作机构，完善工作机制，确保法律顾问制度高效运行

枣庄市法制办认真贯彻落实市委、市政府的工作部署和要求，创新经费保障、更新退出等工作方式，健全工作机制，切实发挥好政府法律顾问在服务全面深化改革、法治政府建设、经济社会发展、化解社会矛盾中的积极作用，保证了法律顾问工作的连续性。

5.加强领导，精心部署，全面建立党政一体法律顾问制度建立党政一体法律顾问制度，是党委政府依法科学民主决策的重要前提。2015年5月15日，中共枣庄市委办公室下发了《关于建立党政一体法律顾问制度的通知》[8]，建立党政一体法律顾问制度。以市政府法律顾问制度为依托，建立市党政一体法律顾问制度，坚持高标准、严要求，科学谋划、精心推进，开阔视野，创新思路，努力拓展法律顾问服务领域，实现由单纯服务政府及政府工作部门，向全面服务党委、人大、政协和各人民团体的拓展和延伸，在全省率先建立了党政一体法律顾问制度。

6.落实政府法律顾问的工作考核工作

根据《枣庄市人民政府法律顾问工作考核办法》[9]日常工作考核实行评分制，按年度、分层次对法律顾问工作进行全面考核。根据市政府法律顾问表现和工作情况，结合所服务部门的意见予以评定，考核结果作为法律顾问报酬支付和业绩评定的重要依据。考核内容主要包括：履行职责情况、遵守纪律情况、奉献社会情况、参与法制宣传、法律援助、扶贫帮困和救灾捐助等公益活动情况。日常工作考核总分值为100分，采取扣分制和加分制。考核结果作为市政府法律顾问评优及续聘、解聘的重要依据。

三、政府法律顾问工作目前存在的问题

(一)政府及所属部门法律顾问一体化，政府法律顾问难以适应

政府法律顾问除了为政府提供法律服务外，还要同时为市政府各部门、各人民团体提供法律服务。政府各部门、各人民团体的职权范围、工作特点差别很大，政府法律顾问为行政机关提供法律服务时，如果其本身不接触政府事务，对政府的运作程序和规则、政府的政策缺乏足够的了解，难以全面理解政府在具体法律事务中的立场，市政府之外的政府各部门、各人民团体的工作法律顾问也可能难以胜任，长此以往政府法律顾问工作的效果必将大打折扣，无法为政府提供高效的服务[10]。

(二)政府法律顾问考核机制不完善

政府法律顾问考核机制没有考虑律师工作的特点，行政色彩过于浓厚。从履行职责情况、遵守纪律情况、奉献社会情况、参与法制宣传、法律援助、扶贫帮困和救灾捐助等公益活动情况等方面考核[11]，难以量化标准。政府法律顾问考核机制自立标准，与律师事务所、律师协会对律师的考核脱节，很难厘清政府法律顾问工作的实质效果。

(三)法律顾问聘请程序上没有完全实现市场化、透明化

政府法律顾问的象征性付费的模式，是缺乏市场化操作的表现之一。而在政府法律顾问的聘请程序上，也还没有完全实现市场化、透明化。目前，枣庄市政府及所属市、区政府法律顾问团是法制部门遴选的；政府所属部门外聘法律顾问，更多的是部门主管领导或负责领导确定。政府聘请法律顾问，在程序上缺乏市场化、透明化的运作，会导致缺乏竞争和优胜劣汰机制。

四、深化与完善政府法律顾问工作的建议

(一)把政府法律顾问工作纳入政府采购，形成政府法律顾问制度常态化运作

政府聘请政府法律顾问时参照市场标准，针对各级政府部门明确有偿的政府法律顾问服务价格区间，把政府法律顾问工作纳入政府采购，将购买法律服务经费列入各级政府年度财政专项预算，不仅能解决政府法律顾问本身的激励问题，而且对政府法律顾问工作也能运用市场手段进行考核、评价、验收。加强对律师参与涉法涉诉信访、参与公共法律服务的经费保障，探索提高保障水平，让法律顾问工作实现经费保障的常态化。

(二)完善政府法律顾问的聘任制度，确保选拔出优秀律师队伍

行政机关聘任法律顾问，应当公开、公平，选聘程序要透明化。按照政府采购招投标程序来确定、聘请政府法律顾问，由政府购买法律顾问服务。对政府所要的专业对口的法律顾问，在资质职称、从业年限等设定招标门槛，在优秀的律师事务所、优秀律师中通过透明、公开程序选定政府法律顾问。按照预先设定的法律顾问聘任条件及法律顾问的人数，确定聘任人选，颁发聘书，并报政法法制办公室备案。政府法律顾问每一届聘期在聘任合同中约定[12]。

(三)积极引导法律顾问参与政府部门依法行政和政府重大事项的决策

政府法律顾问参与政府依法行政，一方面协助政府处理日常法律事务，积极参与行政诉讼和行政复议案件，有效化解争议，解决涉法事务。另一方面针对政府违法行政提出意见，树立政府依法行政权威，创造和谐执法环境。法律顾问应当从法律角度对于政府的一些重要行政行为提出建议，对行政行为的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等进行论证[13]。同时，政府法律顾问参与政府起草规范性文件，保障文件的合法、合理性；政府重大事项的决策时，政府法律顾问应参与论证，提供意见。

(四)政府法制部门应当建立与当地律师协会及司法行政机关的联络机制

政府法制部门应当建立与当地律师协会及司法行政机关的联络机制，对规范政府法律顾问涉及律师聘用、管理、收费、工作考核等方面的规范性文件，应当与地律师协会及司法行政机关联合下发。对政府法律顾问工作工作流程、考核等事项，应当参照各级律师协会工作标准，不能另立标准，造成律师及律师事务所无所适从[14]。

(五)建立政府法律顾问与党政领导一对一工作机制或对领导专项服务

结合政府不同部门的工作特点，选择不同专长的法律人员，安排专业对口的律师为政府领导提供定向服务，及时向政府人员提供律师专业意见，使政府决策更有法律依据。同时，要根据工作需要及时吸纳新成员，使政府法律顾问更好地发挥作用。

五、结语

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“积极推行政府法律顾问制度”、“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的改革目标。建立和完善政府法律顾问制度，充分保障法律顾问的权利和地位，保证法律顾问制度的高效运作和依法实施，不仅是我国依法行政、依法执政的保障，更是建设法治中国的必然要求[15]。

为规范政府权力运行、推进政府法治建设，山东在全国首创建立了“法律顾问+专家库”这种模式，运用法治思维来研究发现问题，运用法治方法来解决问题，从源头把控法律关口，推动形成依法执政、依法行政的良好法治环境。枣庄市法制办认真贯彻落实省政府办公厅《关于建立政府法律顾问制度的意见》和省政府法制办的部署要求，立足全市改革发展稳定大局，建立党政一体法律顾问制度，发挥法律顾问重大决策“智囊团”、经济发展“助推器”的作用[16]。

枣庄市将党政一体法律顾问工作认真贯彻落实，明确专门机构和人员，具体负责党政一体法律顾问的聘任、联络、组织、协调等日常工作，并配套出台工作规则，健全日常管理、报酬支付、年度考评等制度，不断提升法律顾问管理规范化水平。参与化解涉众型社会矛盾，为枣庄市政府重大行政决策提供法律建议，审查枣庄市政府重大合同协议，受枣庄市政府委托参与行政诉讼案件……党政一体法律顾问制度对政府依法行政、科学决策、民主决策发挥了巨大作用，为建设自然生态、宜居宜业新枣庄提供了有力的法治保障[17]。

当前，政府法律顾问制度已经普遍建立，但存在很多需要重视的问题和缺陷，直接影响着政府法律顾问制度在我国建设法治社会的进程中指导政府依法行政的能力，进而影响着我国法治社会的构建。目前该制度存在制度范围过于宽泛、政府法律顾问难以适应政府及所属部门法律一体化工作、聘请程序上没有完全实现透明化以及政府法律顾问考核机制不完善等问题。长此以往政府法律顾问工作的效果必将大打折扣，无法为政府提供高效的服务。

针对上述存在的问题，本文提出深化与完善我国政府法律顾问工作的建议：完善政府法律顾问的聘任制度，确保选拔出优秀律师队伍；把政府法律顾问工作纳入政府采购，让政府对法律顾问的聘请和任用形成常态化运作；积极引导法律顾问参与政府部门依法行政和政府重大事项的决策；建立与当地律师协会及司法行政机关的联络机制；建立政府法律顾问与党政领导一对一工作机制或对领导专项服务等。只有准确定位政府在法治建设中的作用，创新工作方式，才能切实发挥好政府法律顾问在服务全面深化改革、法治政府建设、经济社会发展、化解社会矛盾中的积极作用，为全面推进依法行政、加快建设法治作出新的更大贡献。

[1]枣庄市人民政府法制办公室[EB/OL].http：//www.fzzz.gov.cn/.

[2]枣庄政府法制网-双百互联活动[EB/OL].http：//www.fzzz.gov.cn/news_show.asp?tid=83&id=974.

[3]庄里水库-百度百科[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=D_SFWxZRCMurUznN1nloNhrcd7IP6KDVYn9m6UEBmXY7-PjkoHwqfgPXq5o76mFqwNs_L4oNjpt7fcEuHHY3gQC7cGFH1SMOJpcEWDci52P3Jn6KabRQ5LOIen8Zua8F.

[4]枣庄市政府法律顾问介绍[EB/OL].http：//www.xueliedu.com/a/xinwenzixun/2016/1006/653753.html.

[5]山东省人民政府普法办公室[EB/OL].http：//www.sd-law.gov.cn/gzdt/31638.jhtml.

[6]枣庄市人民政府官方网站.枣庄市人民政府法律顾问工作规则[EB/OL].http：//www.zaozhuang.gov.cn/art/2014/7/29/art_2353_787045.html.

[7]<人民网>74人入选枣庄市人民政府“法律专家库”名单[EB/OL].http：//sd.people.com.cn/n/2014/0903/c354925-22201432.html.

[8]石东洋.论设区的市法律顾问制度运行机制的建构[J].中国发展，2017(04).

[9]陈华准.发挥法律顾问在工伤事务管理中的积极作用[J].就业与保障，2017(07).

[10]郝贵梅.基于律师担任政府法律顾问工作的困惑及其解决措施研究[J].法制博览，2017(01).

[11]江西省司法厅课题组.普遍建立法律顾问制度的实践与探索——以江西省为例[J].中国司法，2016(11).

[12]陈沅.律师担任政府法律顾问的法治思维中存在的问题及对策[J].理论建设，2016(04).

[13]李兴民.基于建立政府法律顾问制度的几点思考[J].法制与社会，2017(19).

[14]李岗.新常态下政府法律顾问制度的完善策略研究[J].法制博览，2017(19).

[15]朱加宁.新常态下做好政府法律顾问工作的思考[J].中国律师，2016(01).

[16]陈卫波，郝文格.政府法律顾问制度实施机制研究[J].经营管理者，2016(10).

[17]李娴.新形势下企业建立法律顾问制度的必要性[J].法制博览，2016(21).

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2095-4379-(2017)34-0001-04