耕地生态补偿法律问题的研究*
2017-01-27邓雅萍
邓雅萍
东华理工大学,江西 南昌 330013
耕地生态补偿法律问题的研究*
邓雅萍
东华理工大学,江西 南昌 330013
中共十八大提出了“美丽中国”的未来生态文明建设目标,并且,首次在报告中单篇论述生态文明建设,提出建立生态补偿制度,耕地是人类赖以生存和发展的基础,构建合理的生态系统等人类生存和发展十分重要。
耕地;耕地补偿;生态补偿
一、耕地补偿必要性研究
耕地作为重要的自然资源之一,耕地资源满足了人类生产和生活需要。改革开放以,随着经济发展,公众生活水平、素质及环保意识也在不断提高,认识到耕地生态系统功能的重要性,其是与人类社会生活息息相关的人工生态系统,利用以满足人类生产、生活及工作需要①。耕地对社会经济的发展而言是毫无疑问是重要的,我们可将耕地资源的功能分为经济功能、社会功能及生态功能,这是可持续发展的关键②。
二、耕地生态补偿基本理论研究
(一)耕地生态补偿的涵义
作为生态补偿的一部分,耕地生态补偿概念的定义应结合生态补偿的内涵对其加以定义,所谓的耕地生态补偿是为了保护人类和耕地的可持续发展,国家、社会、耕地利用者及利益相关者对人类不合理利用耕地给耕地造成的破坏予以生态补偿。以政府支付为主,市场支付为辅及其它方式予以补偿,协调耕地补偿中各方利益,对需要补偿的主体予以补偿,使外部效应内部化,以增强耕地自我调节和恢复能力和保护耕地经济价值、社会价值和生态价值。
(二)耕地生态补偿的理论依据
1.外部性理论
外部性理论是环境经济学的理论基础看,至今没有统一的定义,根据单个微观主体在生产和消费中对其所处周围环境产生的影响可将外部性划分为正外部性和负外部性,正外部性是指生产消费过程中给他人带来益处,但是他人没有给付相应的报酬和费用,负外部性是指生产消费过程中给他人造成损失,他人没有索要任何费用,不论是正外部性还是负外部性,都无法合理的配置资源,实现社会化福利最大化。因此,应该对耕地资源适度的开发利用,实现经济与生态的可持续发展③。
2.公共物品理论
公共物品作为微观经济学理论,对其范围很难界定,学界普遍采用的是保罗·A·萨缪尔森的定义,他认为纯粹的公共物品,即当个人消费这种物品时不会减少别人对这种物品的消费④。弗里德曼认为只要是公共物品,没有人可以决定谁可以消费它。非竞争性和非排他性是公共物品的两个主要的特点。这两种特性决定了在使用消费公共物品的过程中将产生两个现象:“搭便车”和“公地悲剧”⑤。要保证耕地资源这一公共物品的有效供给,需要将外部成本内部化,解决好“搭便车”现象,激励公共物品的足额供应;通过建立有效的生态补偿机制,可避免“公地悲剧”的发生。
3.生态环境价值理论
随着生态环境的日益破坏,人们逐渐认识到生态系统对人类发展的经济、社会及生态系生态价值。生态环境表现在三个方面的价值:一是生态环境本身固有的自然资源价值。耕地本身亦具有此种价值,耕地有着重要的生态功能,可由于人们不合理利用导致耕地质量下降及耕地污染,耕地生态系统被破坏,耕地虽具有一定的自我调节和恢复功能,但是它是一种稀缺资源,在一定时期内恢复能力有限。二是耕地资源潜在的隐性价值,是指人类从耕地生态系统获得的效益,耕地资源不仅为人创造农产品带来收益外,还提供包括调节及防止水土流失等功能。三是对自然资源加以开发利用所产生的经济价值。过去几十年,在片面追求经济发展的情况下使生态环境遭受严重的破坏,耕地修复能力衰减。
人们认识到生态系统服务的重要性,寻求相应的对策,加大对生态系统服务功能的研究,伴随着研究的深入使得人们认识到生态环境所带来的价值,对于耕地环境的特性及价值的科学界定,人们将其作为保护耕地生态系统的一种经济手段和建立耕地生态补偿的重要理论依据⑥。
三、耕地生态补偿国内外发展概况
(一)我国耕地生态补偿实践探索
近年来不断出现的食品安全事件,使得人们对粮食质量要求增高,作为人类生存发展的根本,处在生物链最底层的耕地自然成为了公众关注的焦点。对耕地利用的传统模式不注重对耕地资源的保护,为保障耕地生态系统及可持续利用,我国对耕地生态补偿的实践探索先后在全国各地试点地区开始进行。
苏州,是全国最早试行生态补偿制度的城市之一。2010年7月,苏州率先出台《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》明确,要让生态环境的守护者,获取适当的经济补偿。基本农田,不低于400元/亩;县级以上集中饮用水源保护区范围内的行政村,每村每年提供100万元生态补偿;对太湖、阳澄湖及其它重点湖泊的水面所在行政村,每村每年提供50万元生态补偿。
昆山市基本农田专项补贴标准每年补助100元/亩;生态林和湿地每年补贴100元/亩;种植水稻每年每亩补助200元;饮用水水源地和水产养殖的大水面,每年每亩补助50元。
(二)国外耕地生态补偿经验及启示
1.德国生态农业经验
德国十分重视生态农业的建设,注重耕地为人类提供涵养水源、保护生物多样性、旅游观光价值等生态系统服务功能,而且在土地利用规划中也强调了耕地的生态功能,且注重耕地数量及对耕地的保护,避免对土地的破坏。德国的生态农业有着比较系统全面的法律法规,其中有关耕地生态补偿的法律法规主要有《种子法》、《肥料使用法》等。在德国所有的土地保护规划中,都十分重视耕地的宏观上的不可再生性及有限性,强调绿色可持续农业体系。
经济发展和耕地保护是对立的,德国一直积极寻求保护耕地的对策,优化用地结构,提高土地的使用效率,同时保持经济的可持续的发展。
德国通过对农业企业减税来对其扶持,并采取措施,恢复农村的植被,对大气污染和水污染加强控制和治理。
在实施环保措施时,农民按照耕地质量给予不同等级的补贴,同时也为农民提供技术服务,帮助农民学习环保知识,用以鉴定有机农产品,多方努力来改善农田生态环境,资金主要以政府支付为主,企业参与的合作方式。
大多数德国土地所有者不是自己耕作,而是出租给农业企业,而且欧盟内部的农业企业可以自由地异地经营。面对耕地下降的状况,个体农民和农业企业难以应对困难,因此他们加入了农业协会,由农业协会代表农民和政府、议会对话,一般生产有机农产品的企业都会加入协会,协会将进行定期检查,检测到的不合格企业予以处罚,并代表农民和政府和其他机构开展合作,共同保护和发展农业。
总的来说,德国通过建设农田生态补偿制度,改变农民耕作方式,促进生态农业的建立,确保国家粮食安全,推进了绿色可持续发展。
2.对我国耕地生态的启示
第一、重视公众参与与民主决策。德国认为公众参与的积极性是耕地生态建设目标是否实现的关键,公众参与土地整理法规定:土地整理实施单位是由参全部地产所有者和整理期间的全部合法建屋权人联合组成的联合会。此外,乡镇政府,农业,环保,水利等政府部门和环保协会,农协,农村发展协会等公益代表机构也参与了⑦。德国土地整理法规定了公众参与土地整理组织形式,参与土地整理规模和参与形式,参与项目步骤,土地整理要求及土地估价,都要写入所有权调整计划和土地整理计划中,并向公众公开,征求多方意见,确保公众参与的合理性和合法性,保障土地整理项目的公平公正。
第二、政府主导、企业参与。如治理洛伊纳化工园区土地重金属污染的模式是:洛伊纳公司具体经营,其他股份由园内企业共同参与控制。德国通过政府主导,企业合作模式,农业生态环境进行补偿,民间经济力量在生态治理过程中的积极作用得到充分发挥。政府给予那些实施农业环保措施的农民补贴,补贴数额是根据耕地原来的收入以及实施环保措施投入的成本来确定的。根据耕地的质量状况,每公顷耕地可获得450欧元到900欧元的不同等级的资金补贴。目前德国一些州获得农业环保补助的土地已达60%左右。除了资金补贴,政府还为农民提供技术服务,由专门的有机产品检测机构对生产出来的有机农产品按有机标准统一进行认定,这些机构都是经过法定程序认定的资质机构,一般由私营企业来担任,检测合格的产品即发给证书。
第三、成立协会,进行协会统一管理。德国生产有机农产品的企业都会加入相关协会,协会制定统一有机农产品标志,实施从设计,生产到销售的一站式安全监控,定期抽查有机农业企业,按照资源节约型和环境友好型的生产方式生产绿色安全无污染的环保产品,保证产品自始至终都能达到节能减排的效果,减少对生态环境的污染。并且对那些不符合协会规定的企业要进行惩罚。
第四、明确补偿关系。德国对在农业生产实施环境友好型的生产方式,有利于农业生态环境的保护,并且给予采取这种生产方式的农民一定的补贴。当然农民需要具备一定的条件才能获得此项补贴,比如农民是自愿实施新的生产方式至少5年,还必须遵守有关农业环保政策的规定。德国农业生态补偿内容可分为:一是有机农业。农地的使用必须严格按照有机农业的标准来进行,生产出的产品也要符合有机农业的要求,在食品包装上要粘贴有机标志。二是粗放型草场,主要是把耕地变为粗放使用型草场。并且规定了每公顷的草场载畜量,减少了化肥农药的使用量,降低了对土地的污染程度,并且将长期作为草场使用。三是禁止对包括一些果树在内地的多年生作物喷洒除草剂。
德过对耕地生态补偿的重视,改变了农民的耕作方式,耕作方式更加科学化,对生态农业的建立起到积极的促进作用。
四、耕地生态补偿机制具体内容构建研究
(一)补偿对象
补偿对象是耕地生态补偿中的受损者。具体而言,主要补偿对象有:一是对耕地生态保护或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段来内化经济效益的外在性;三是对个人或集保护耕地生态环境的投入给予经济补偿。
(二)实施主体
耕地具有公共物品的特性,其受益者是不能被排除和分割的,国家是公共资源的管理者,除了国家以外,其他个人或团体没有能力作为主要补偿主体,除非在某一特定范围内,国家可不作为补偿主体,耕地生产的价值有一定的收益范围,或有明确的购买耕地产品的人或这集体,那么在这一小范围内,补偿主体可以是耕地产品的受益者、购买者,亦或是对耕地产品的破坏者,各级政府、公司、社会公众、特定个人也可以作为耕地生态补偿的补偿主体。
(三)补偿标准
补偿标准的确定尤为重要,直接决定了公众实施保护行为的积极性。目前,还未形成一套完整可行的计量方法,虽有一些计量方式但是难以适用于我国各个地区。在确定耕地生态保护产生外部经济的补偿类型,应该将耕地生态补偿产生的额外成本与发展机会成本的损失考虑进去,笔者认为,前者可以依据补偿对象对耕地生态保护的投入来测算,后者可以按照当地的平均发展水平、保护者的个人生活水平与受益者的生活差距作为参照指标。
(四)补偿方式
我国耕地生态补偿主要采用经济补偿,方式单一,除经济补偿外,还可以采取政策补偿、实物补偿、智力补偿、技术补偿等补偿方式,以长远的眼光看,采取多样的补偿方式,因地制宜的实施最适合当地的补偿方式,才能使其在促进耕地生态建设的同时又能提高被补偿地区的可持续发展能力,将“输血式”补偿转化为“造血式”补偿,更好的为耕地生态补偿的服务。
(五)补偿资金来源
耕地资源具有公共产品的特点,耕地生态补偿的资金来源应当包括政府财政转移、市场资金补偿、罚款等。我国耕地生态补偿主要依靠政府的财政转移支付,市场资金补偿很少,主要包括产权交易、耕地生态保证金、生态补偿专项基金、相关企业直接补偿等;罚款主要是针对个人或集体破坏耕地而进行的惩戒。
(六)监管机制
建立监管机制是耕地生态补偿的重要环节,关系着耕地生态补偿是否能够很好的运行实现。一个不受干扰的监督管理体系十分有必要存在,对我国耕地生态补偿资金财政转移及补偿标准评估的规范等,我国监管机制还有待完善。
[ 注 释 ]
①谢髙地,鲁春霞,冷允法.青藏髙原生态资产的价值评估[J].自然资源学报,2003,18(2):189-195.
②俞奉庆,蔡运龙.耕地资源价值探讨[J].中国土地科学,2003(3).
③毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境,2002,12(4):38-41.
④保罗·A·萨缪尔森,威廉·D·诺德豪斯.经济学[M].高鸿业等译.北京:中国发展出版社,1992:1194.
⑤张翼飞,陈红敏,李瑾.应用意愿价值评估法,科学制定生态补偿标准[J].生态经济,2007,9:28-31.
⑥Millennium Ecosystem Assessment.2005b.Ecosystems and human well-being:current state andtrends[M].Island Press,Washington,D.c,USA.
⑦郭文华.构建我国国土资源数量、质量、生态综合管理新机制的思考[J].国土资源情报,2013(02).
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2095-4379-(2017)13-0045-03 作者简介:邓雅萍(1993-),女,江西上饶人,东华理工大学,研究生在读,研究方向:环境法。
耕地生态补偿法律问题的研究(项目批号:YC2016-S295)。