浅论我国保险监管法律体系的现状及对策

2017-01-27邵春燕

职工法律天地 2017年24期

关键词：保险市场保险业监管

邵春燕

（224005 平安人寿盐城中心支公司培训部江苏盐城）

浅论我国保险监管法律体系的现状及对策

邵春燕

（224005 平安人寿盐城中心支公司培训部江苏盐城）

随着保险行业的发展，我国的保险立法逐步完善了相关法律，这些法律法规对保护当事人的合法权益、促进保险事业的发展、解决保险争议、完善商事法制建设，都具有重要意义。但我国保险法律法规还有许多不成熟和不规范的地方，本文分析了我国现有保险监管法律体系所面临的问题，并提出完善的对策。

保险行业；监管法律体系；问题；对策

保险业是经营风险的行业，本身亦面临许多风险。按保险经营的业务划分，其风险主要是承保风险和资金运用的风险。如何有效防范和控制风险，是解决保险业健康发展的根本问题。有效保险监管体系要在保险业的发展过程中不断优化以更有效地解决保险业的风险控制问题。保险监管应以尽量较少市场干预和实现有效性为基本原则，给予体系中的其他制度以充分的“监管信任”，为保险市场的创新与活力提供足够的自由空间。

一、现行保险监管法律体系主要内容

保险监管是保险监督和保险管理的合称，作为国家对保险业干预的一种形式，保险监管的核心在“管”，而不在“监”，本质上是一种服务。保险监管的主体是政府依法设立的保险监管机构，我国保险监管机构在1998年以前是中国人民银行，1998年之后设立中国保险监督管理委员会作为我国的保险监管机构（简称保监会）。保险监管的客体是保险市场行为，包括保险人与被保险人之间的合同行为、保险人的竞争行为等，保险监管机构依法对保险人、保险中介的市场准入、保险市场行为等进行监督和管理，维护保险市场的公平竞争秩序。保险监管的目标是保护被保险人的合法利益，促进保险业健康发展。

我国现行的保险监管法律体系主要由三个层次法律法规构成。第一层次是指现行的保险法，它承担维护保险市场秩序、规范保险合同行为等基本法的作用。第二层次是指部门管理的规章制度体系，2002年以来，我国保监会先后颁布出台了30余项规范性文件，积极推动保险市场经营规范和监管机构依法监管。第三层次是指保险监管指标体系，包括偿付能力编报规则，建立非寿险精算制度，制定新生命表等。这三个层次的法律法规互为补充、相互作用，形成逻辑严谨、结构分明的保险监管法律体系。

二、法律监管体系在整个保险市场监管体系中的地位

法律监管体系是指国家建立的以法律规范为主的各类保险市场规则,由保险监管机关配合保险行业自律组织对保险市场进行立法、规范及对保险法律、法规监督实施的全过程。法律监管体系包括法律体系和法律监督体系。国家对保险市场进行监督管理是为了实现保险经济活动的合理化和取得最佳保险效益的目标而进行的有计划、有组织的协调和监管的活动过程，因此,对保险市场进行监管的主体是国家，国家指定保险监管机构和保险自律组织；监管对象(即监管客体)是保险市场上的保险经营者,包括各类保险公司和保险中介机构；监管内容是对保险人和保险中介人的组织、财务、业务、人事等方面的管理,以上三方面构成了保险市场监管法律关系的三要素。实践证明运用法律手段进行监管是最积极、主动、有效的。因为竞争与法律制度是市场经济的两个主要特征,法制建设是市场发育的基础性工作。[2]健全的市场监管体系必须有法可依,有章可循。运用法律手段监管保险市场是体现国家意志的强制性措施,只有在法制健全、执法严谨的前提下,保险市场才会更好地遵循客观经济规律,充分发挥其在整个市场经济中的作用。因此法律监管在整个保险监管体系中的地位是非常重要的。完备的法律监管体系的建立和实施能有效地加强国家对保险市场的监管力度,提高监管水平。[3]只有在完善的法律制度和法律监督体系的前提下,保险业在经营过程中才能更好地贯彻执行国家有关保险政策和行政规章制度，保险市场才会真正充分体现其符合客观经济运行规律的保险供求关系、价格机制、竞争机制,并使其有效发挥调节保险市场的作用。

三、我国保险法律体系的发展及现状分析

据有关保险资料查阅，我国自1805年英商在广州开设广州保险业，至今已有200多年历史。由于国家战争和建国后的计划经济体制，我国保险法律法规的起步很晚，而发展也非常缓慢[4]。在十九世纪民族保险业发展时期，虽然当时上海已成为远东第一大商埠，海运业日趋发达，但是当时我国没有自己的保险公司，只得向英商在上海的保险公司投保。而后我国制定了一系列保险法律，但受外国的压迫，当时唯一得到实施的只有1935年颁布的《简易人寿保险法》，但是由于这部法律带有典型的官僚利益，指定邮政局专属负责人寿保险业务，不能满足低薪阶层需要的人寿保险业务，其本质上不属于商业性质的保险法，所以这部法律对保险行业法律法规建设没有产生推动作用。建国后我国的保险业得到了初步发展，保险公司业务的运行基本上参照西方公司的行业准则。在计划经济时代，我国的保险业务失去了竞争行业的本质，在文革时期停办了业务。1980年，我国恢复了保险业务，相应法律法规也在适时出台，国内和涉外保险业务都有了迅速发展，为了配合四个现代化建设和经济体制改革、对外开放政策，陆续开办了许多新险种。各种分保、代理等新的保险关系也随之推广出来。随着中国经济的进一步发展，国外的许多保险巨头又把目光投向中国，随着中国保险业的快速发展和对外开放步伐的加快，市场主体逐渐增加，有中资、中外合资的，伴随中国政府入世的承诺，国外的保险公司也迅速涌进我国的市场争夺业务。[5]由于保险业务的加大和主体的扩容，势必对现行的保险法造成极大的冲击，现行的保险法律规范如不及时调整，势必影响保险业的健康发展。我国现行保险监管法律体系存在的缺陷：

1.保险监管机构监管力量不足

中国保监会从性质上讲，是国务院直属的事业单位，需要通过国务院授权依法同一监管保险市场。保监会事业单位的性质与其法律地位和职能不能相符，具有不稳定性并易受到行政机关的干预，影响了保监会的独立性和权威性。保监会排除机构——保监局的人员力量较薄弱，而监管的对象却日益庞大，同时有一些职责不清、执法监督缺位等现象，客观上影响了保险监管的效果。

2.保险监管的目标不够系统、明确

当下，我国的保险密度和深度与发达国家相比仍存在一定差距，这与被保险人对市场的信心和参与有密切关联，忽视被保险人的利益，而依靠垄断和欺诈被保险人的利益寻求保险业发展，是不可能长久的。

3.保险监管的内容核心不够明确

这主要表现在保险法对保险公司的市场准入规定过于严格；对偿付能力监管程度不够到位；偿付能力监管辅助体系建设不够完善等。

4.保险监管法律体系不够完善

通过对我国的保险监管法律体系与西方发达国家相比较分析得知，我国目前保险监管法律体系虽然在内容上基本符合保险监管核心原则的评估标准，但是保险监管法律体系不够清晰，需要根据保险发展的需要进一步完善。

四、我国保险法律体系的完善建议

当前，我们要充分认识到保险业面临的新形式、新任务和新要求，正确判断保险业面临的新情况、新问题和新挑战，着重从以下方面完善我国保险法律体系。

第一，争取政策支持进而转化为法律红利。一方面，完善保险法律体系的目的在于提高全社会控制和化解意外风险的整体能力，根据经济社会面临的重点风险因素，针对建立多层次、多方位风险管理体系的客观需求，争取更多的政策支持。[6]另一方面，积极推动部分重点领域立法，转政策红利为法律红利。如颁布的《农业保险条例》就有力地规范促进农业保险逐步发展成为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的保险活动，既充分发挥市场配置资源的作用，又发挥了商业保险公司在风险保障方面的优势。

第二，制定完善的对新型保险机构和业务进行监管的法律规范。法律的制定要以社会实践的不断发展为基础，不仅指法律的性质与功能决定于社会，而且还指法律变迁要与社会发展的进程基本一致。具体到我国保险法律体系中，针对研究制定对保险集团公司、互助保险组织、专属保险公司，以及网络保险、经办服务等创新业务进行监管的法律法规。

第三，明确规章和规范性文件的制定程序和法律责任。因为规章和规范性文件效力的普遍性、灵活性和及时性，在保险监管法律体系中占据着重要位置[7]。然而，由于我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发程序以及审查机制等，尚无统一规定，亟需由中国保监会明确规章和规范性文件的制定程序和法律责任。

第四，建立定期清理与专项清理相结合的法律审核制度。近年来，国务院对建立规章和规范性文件定期清理制度高度重视，《全面推进依法行政实施纲要》中提出，规章和规范性文件制定机关要定期对规章规范性文件进行清理。