生态治理中环境法律责任探究

李 娜

（211816 南京工业大学法学院 江苏 南京）

生态治理中环境法律责任探究

李 娜

（211816 南京工业大学法学院 江苏 南京）

生态文明建设被写入国家五年规划，生态治理形成了一股研究热潮。本文即着眼于此，重点关注生态治理中的环境法律责任问题，通过研究现行法律法规及政策文件的相关规定，分析其存在的缺漏与不足，并有针对性的提出了相关的一些思考和建议。

生态治理；环境法律责任；环境法律责任主体；终身追责

2012年11月，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，由中央全面专题部署生态文明建设。2015年10月，党的十八届五中全会将增强生态文明建设首度写入国家五年规划。生态文明建设被放在突出地位，并被融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。政治层面对于生态文明、生态治理的高度重视引发了各学界的研究热潮，本文即着眼于环境法律责任问题，通过研究现行法律法规及政策文件的相关规定、存在的缺漏与不足、提出相关思考和建议，以期抛砖引玉，促使建立完善的环境法律责任体系。

一、环境法律责任的定义

法学界对于环境法律责任的定义有着不同的理论观点，一般来说，法律责任是指因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。就其性质而言，法律关系可以分为法律上的功利关系和法律上的道义关系，与此相适应，法律责任方式也可以分为补偿性方式和制裁性方式。笔者认为环境法律责任是指环境法主体因违反其法律义务而应当依法承担的，具有强制性否定性法律后果，按其性质可以分为环境行政责任，环境民事责任和环境刑事责任三种。

二、以及现行法律法规对环境法律责任的相关规定

目前，关于环境法律责任的相关规定散见于《环境保护法》、最高人民法院相关司法解释、《刑法》以及其他一些环境保护单行法比如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《水土保持法固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等等，还有关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护及其他方面的大量的行政法规和规章。在环境保护法体系中，有一个特殊的又是不可缺少的组成部分——环境标准，如《生活饮用水卫生标准》、《渔业水质标准》、《环境空气质量标准》、《污水综合排放标准》等。此外，其他部门法如民法、经济法中也有一些关于环境保护以及环境法律责任的法律规范。

在这些法律、法规、规章中，特别值得一提的是2014年4月24日第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过、2015年1月1日起施行的《环境保护法》 修订案，其中第六章为“法律责任”，明确规定了环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任。第五十九条至第六十三条对外部行政相对人即企事业单位和其他生产经营者、建设单位、重点排污单位、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法行为，规定了给予罚款、限制生产、停产整顿、责令停业、拘留等行政处罚。第六十七条对内部行政相对人即地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管、其他富有环境保护监督职责的部门、的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法行为，规定了记过、记大过、降级、撤职、开除、引咎辞职等行政处分。第六十四条明确规定“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。第六十九条规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

我国《刑法》第六章“妨碍社会管理秩序罪”中专门设置了“破坏环境资源保护罪”一节，第三百三十八条明确规定“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。第四百零八条规定“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。

三、环境法律责任体系存在的缺漏与不足

1.环境法律责任主体范围过于狭窄

纵观我国目前的环境法律责任体系，多数是以污染环境、破坏生态的污染企事业单位或其他的生产经营单位为主要规制对象，对其违法行为、承担何种法律责任形式也做出了比较详尽的规定，这是必要合理的，但也应看到，生态治理、治污防污不应仅仅把视线集中在污染源企事业单位，事实上，人民政府、负有环境保护监督管理职责的环保部门、普通个体也应作为规制对象，对其环境法律责任做出相应的详细规定。

应当注意，环境保护法已经在对政府开始生态问责，第六十八条规定凡九大类政府禁止的行为，如有违反一条，将直接追究主管人员和直接责任人员的责任，“记过、记大过或者降级处分”、“撤职、开除”、“引咎辞职”，“构成犯罪的，依法追究形式责任”处罚不可谓不重，但对党委系统领导终身追责、对政府主管人员和直接责任人员的终身追责、环境评估等单位追责却没有做出相应规定。另外，也有学者认为“对消费者、银行证券公司、销售商等其他相关主体的法律责任的条款几乎是空白”[1]。

2.追究环境违法法律责任的力度不够

环境保护法第五十九条至第六十三条对外部行政相对人即企事业单位和其他生产经营者、建设单位、重点排污单位、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法行为，设置了“按日计罚、限制生产、停产整顿、责令停业、拘留”等诸多行政处罚。而现实中，我国目前环境违法的责任后果总体偏轻，污染治理设施的运行成本大大高于罚款数额的现实促使企业宁可违法排污缴纳罚款，也不愿意运行污染治理设施[2]。

现行刑法第三百三十八条规定“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。第四百零八条规定“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役”。由此看来，污染环境罪的法定最高刑为七年，环境监管失职罪的法定最高刑为三年，对于环境污染犯罪的违法定刑偏低，相应罚金数额也较低，而事实上，环境污染会给生态系统、人类社会造成巨大的破坏和恶劣影响，罪责刑不相符，这显然是不合理的，世界各国环境污染犯罪立法都趋于严厉，我国环境污染犯罪法定刑偏轻显然不能充分震慑犯罪分子，只有加强环境污染刑事责任的处罚力度，才能有利于减轻、遏制环境污染犯罪的发生。

此外，环境公益诉讼最重要的目的和功能就是通过诉讼督促政府依法履行其保护生态环境的义务，公民与社会组织均可成为监督政府依法行政的主体，而环境保护法第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，有权提出公益诉讼的仅仅只包括“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织。

3.立法缺乏专门的环境法律责任

环境保护法的第六章——法律责任，仍旧是从环境民事法律责任、环境行政法律责任和环境刑事法律责任的角度对环境法律责任进行规定，笔者认为，在环境立法中确立专门环境法律责任有其必要性，所谓专门环境法律责任特指违法者对其环境违法行为所应承担的专门由环境法律规范所规定的不利的法律后果。

四、完善环境法律责任体系的建议

1.细化环境法律责任主体范围

党的十八届三中全会提出“建立生态环境损害责任终身追究制”要求，十八届四中全会进一步指出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。在此基础上，涉及生态环境损害责任终身追究制的制度文本形成有党内文件、部门规章、地方性法规、规章以及各类规范性文件。但这些都只是笼统地规定对领导干部实行生态环境损害责任终身追究制，并未对地方党委和政府领导干部以及生态环境保护各职能部门的领导干部等环境决策参与主体应承担什么样的责任，谁是生态环境损害责任终身追究制的责任主体做出明确的规定，同时，也未解决由于生态环境问题的跨区域性导致的不同级地方政府之间以及中央政府与地方政府之间的生态环境损害责任主体问题[3]。这些，都有待于国家立法机关以法律、行政法规等效力等级较高的规范性文件予以规定、细化。

《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”、“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。据此，公民个体也应成为环境法律责任主体。也有学者认为，消费者负有生态义务，具体包括适度节约消费的义务、依法处置消费废弃物的义务、适度和节约消费的义务，以确保总体的排放总量和资源消费在生态环境的容纳总量范围之内。通过住房空置税收制度高额消费税收制度阶梯资源价格制度垃圾分类制度等制度确立消费者的义务和法律责任，对推动消费者行为模式的转型，建设社会主义生态文明具有重要的意义[1]。

2.强化环境违法法律责任形式

针对环境法律责任中行政罚款、刑罚量刑较轻、震慑力不够的情况，笔者建议通过计算机模型的使用来限制环境行政罚款的自由裁量权，避免行政罚款在实施中被打折扣，将行政罚款数额和计算方式通过听证会的形式予以公开并接受质疑，对违反环境法律规范的企事业单位加重罚款的同时，对其增设进行生态恢复的义务。同时，适当提高刑罚量刑幅度，提高企事业单位以及相关环境法主体的违法成本，以达到更好的震慑效果。

在国外，第一位序的公益诉讼启动者是公民与社会组织。美国的清洁水法关于公民诉讼的规定是环境公益诉讼立法中的最著名的规定之一，根据其规定，任何公民可以以违反该法为由，针对任何人包括美国政府和其他政府部门和机构提起诉讼。我国的环境法律责任立法和司法需要做出大胆的尝试和突破，赋予普通公民和社会团体提起公益诉讼的权利，起到社会监督的作用，督促和监督政府依法环保行政、企事业单位依法环保生产经营[4]。

完善企业环境信用评价制度。《环境保护法》第五十四条第三款规定环保等有关部门应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。据此，法律法规应进一步赋予环境信用评价结果以法律效力，充分扩大信用评价的结果的运用范围，建立企业环保信用档案并定期进行信用评级，对信用评级差的企业在环保资金补贴、政府采购、银行信贷等方面进行限制甚至直接剥夺其资格。这将有利于约束企业违法失信行为，增强企业的环保守法观念。

3.设置专门的环境法律责任

这里所定义的专门环境法律责任特指违法者对其环境违法行为所应承担的，由特定的环境法律规范所规定的不利的法律后果。这种专门环境法律责任来源于特定的环境法律义务，来源于企事业单位或其他经营者的环境污染行为、破坏生态环境行为，代表了环境法律对环境违法行为的否定性评价，承担专门环境法律责任的形式可能是停止排放污染物、停止倾倒化学物品或处置放射性物品的行为，或者是停止破坏生态的行为或者是通过治理和修复，使被损害的环境恢复其原有的生态功能。环境法律责任不同于根源传统法律责任类型的环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任，其本身具有不可替代性。因此要明确环境法的独立性，需要在立法上确立专门环境法律责任[5]。

生态文明是人类文明的一种高级形态，是以尊重、顺应和维护自然为前提，以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、共处共融、良性循环、全面发展为基本宗旨的社会形态。建设生态文明，从来都是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。生态治理能力不仅显示政府的生态建设、开发和管理能力，而且显示全社会，包括企业、团体和居民的素质和能力。

[1]徐以祥，刘海波.生态文明与我国环境法律责任立法的完善[J].法学杂志，2014（7）：30-37

[2]金媛曦.环境法律责任制度探析[J].连云港师范高等专科学校学报，2014( 3)：20-23

[3]高桂林，陈云俊.论生态环境损害责任终身追究制的法制构建[J].广西社会科学，2015（5）：93-97

[4]王赫.环境法律责任的立法突破与展望[J]. 甘肃广播电视大学学报，2015（5）：52-55

[5] 李若卉.论确立专门环境法律责任的必要性——基于新环境保护法分析[J]. 法治与社会，2015（8）：256-257

李娜（1977～ ），女，河南驻马店人，讲师，法学硕士，研究方向：经济法、远程教育、高等教育。

南京工业大学“江苏生态治理体系与治理能力法治化协同创新中心”项目课题。