论行政检察制度的完善

蒋世明

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

论行政检察制度的完善

蒋世明

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

深入分析了存在的民事检察监督范围过于狭窄、监督的方式单一、抗诉后再审的周期过长等问题及主要原因，并提出了构建检、法权力平等的检察监督机制、完善民行抗诉机制、确立民事执行检察监督机制、建立民事公诉机制等符合中国现实的可行性民事行政检察制度，希望对完善和发展我国民行检察制度有所裨益。

行政检察制度；完善；法律监督

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署。《决定》强调要保证公正司法，提高司法公信力，完善确保依法独立公正行使检察权的制度。《决定》要求“强化对行政权力的制约和监督”，列出了诸种类型，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等外部监督，也包括内部监督，强调“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”。这表明，党对行政权力运作规律性的认识达到了新的高度，具有极其重要的意义。我国的民事行政检察制度经过数十年的曲折发展，至今已成为我国法律监督体系的重要组成部分，但由于立法的先天不足和实践中存在的种种困难，民事行政检察监督处境仍很尴尬，监督效果也大打折扣.民事行政检察监督何去何从，已成为亟待解决的问题.因此，我们深入分析了存在的民事检察监督范围过于狭窄、监督的方式单一、抗诉后再审的周期过长等问题及主要原因，并提出了构建检、法权力平等的检察监督机制、完善民行抗诉机制、确立民事执行检察监督机制、建立民事公诉机制等符合中国现实的可行性民事行政检察制度，希望对完善和发展我国民行检察制度有所裨益。

一、明确检察监督对象，扩大监督范围

《决定》把“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”作为“加强对司法活动的监督”的首要任务，进行了全面部署。作为“保证公正司法，提高司法公信力”的重要组成部分，要求“优化司法职权配置”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这样，不仅指明了优化职权配置进行“司法监督”的具体内容，而且阐明了“检察机关行使监督权”的另一种重要形态——对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督。无论是对行政强制措施实行司法监督（检察监督），还是对行政机关行使或者不行使行政职权进行检察监督，都将成为检察监督制度的重要组成部分，将构成“强化对行政权力的制约和监督”的“司法监督”的重要内容，具有重要的实践指导价值。

检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，而不是法律救济机关；是国家法律监督机关，而不只是诉讼监督机关。应当通过很多具体的法律，包括三大诉讼法、检察院组织法、检察官法等既有的相关法，以及将来可能出台的其他相关法律来不断地落实法律监督的内容。行政诉讼法中的诉讼监督只是法律监督的一部分，现行行政诉讼法规定的抗诉也仅是诉讼监督的一种形式。

扩大检察机关的行政检察监督范围，主要从扩大监督权的范围，扩展监督内容的范围，以及增加监督对象这三个方面入手，其中扩大监督权范围是基础，扩展监督内容范围以及增加监督对象是保障，三者缺一不可，同等重要。

新《行政诉讼法》修改将具体行政行为改为行政行为，为检察机关对抽象行政行为的监督提供了法律依据。建议在《人民检察院组织法》修订时，增设“人民检察院对于限制或者剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚活动是否合法实行监督的职权”。明确对影响行政相对人人身和财产的重大行政执法行为的检察监督，将违法行政行为纳入检察监督的范围。

有人建议对具体行政行为的监督开展“一般监督”，实践中，一方面由于具体行政行为数量宏大，对具体行政行为进行随时随地的全程监督难以实现。另一方面，因行政权具有强制性特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督意识，加之现行法律对行政执法行为检察监督规定的不具体性，部分行政执法部门及人员往往从自身利益出发，以种种理由和方式消极对待行政执法检察监督。因此，开展行政行为检察监督应当筛选案件，并且监督时应注意方式方法。

二、增加检察监督手段，发挥检察职能

对确有错误的行政判决和裁定进行抗诉，开展这项工作，要按照行诉法修正案的规定，不仅对审判结果进行监督，还要对立案行为进行监督。对审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的，一律提起抗诉。对适用法律错误或违反法定程序的，如系当事人利益，则应依当事人申请提出抗诉；如系国家利益或社会公益，则不必依申请而应主动提起抗诉。在抗诉的范围上，行政检察应当扩张适用于诉前、诉中和诉后，既可对诉讼过程严重违反程序实施监督，也可对审判结果错误提起抗诉。要明确抗诉期限。发现损害国家利益、社会公共利益的，检察机关依职权提起抗诉的不受两年限制，以此督促行政机关和法院正确履行职权。

赋予行政公诉权。行政公诉制度是为了保障公共利益不受损害，由代表公共利益的国家机关针对行政机关侵害公共利益的违法行为提起诉讼的制度。正如习近平同志在他对《决定》说明中指出的那样：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”

加强对行政案件执行检察监督。充分发挥两法衔接平台作用，行政机关在作出重大的行政处罚案件时，应当及时向检察院通报案情，对于构成犯罪的要及时移交，对于不构成犯罪需要申请法院执行的案件，在申请法院执行的同时，将有关材料送检察机关备案。一方面可以避免法院有案不立，另一方面可以避免申请执行后，托关系、循私情损害国家利益的事情发生。检察机关发现行政机关不作为的，可以通过检察建议督促其履行职责；对于行政机关滥用职权、侵害公民、法人或者其他组织合法权益的，可以通过检察建议纠正违法行为；发现法院滥用终结执行程序的，也可以通过检察建议进行纠正。

三、细化检察监督程序，促进规范监督

行政检察的功能在于维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一正确实施，防止权力滥用。最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭认为，行政检察监督对象是行政法律实施中的公权力，这包括行政诉讼活动，也包括行政行为。就行政诉讼监督而言，其监督范围和民事诉讼是一致的，应该涵盖行政诉讼活动中公权力行使的全过程，包括审判程序、执行程序、实体裁判结果等等；就对行政行为监督而言，其范围目前还没有达成共识，需要进一步探讨。

关于行政检察的启动权。行政诉讼中的抗诉监督依照行政诉讼法的规定，这里重点介绍针对侵害公益的违法行政行为的申诉控告。一般来说，应当以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则，以主动介入为例外。主动介入监督的范围应当仅限于是国家利益、社会公共利益和不特定多数人受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议，主要包括以下案件：地方和部门保护主义的行政行为和不作为案件；非诉执行中违法裁定终结损害国家利益的案件，造成环境严重污染的行政作为和不作为案件；破坏自然资源的行政作为和不作为案件等。

行政公诉应建立前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。应松年认为，为了节约司法资源，在检察机关提起行政公诉前，可以设立前置程序。检察院认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的时候可以向有关机关提出要求纠正的法律意见或者建议。行政机关应当在一定时限内纠正或者给予书面答复。逾期未按要求纠正或者不予答复的，检察院可以提起公诉。

关于提起行政公诉。如果法定期限内行政机关没有纠正违法行为或者没有及时回复，检察机关可以对抽象行政行为提请同级人大常委会审查决定，对具体行政行为起诉到法院。这样一来，虽然检察建议本身不具有法律强制力，但却可以成为诉讼的前置程序。如果行政主体不采取相应的措施就可能引起检察机关正式采取诉讼行动，这就意味着检察建议和纠正违法通知可以引起相应的法律后果。惟有如此，行政权力的才能得到全方位的监督，国家利益、社会公益和行政相对人的合法权益才能得全面的保护。

[1]蔡涛.民事调解的检察监督[J].国家检察官学院学报，2009（02）.

[2]谭义斌,黄萍.关于检察建议实施情况的调研报告[J].人民检察，2016（08）.

[3]孙玉琼,李瑞兴.从规范到运作:民事检察建议适用的新路径分析[J].河南警察学院学报，2013（02）.