论检察建议制度的完善

荣 生

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

论检察建议制度的完善

荣 生

（541300 广西壮族自治区兴安县人民检察院 广西 兴安）

检察建议书是检察机关重要的法律文书，是检察机关履行法律监督职能、加强被建议单位内部管理监督制度、预防并减少违法犯罪的一种有效手段和途径。然而，在相关法律条文中，却鲜有检察建议的规定，使得检察建议工作虽然备受重视，却难免流于形式。文章通过对现行检察建议不足的调查和检察建议制度立法的必要性可行性分析，得出《人民检察院组织法》应当明确规定检察建议权，从而促进检察建议制度的完善，使检察建议切实取得成效。

检察建议；立法完善；效果

检察建议，通常是检察机关在履行法定职能过程中，发现有关单位在管理制度等方面，存在导致犯罪或者其他违法行为发生的漏洞后，主动向该单位告知并且提出预防和进行补救的主张。是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。如何正确理解和把握检察建议的价值？如何科学规范地运用检察建议及在立法上进一步完善检察建议？笔者结合基层检察工作实际，进行了粗浅的探讨。

一、加强检察建议制度立法工作，明确检察建议的法律地位

检察建议发挥作用须经过一个从检察向行政、管理的转化过程。检察建议由检察机关向受建议单位提出，必须在建议单位与被建议单位之间发生转化之后才能实际发挥作用，并产生一定的效果。检察建议发挥作用的过程实际是一个从检察向行政、向管理转化的过程，需要通过行政、管理的手段才能转化为现实的力量。该过程可以细分为两个方面，一个是正向的转化过程，即检察机关向受建议单位提出建议，受建议单位采纳和实施检察建议。同时存在一个反向的过程，即反馈:受建议单位向建议单位反馈对检察建议的意见。这两个过程是动态的互动关系，当互动达到一定的平衡，建议转化结束。检察建议的效果可以直接体现出其价值。检察建议也可能无法真正发挥作用，如果是检察建议本身的问题，应由建议单位重新修正。如果受建议单位因受到人为因素的影响，无正当理由不予采纳，可以向该单位的上级单位提出建议或者通报情况，通过上级单位来促使其实施。

首先在全国人大没有对检察建议制度进行立法完善之前，应由最高人民检察院对检察实践中有关检察建议的一些成功经验、做法进行全面系统的归纳和整理，以司法解释的形式颁布实施，同时最高人民检察院应积极与最高人民法院、国务院有关部委进行协商，联合发布在各自部门具有普遍约束力的文件，对检察建议的适用原则、适用范围、适用程序、适用效力等作出明确具体规定，以取得有关单位和部门的支持，保障检察建议制度的顺利实施。其次应充分利用将来《人民检察院组织法》和刑事、民事、行政三大诉讼法进行修改的时机，在这些法律中增加检察建议制度的规定。《人民检察院组织法》综合规定人民检察院的检察建议权，三大诉讼法则基于各自的诉讼特点分别规定检察建议在诉讼行为中的具体应用，前者应侧重于基本规定，后者则应侧重于较为具体的规定，从基本法律制度上保障其具有较强的法律强制力。

对检察实践中有关检察建议的好经验和做法，可以由最高人民检察院进行系统的归纳和整理。在全国人大对《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时，提出增加规定检察建议的立法建议，使之法律化，从基本法律制度上保障其具有约束力。对检察建议进行立法完善之前，可由最高人民检察院与最高人民法院、国务院各部委进行协商，联合发布在各自部门具有普遍约束力的规范性文件，对检察建议的适用原则、范围和效力等做出明确规定，以取得社会各界的支持，减少检察建议在实践中遇到的阻力。

二、加强检察建议制作的规范化、程序化建设，提高检察建议的质量

要进一步完善检察建议的制作、审批和发送程序，对检察建议书的制作格式、内容的审查、发送的主体、检察建议书的送达等等，每一个环节都要做出详细、具体的规定，使检察建议工作步入规范化、制度化的轨道，真正提高检察机关法律监督的水平。一是要明确规定检察建议的发送范围。首先人民检察院可以向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。需要向发案单位的上级单位或者有关主管机关提出检察建议的，应当由接受建议单位的同级或者上级人民检察院提出。下级人民检察院认为需要向上级有关国家机关、人民团体提出检察建议的，应当层报与该单位同级的人民检察院决定。其次应明确规定，检察机关内部各部门之间，不能适用检察建议；一般情况下，不能向党委、人大发出检察建议。二是要明确检察建议的发送主体。检察建议必须以检察院的名义制作和发送，不能以院内设机构的名义制作和发送。因为在法律上检察院是独立的权力主体，有对外行文的资格，内设机构只是检察院的组成部分，不是独立的法律权力主体，没有以本机构名义对外行文的资格。三是要明确检察建议的制作、审批程序。检察建议一般应当由承办人员起草，部门负责人审核，检察长审批，内容重大、复杂的检察建议还要经过检察委员会审批。四是要完善、丰富检察建议的内容。检察建议的内容是衡量检察建议质量高低的重要标志。质量高的检察建议，应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他规定，建议的内容应当具体明确，从实际出发，切实可行。检察建议一般应包括以下内容：问题的来源或提出建议的起因；提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定和应当消除的隐患和违法现象；治理防范的意见和其他要求事项。五是要建立检察建议备案登记制度。各级检察机关要建立专门的检察建议文书登记备案记录制度，统一检察建议的分类、编号工作。同时要进一步加强检察建议的档案管理工作，建立专门的检察建议档案管理制度，使整个检察建议工作有“档”可查。

三、加强检察建议发出后的督促落实，增强检察建议的实施效果

为防止检察建议发出后，有关检察机关对其执行情况不闻不问，不认真积极了解执行情况和整改中存在的困难和问题，检察建议实施不力的状况，必须进一步加强检察建议发出后的督促落实措施。一是要建立检察建议落实回访制度。人民检察院应当及时了解和掌握接受检察建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。接受检察建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位、所属行业协会或者主管机关反映。人民检察院在司法活动中，对法院等机关诉讼行为提出的检察建议，被建议单位不采纳的，应采取其他法定监督方式或者向有关人事主管部门提出检察建议，仍不被采纳的，可以报同级人大常委会决定。二是要建立检察建议异议制度和撤销、变更制度。被建议单位对检察建议的内容提出异议的，应将不采纳检察建议的决定及理由，在规定期限内以书面形式回复检察机关。被建议单位有异议的，有关检察机关应重新审查，发现确有错误的，应予撤销；发现检察建议没有错误的，应当向被建议单位说明理由后予以维持。检察建议部分内容不当，但不影响建议效果的，应及时向被建议单位说明变更。发出检察建议的本院检察长或上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序等不符合规定的，应予以撤销或变更。

要加强与相关部门的协调配合。被建议单位拒不落实检察建议，或者落实不及时的，检察机关应当将有关情况向被建议单位的主管机关通报情况，还可以向党委、人大报告，借助领导机关、权力机关的力量督促落实。要充分发挥主管部门的监督作用，对于因不落实检察建议而造成重大案件发生或其他严重损失的，根据规定向主管部门提出相应处罚建议。必要时可以扩大检察建议的发送范围，除送达其上级主管部门外，还可以送达行业管理部门、人大代表、政协委员、人民监督员等，使该单位的问题在一定范围内“曝光”。为防止一些单位收到检察建议后，将其束之高阁，不予研究落实的情况出现，发出检察建议后，适时进行回访。对建议是否符合实际，措施是否适当等进行考查，及时掌握检察建议的落实、采纳情况及落实中遇到的困难，帮助被建议单位协调、解决相关问题。被建议单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时，应对有关问题重新核实，力求对整改意见达成共识，以使检察建议真正落到实处，实现社会效果和法律效果的统一。另一方面及时了解收集被建议单位落实建议的情况。对于通过落实检察建议取得明显成效的单位，应建议其上级主管部门向行业系统进行推广。

[1]梁凤娣，顾文虎.《检察建议基本理论问题研究》，《检察前沿》，2009年6月.

[2]杨建顺.《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，《检察日报》，2010年2月2日第3版.

[3]上海市嘉定区人民检察院.《对基层检察院推进社会管理创新的思考》，《法制与社会》，2010年9月（下）.

[4]林中明：《检察官的参与，让城市生活更美好——上海市检察机关推进社会管理创新举措频出》，《检察日报》，2010年6月20日第1版.