拆迁纠纷“连环行政诉讼”审判实践研究与分析

顿盼杰

（200042 华东政法大学 上海）

拆迁纠纷“连环行政诉讼”审判实践研究与分析

顿盼杰

（200042 华东政法大学 上海）

拆迁纠纷“连环行政诉讼”是一种非常态诉讼现象。大量无休止的拆迁纠纷“连环行政诉讼”引发诸多社会问题，同时也会浪费大量社会资源和司法资源，阻碍矛盾纠纷的正常解决，引发纠纷解决功能的混乱。针对拆迁纠纷“连环行政诉讼”，在充分保障当事人行政诉权的前提下，法院应当有所为有所不为，坚持能动司法，引导纠纷走向畅通解决道路，实现行政诉讼发展的良性循环。

拆迁纠纷；关联行政行为；行政诉讼

一、问题的提出

2010 年至2011年，魏某分别以某市房产管理局、发展与改革委员会、规划局为被告提起四件行政诉讼，案件分别是魏某诉某市房产管理局房屋拆迁行政许可案[1]、魏某诉某市发展与改革委员会建设项目行政批准案[2]、魏某诉某市规划局规划行政许可案[3]及魏某诉某市房产管理局拆迁行政裁决案[4]。上述案件的起因皆为城市房屋拆迁纠纷，魏某针对不同行政机关作出的行政行为提起一系列行政诉讼，案件最终以判决驳回诉讼请求及撤诉结案。这些看似独立的行政诉讼案件，分析后便可发现其中隐含的关联关系。

近些年，随着城市化进程的不断发展及法治建设的不断推进，拆迁纠纷案件呈现急剧增涨趋势。这些因拆迁纠纷引起的行政诉讼背后的根本原因是对拆迁利益分配的不满，即对拆迁补偿的不满。当这种不满不能得到及时排解时，被拆迁人便会将矛头指向与拆迁密切相关的行政行为。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、《城市房屋拆迁条例》第五条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第七条等法律法规的规定可以看出，城市房屋拆迁涉及的行政部门包括县级以上人民政府、规划、国土、拆迁管理部门等，这些行政机关作出的行政行为包括拆迁裁决、拆迁许可及其前置行为、拆迁信息公开行为等，当事人可能会从各个程序环节提起独立行政诉讼，对这一系列行政行为的独立行政诉讼进行串联，从而形成“连环行政诉讼”。

二、“连环行政诉讼”的表象与目的

据统计，2010年至2012年，宁波市某基层人民法院共受理行政诉讼案件76件，其中仅涉拆迁类“连环行政诉讼”15件，占比为19.74%。与一般行政诉讼不同的是拆迁纠纷“连环行政诉讼”案件涉及规划、建设、国土、城管等不同行政机关的不同行政行为，这些行政行为相互之间联系密切，往往前后行政行为具有一定的关联性即后一行政行为往往以前一行政行为作为前提和基础。“从被拆迁人的角度看，这些具体行政行为或多或少都与其自身利益相关，一旦对拆迁、补偿、安置等不满，为追求自身利益最大化，从而阻碍项目推进影响最大化考虑，往往会以强制拆迁为中心，向前追溯到用地批准、建设项目审批、拆迁许可、拆迁裁决、行政复议等具体行为，从而引发一系列连环行政诉讼行为。”[5]

同一原告针对不同被告的不同行政行为提起一系列诉讼活动，这是“连环行政诉讼”的表象，而“人在进行活动之前，对活动过程结束时想要取得的结果，在这个过程开始时，就已经在头脑中预先地存在着。”[6]原告在启动拆迁纠纷“连环行政诉讼”时便带有某种特定诉讼目的，即通过开展诉讼活动所希望达到的某种理想结果。拆迁纠纷“连环行政诉讼”的起因为房屋拆迁，尽管房屋拆迁纠纷产生的原因多种多样，但较为常见原因即为对拆迁补偿的不满。自房屋拆迁一开始便希望得到高额补偿，以启动行政诉讼作为手段向行政机关施压的案件不在少数。这类当事人通常相信“爱哭的孩子有糖吃”，利用诉讼成本较低及案件诉讼对行政机关政绩影响等因素，来增加抬高补偿金额的砝码。另一种情况是在房屋拆迁补偿安置完毕后，发现拆迁补偿款与现行房价不完全对等或发现与同类房屋拆迁补偿款存在差异，在对比之下形成心理落差。后期希望通过行政诉讼的方法不断“试错”，试图找出行政机关的“破绽”，来寻求弥补安置补偿利益落差。

三、拆迁纠纷“连环行政诉讼”争议点

“目前，大量拆迁纠纷涌入法院，使拆迁人、被拆迁人、拆迁管理部门和法院陷入无休止的连环诉讼中，浪费了社会资源，阻碍了城市发展，继发的群体性信访影响了社会稳定。”[7]拆迁纠纷“连环行政诉讼”是一种非常态的诉讼现象，此类纠纷本应在一个或几个诉讼中解决的问题，而当事人却希望通过不断诉讼“试错”，寄希望于此来解决其实际利益诉求。公正与效率是司法追求的价值目标，而循环往复的“连环行政诉讼”不仅会有碍于目标的实现，而且还会因拆迁纠纷的群体性而引发连锁效应。由此拆迁纠纷“连环行政诉讼”在司法实践中也引发诸多争议点：可诉与不可诉、诉讼标的、是否受理与裁判及关联行政行为的司法审查等问题。针对上述问题，厘清拆迁纠纷“连环行政诉讼”的法律关系，重申行政诉讼基础理论，也许对解决此类纠纷案件大有裨益。

1.是否可诉与司法审查之范围

拆迁纠纷“连环行政诉讼”中部分案件是否可诉问题涉及诉讼标的即行政行为的可诉性。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）公布实施。根据《条例》第八条、第九条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。对该两条规定的理解，在司法实践中出现一定分歧。部分人认为，前置规划、批准等行为对外不再具有利害关系，只是政府作出征收决定的一种内部证明行为，相对人对该类前置行为不服的，不能提起行政诉讼。有些人则认为，因为拆迁相关行政工作流程，一些地方政府仍要求在拆迁前完成立项、规划、国土等审批程序，上述相关部门作出的具体行政行为，有关利害关系人（包括被拆迁人）对该行政行为不服的，仍可对该行为提起行政诉讼，诉讼结果也将对后续的行政机关的征收决定行为产生影响。虽然行政相对人对国有土地上房屋征收有关前置项目批准、规划等行为提起行政诉讼在司法实践中存在争议，但在以下几方面行政行为提起“连环行政诉讼”却不存在异议：一是有关征收决定及补偿决定；二是有关政府信息公开；三是对有关部门因房屋征收范围确定后，暂停办理相关手续的行为。

诉讼标的可诉性与司法审查之范围有密切联系，诉讼标的是否可诉应在司法审查范围内进行考虑。司法审查之范围即行政审判权之范围，亦行政诉讼之受案范围或者法院行政案件主管范围。我国《行政诉讼法》及其《若干解释》对司法审查范围采取的是列举式立法例，《行政诉讼法》第11条采取的是肯定式列举，而《行政诉讼法》第12条及其《若干解释》第1条第2款采取的是否定式列举。“行政诉讼受案范围问题本质上是司法审查的可行性问题，即受案范围是将那些不适宜由司法权进行判断的案件排除在外，而不是限制公民的诉权。”[8]在行政诉讼司法审查范围否定式列举中第九项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。该项规定是以否定式列举的方式将不产生实际影响的行为排除行政诉讼可诉范围内。笔者认为，房屋拆迁有关前置项目批准、规划等行为虽然作为拆迁许可及拆迁裁决的前置程序，但这些行为具有先后审批顺序和牵连关系，若拆迁计划在任何一个环节被否决，也就意味着房屋拆迁项目不可能继续开展，也就不会对房屋拆迁相关人的权利义务产生实际影响，房屋拆迁有关前置项目批准、规划等行为仍具有对外利害关系。因此笔者认为房屋拆迁有关前置项目批准、规划等行为，只要符合起诉的相关条件，该行为便具有可诉性，应属行政司法审查之范围。

2.原告资格与“法律上利害关系”、行政诉权

“无诉则无判”，原告是民事诉讼、行政诉讼的启动者，没有原告的起诉也就不会有相应的诉讼程序和结果，诉乃发动审判权的基本前提。一个合格的原告，是行政诉讼顺利开展的前提，原告资格解决的就是什么样的人才是合格原告的问题。“在现行法中，可以就争诉对象的行政处分提起诉讼者，被限定于‘对请求撤销处分拥有法律上的利益者’这一范围。”[9]依照我国《行政诉讼法》第二条、四十一条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二、十三条的规定，认定原告主体资格的关键是原告“认为”其与被告作出的具体行政行为具有“法律上利害关系”。具有法律上利害关系是原告资格一个重要因素，判断原告是否具有正当的利益是法院在进入案件实体审判前的一项必要工作。“不利处分的相对人，由于其个人利益直接受到侵害，因此通常具有原告资格。”[10]拆迁纠纷“连环行政诉讼”案件中原告与被诉具体行政行为是否存在“法律上利害关系”，即原告资格认定在司法实践中存在一定的争议。有些人认为，只要原告是案件涉及的房屋拆迁的被拆迁人，即具有法律上的利害关系；而另一方面“拆迁执行完毕，即签订补偿协议、收取补偿款、房屋拆除，被拆迁人与拆迁相关行为就失去了必然的、实质性联系，就不存在法律上利害关系了。”[11]笔者认为，判断原告是否具有法律上利害关系涉及一个重要时间点，即是否签订拆迁安置补偿协议。在签订拆迁安置补偿协议前，基于物权的被拆迁人拥有与被拆迁房屋享有法律上利害关系，因此也就在行政诉讼中与被诉行政行为之间的存在法律上利害关系；在拆迁安置补偿协议签订，补偿安置完毕后，物权丧失，被拆迁人也就不具有与被诉行政行为之间法律上利害关系。当拆迁安置补偿协议存在无效或可撤销的情形下，可以参照民事合同无效或可撤销的情形处理，即被拆迁人仍然享有物权，对被诉行政行为仍然具有法律上利害关系。

“行政诉权指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，请求人民法院对行政机关的行政行为进行审理和裁判，以保护其合法权益的权利。”[12]行政诉权是权利主体按照法定程序，请求法院对相关行政争议案件作出公正裁判的权利。“行政诉权作为公民寻求司法救济的权利，具有表达当事人利益诉求、救济权利以及监督权力的重要价值。”[13]行政诉权对于原告来说，其基本的诉权是指其起诉权，行政起诉权与行政诉讼原告资格有密切联系。行政起诉权与原告资格的关系主要体现在两个方面：一原告资格是原告有效行使起诉权的前提条件，即任何人要有效的行使起诉权，首先必须具备原告资格。二起诉权的运用使原告资格具有实质法律意义，原告资格的实际法律价值即表现为具有原告资格的人积极行使起诉权。在拆迁纠纷“连环行政诉讼”案中，具有法律上利害关系的适格当事人同时或依次起诉与拆迁相关行为，积极行使行政诉权时，都应按照行政诉讼法的相关规定进行处理，不能仅从判断其诉讼目的出发，一味拒绝当事人行使诉权。

3.关联行政行为审查及关联诉讼审理

“关联行政行为也称前置行政行为或先行政行为，是指‘当被诉行政行为以另一个行政行为为前提，且对该行政行为以的审查关系到讼争行为的合法性，而该行政行为本身并不是诉讼标的时’，该行政行为就是前置行政行为。”[14]在司法实践中，涉及关联行政行为的案件主要有集体土地征收补偿安置、国有土地上房屋征收安置补偿和行政许可等，这些案件共同特点之一便是存在一个或多个关联行政行为。在拆迁纠纷“连环行政诉讼”中，相关行政行为具有前后审批顺序和牵连关系。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证时，应当审查拆迁人合法的建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等，由此可以总结出拆迁相关行政行为的关联关系具体表现为拆迁许可行为是补偿安置裁决的前置行为，项目批准、用地规划许可证及土地使用权批准文件又是拆迁许可行为的前置行为。由于关联行政行为并不是被诉行政行为，不是案件审查标的，法院是否需要对关联行为进行司法审查及如何进行审查问题法律尚无明确规定，但根据现有理论及司法实践来看，对关联行政行为是可以进行审查，并根据审查标准的不同对关联行政行为审查模式可分为另案审查模式、连带审查模式、证据附属审查模式，在连带审查模式中又可分为形式审查和实质审查模式。针对上述几种审查模式的争议颇多，不同学者也从不同角度提出各自的观点，笔者比较赞同的是对关联行政行为和被诉行政行为应采取分别立案、合并审查。“原告对本行政行为提起诉讼的同时，可以对关联行政行为也提起诉讼，人民法院在审查时可以合并审理，再分别作出判决。”[15]分别立案、合并审查模式可以在保障当事人行政诉权的前提下对关联行政行为做到一次性审查，使得关联行政行为得到相互印证，提高审判效率，实现一次性解决纠纷的目标。

拆迁纠纷“连环行政诉讼”是由具有关联关系的诉讼标的（行政行为）不同的关联诉讼组成，当事人可以任何一个行政行为为诉讼标的进行起诉，那么如果当事人对某一行政行为提起行政诉讼法院在作出判决后，再起诉其前置行政行为时，法院是否受理？在法院对某一行政行为作出判决前，当事人对其前置行为进行起诉的，则这些关联行政诉讼审理顺序该如何？前述行政诉权是公民寻求司法救济的权利，在考虑法院是否应受理与被诉行政行为关联的前置行政行为诉讼时首先应充分保护当事人的行政诉权，毕竟被诉行政行为与其前置行政行为是独立行为，当事人可以对影响其财产权的每一行政行为都有权提起诉讼。在法院对某一行政行为作出判决后，当事人又对本行政行为的前置行为提起诉讼时，符合法定起诉条件的，人民法院应依法予以受理。人民法院在审理被诉具体行政行为时，发现其前置行为存在一些明显重大违法情形的，就不能作为维持该行政行为的依据。但对存在明显重大违法的前置行为遵循不告不理原则，告知当事人可以进行另案起诉。人民法院对某一行政行为尚未作出一审裁判前，当事人就其前置行为依法提起诉讼的，法院应当中止对该行为的审理，待前置行为诉讼审理终结后恢复审理。

四、解决拆迁纠纷“连环行政诉讼”的建议

根据《行政诉讼法》司法解释，有下列情形之一的，人民法院可以合并审理：1.两个以上行政机关分别依据不同的法律法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的。对拆迁纠纷“连环行政诉讼”尽可能做到妥善、一次性、迅速解决。由单一到连环，再由连环到单一，对“连环行政诉讼”可以进行有限合并审理。在立案审查阶段，积极引导当事人是否需要对关联行政行为都需要进行审查，如果当事人选择全部进行审查的，可以对系列案件进行合并审理；如果当事人仅就某一行政行为要求审查的，可以按照关联行政诉讼的审理顺序进行审理。

透过现象看本质，被拆迁人在发动拆迁纠纷“连环行政诉讼”时带着一个最现实的问题也就是诉讼目标指向——补偿利益。把握安置补偿利益的实质纠纷所在才能在审理实践中理清此类案件的整体脉络。“因此，解决我国城市房屋拆迁补偿问题，最为根本的还是要理顺补偿法律关系，并依此对补偿各方权利义务进行重新配置。”[16]我国现行法上，拆迁安置补偿协议为民事协议，协议主体为拆迁人和被拆迁人，拆迁人也是安置补偿的义务主体。行政机关不是安置补偿协议的主体但整个安置补偿协议签订过程中扮演重要角色，有观点认为解决安置补偿问题可以从立法角度将城市房屋拆迁明确定位为行政法律关系，并依此确定政府的权力和责任，具体来说就是将安置补偿由民事补偿变为行政征收补偿。笔者认为，此观点不失为一种解决安置补偿问题的方法，但在简政放权努力实现市场经济自由化的当下，此观点的可行性有待考虑。

我国《行政诉讼法》第六十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。但在实践中却存在当事人之间的隐性“和解”。“近年来，我国30%左右的行政诉讼案件是以原告撤诉的方式结案的。尽管行政诉讼法明确规定行政诉讼不适用调解，但我们不得不承认，相当多的案件事实上是通过原告和被告之间协商、调解结案的。”[17]和解是诉讼经济原则的产物，有利于迅速解决纠纷，减少不必要的诉讼活动。从和解制度的价值与解决拆迁纠纷“连环行政诉讼”的需要是契合的。在诉讼第三人即拆迁人的参与下，法院可以在征求双方同意后对案件进行调解，在双方就安置补偿问题达成和解后，以撤诉的方式结案。这样可以减少诉讼成本，最终达到息诉罢访。

保障公民合法诉权，同时又要创新办案方式，坚持能动司法，提高司法审判效率，一次性解决纠纷。

[1]裁判文书案号：（2010）甬东行初字第2号.

[2]裁判文书案号：（2010）甬东行初字第23号.

[3]裁判文书案号：（2010）甬东行初字第19-1号.

[4]裁判文书案号.（2011）甬东行初字第1号.

[5]夏渭云、庄根财、朱晓燕.《房屋拆迁类行政案件的调查与分析》，载《人民司法》2012年第19期.

[6]刘东亮.《行政诉讼目的研究—立法目的和诉讼制度的耦合与差异》，中国法制出版社2011年版，第3页.

[7]杨晓玲.《城市拆迁引发“连环诉讼”之对策研究——以拆迁纠纷为样本的实证分析》，载《北京政法职业学院学报》2011年第3期.

[8]孔繁华.《行政诉讼性质研究》，人民出版社2011年版，第332页.

[9]原田尚彦著，市龙潭译.《诉的利益》，中国政法大学出版社2014年版，第16页.

[0]原田尚彦著，市龙潭译.《诉的利益》，中国政法大学出版社2014年版，第16页.

[1]杨晓玲.《城市拆迁引发“连环诉讼”之对策研究——以拆迁纠纷为样本的实证分析》，载《北京政法职业学院学报》2011年第3期.

[2]江国华.《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012年版，第477页.

[3]马立群.《行政诉讼标的研究》，中国政法大学出版社2013年版，第81页.

[4]王雪梅，李巨.《关联行政行为司法审查理论与实务分析》，载《中共乐山市委党校学报》2015年第3期.

[5]窦家应.《房屋征收中关联行政行为的司法审查》，载《法律适用》2011年第8期.

[6]张向东.《论我国城市房屋拆迁补偿制度之重构》，载《武汉理工大学学报》2010年第2期.

[7]罗豪才.《行政诉讼的一个新视角——如何将博弈论引进行政诉讼过程》，载《法商研究》2003年第6期.

顿盼杰（1990～），男，河南许昌人，华东政法大学2015级法律硕士研究生。