云和县城乡私人旧房改造的调查探索

云和县城乡私人旧房改造的调查探索

□ 云和县国土资源局 黄佩忠

一、云和县城乡私人旧房现状分析

1.城乡私人住房情况分析

云和县县域面积984平方公里，辖3乡3镇4街道，全县城乡建设用地约14.5平方公里，其中居住用地 3.6 平方公里。近几年云和县大力推进“小县大城”战略，采取下山脱贫和地质灾害避让搬迁等方式,发动大量的乡镇农户进城居住，同时积极发展工业，解决进城民工就业问题，也吸引了大批县外民工来到云和打工、购房置业，城区私人建房数量急剧增加。前几年云和县由于城乡私人建房管理政出多门，责任部门职能交叉不清，出现管理盲区，致使农房建设管理失控，未批先建，批少建多，批低层建高层现象一度泛滥。如元和街道小徐村的早期农房建设“两违”严重，临街房屋朝向杂乱无章，坐落参差不齐，弄堂内见缝插针，密密麻麻，似乎伸手可取他家物，让人有透不过气来的感觉。

目前，云和城区新建房屋数量不少，原有的旧房就逐渐空置或转让，加上老城区内被控制拆旧建新的旧房，实施城中村改造提升就成了大难题。为遏制县城私人建房无序蔓延乱象，加强规划管理，防止损坏“老云和”的建设风貌，云和县政府于2013年制定了核心区的建设控制要求：即在核心区 4.1 平方公里内暂停办理新建、改建、拆建、扩建房屋审批。几年下来，在核心区内强烈要求建房人群还是日益增多，特别是危旧房改造的呼声相当高。据普查鉴定，全县需拆除重建的 D 级危房约有228幢，重点加固修缮的C级危房69幢，其中核心区D级危房约有100幢，建筑面积约2.81万平方米。未经普查鉴定的私有住房属于 C、D 级的有 1200 多幢，计划拆除重建的达 300 多幢，并重点集中在城区解放街区块，因为这一区块作为云和的历史文化街区，是老祖宗留下的文化遗产，最能彰显“老云和”的文化内涵，有关部门对该区块建设非常重视，编制了很多规划对该区块进行控制，目前已被县政府列为“采真里”4A级旅游景区进行规划建设。

在核心区块内拟拆建改造的旧房从结构分主要有三种。一是泥木结构，大多连片老旧，户主众多，关系复杂，户均面积少，难以单独拆建。主要分布在解放街中段两侧，以民房为主。二是砖木结构，想改造又受城市规划控制不能拆除新建，安全隐患比较大。三是砖混结构，因建设年代早，功能布局不合理，想拆除重建而受政策限制未建。在核心区4.1平方公里以外及城郊结合部拟新建的旧房，通过前几年的改造，这当中有合法审批的，有违章查处的，有整村拆建的，有零星拆建的，还有办理“备案手续”认定的，老百姓基本达到一户一宅。在乡村拟改造的旧房数量不多，因为随着城市化进程的推进，且乡村旧房拆建受制约的因素少，除了水源保护区、风景旅游区及地质灾害点，基本都可以批建。但是，目前乡镇存在“空心村”或“半空心村”的老旧房屋接近糜烂倒塌期，老百姓处于修与不修、拆与不拆矛盾纠结阶段，政府有必要研究出台相关针对性的引导政策。

2.城乡旧房土地利用现状分析

城区内旧房中的土地，从性质分主要有两种：集体性质土地，这部分主要是受核心区和规划要求的控制而未能改造；国有性质土地，这部分主要是受政策影响，目前地方政府尚未出台国有土地上的旧房改造拆建政策，户主想拆建而未得到许可。

从土地利用管理角度分析：一是当前私人闲置旧房土地利用率低下，楼层低，周边闲置多，死角地段多；二是核心区的私人旧房均处于地段好，土地盘活再利用价值高（包括国资部门管理的国有闲置旧房数量也不少，并且地段相当优越，如电机厂、老食品厂以及老文化馆、体育馆等等）；三是当前除了新增建设用地规划指标紧缺、拆迁政策处理难等问题外，其实新增建设用地落实占补平衡政策显得更难，特别是核心区的土地等级高，“占补”成本昂贵，规划利用审批更是难上加难。

3.旧农房涉及旅游发展分析

根据《丽水市农家乐民宿经济用地管理服务指导意见》的通知精神，积极鼓励和引导村集体经济组织、农村村民利用原有房屋和存量宅基地从事农家乐民宿经营，其最主要发展形式为农民利用原有房屋或审批宅基地从事农家乐经营。通过政策鼓励和引导，促进农村旧房改造利用实现存量农民房屋的资产化，促进美丽乡村建设和旅游经济发展的有机结合，突出历史文化等“旧物”的保留和发扬。总之，支持生态旅游发展，实施农村旧房改造，用地审批应该不是问题。

4.农村村庄整治分析

云和县由于地势特殊，居民居住比较分散，对于乡村的建设也缺乏整体规划，房屋修建、道路河道设施建设都缺乏长远的谋划，建筑物排列无序，随意修建房屋、畜牧圈舍大都与房屋相连、村民思想观念落后等限制了村庄的发展，急需以村道硬化、垃圾处理、污水治理、卫生改厕（栏）、村庄绿化5大项目建设为重点，不断激发村民主体作用，加强部门协作和资金整合力度，全面完成村庄环境整治工程。

二、私人旧房改造的必要性

1.美丽县城建设的需要

老百姓常说：“街面看看像欧洲，进入弄堂是非洲”，其实这句话还是比较形象的。如何着力推进美丽县城建设，打造“山水家园，童话世界”生态休闲旅游名城品牌，城区私人旧房改造值得重视。云和县政府计划通过政策引导，规划引领，破解难题，有序推进旧房改造，这项深入人心的“民心工程”，肯定深受百姓认同和赞许，通过旧房改造，让主街道更美丽，弄堂环境更具古典文化特色，将成为美丽县城建设的有力支撑点。

2.消除安全隐患的需要

目前，全县大约有60%及以上城郊或乡村农户的房屋属于70-80年代建造的砖混结构，均使用水泥“预制板”制作而成，房屋质量存在较大问题。据分析，这些旧房子目前有农户居住的、有闲置并即将倒塌的，城区或城郊的旧房有的还在民工租赁使用中，交通不便，消防和安全隐患较大。据调查，大多数旧房所有人对房屋安全隐患挺担心，各级政府部门务必提前谋划，正确引导和落实旧房改造政策，及时消除百姓住房安全隐患，维护社会和谐稳定。

3.促进旅游发展的需要

随着近几年旅游产业的发展，乡村旅游和民宿经济势头良好，根据云和县旅游产业发展十三五规划，至2020年，云和梯田景区、木玩童话小镇达到国家5 A级景区标准，云和湖省级旅游度假区达到国家级旅游度假区标准，创建1个4 A级景区，全县景区化乡村旅游示范村达到 6 个以上，并创建成全域旅游示范区。城区私人住房或农村旧房作为旅游资源，体现为旅游景观（如历史文化村落）和“农家乐”发展载体，实施好私人旧房改造是旅游产业发展的重要内容之一，也是促进旅游经济发展的重要保障。

4.节约集约用地的需要

按照部省开展节约集约用地管理要求，积极盘活低效存量土地资源，特别是涉及旧房土地再利用实施改造，政府部门及时拟出台了《关于推进旧房改造促进节约集约用地的若干意见》政策，有效推进私人旧房改造工作，不但缓解用地供给不足问题，而且还减少政府土地征收投入、耕地“占补平衡”成本等不必要的资金投入，提高土地利用“多赢效率”。

5.资源保护利用的需要

私人旧房也是摆在当前政府部门如何开发利用的有效资源，建设规划、土地管理等部门要及时做好村庄建设规划、统筹旅游发展规划，充分利用资源，做好“开发利用和保护保障”文章。对私人旧房通过分析判断，确定古民居或文物等保护目标，列入保护，彰显“留住乡愁”旅游特色，同时，也明确一批开发复垦项目，及时实施开发利用，盘活有效土地资源，有力支持地方用地空间和建设资金等要素保障。

三、措施及建议

1.政策引领，精准发力

一是敢于担当，谋划“游戏规则”。坚持实事求是、调查研究、疏堵结合，多听“正反”意见，政府部门少说“普通话”，多讲“方言”，敢于大胆“吃螃蟹”，坚持政府引导，部门指导，户主自愿的原则，及时研究制定《云和县旧房改造实施办法（试行）》，针对城乡旧房的改造范围、审批程序、建设条件以及管理要求等进行明确。如可以根据“一事一议”方式，制定特殊区域政策，对原新华机器厂集中连片的旧房区和西郊村等区块实施改造，通过整体规划，资源整合，优化环境等要求，政策引导，部门管理，户主自行组织，着力推进项目实施。二是精准测算，亮明“赢利账目”。从大局观出发，长远眼光审视，准确测算征地拆迁成本、土地指标成本、环境整治成本、公共设施投入成本等系列政府投入成本，特别是土地资源成本的测算，单是建设用地复垦指标可能就会达到60-80万元/亩的市场交易价，水田占补平衡指标目前已经达到 35 万元/亩，地方政府应该尽量减少新增建设用地，特别是少占优质耕地，这样不但可以节省大笔资金投入，更重要的是还在实施民生项目后带来既省力、又省钱，甚至更大的“赢利”。

2.落实措施，强化实效

一是强化“接地气”规划引领。坚持规划引领，简化审批程序，强化村庄建设规划刚性“执行力”，以规划引领旧房改造实施，促进美丽乡村建设。如在村庄规划方面可探索试点结合农村基础设施建设规划等专项规划，“多规合一”的农村建设综合规划，政府应该为乡镇村各级建设规划一次性买单，真正做到政府指导投入、村集体或民间组织主体实施、户主全员自愿参与的“接地气”整体规划，特别是必须真正体现村民参与“阳光规划”，强化建设规划的实用性和项目实施的实效性。二是试行“区域蚕食”分期推进。坚持先易后难、突破难点、注重调研、总结经验、安置得力、补偿到位、追求实效、着力开展老城区旧房改造成功试点。如可以开展元和街道小徐、古竹、睦田等城中村的整体土地置换搬迁试点，由村集体组织为项目实施主体，全面开展项目民意调查和投资评估测算，并借助民间组织融资投资，推进试点工作。另外，个别区域也可以用文物保护、文化特色街改造等项目包装进行开发修建，着力改变临街富丽堂皇，街后破旧不堪的局面。三是建立“双赢”激励机制。要充分发挥村级自治组织或户主的拆除积极性，变“要我退”为“我要退”，变“要我改”为“我要改”。建议通过补偿、置换等方式，如推行“弃卒换车”模式，让居民得到真正实惠，激励村集体或居民农户主动配合实施。既为政府有效盘活土地利用资源，又能改善居民住房环境，促进美丽县城建设。

3.试点推进，规范运行

一是有的放矢，开展试点。选择战斗力强的村集体组织，或者居民要求强烈的区域开展试点工作，通过设立专门组织、制定村规民约等方式方法自主自制实施。二是抓住重点，着力推进。开展旅游重点区域试点改造。特别是针对旅游核心区块的旧房改造，加大力度，有序推进。如对云和梯田景区核心区块的农民，建议参照饮用水源保护地人口转移等政策要求落实转移，鼓励下山转移，转移后的房屋统一收回，并“二次利用”上市流转经营。

4.强化责任，奖惩到位

一是统一思想，亮化“责任清单”。要把旧房改造看成是当地政府实施最大的民生工程，消除“拆迁难”的老大难问题，明确部门责任，变责任部门 “踢足球”为主动“抢橄榄球”，变户主“等靠要”为“主动干”，进一步转变观念，统一思想，坚定信心，进一步强化责任意识。二是强化监督，落实到位。明确责任主体，细化管理流程，简化审批程序，量化考核评价，奖惩结合，督查并举，有效运行。