欧美气候变化能力建设行动进展对我国的影响及其对策

冯 帅

(重庆大学 法学院，重庆 400044)



欧美气候变化能力建设行动进展对我国的影响及其对策

冯 帅

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

气候变化能力建设行动有“他助”和“自助”之分，其中尤以“他助”为主。鉴于其发展中国家性质，我国通常扮演着能力建设行动受援助一方的角色。近年来，作为发达国家阵营之主要代表和全球气候治理的两股重要力量，欧、美的能力建设行动已逐渐偏离《联合国气候变化框架公约》体系宗旨，并对我国能力建设行动方式、温室气体减排压力和立法体系等带来诸多挑战。对此，我国应分别从国际层面和国内层面来积极应对，提前拟定我国能力建设之未来策略，亦即在坚守并适时发展CBDR原则、强化本国气候话语权和加强并逐渐引导国际气候合作的基础上，尽快实现气候资金援助和气候技术支持在国际法与国内法上的有效衔接，并对现有国内立法体系予以跟进，以完善我国应对气候变化能力建设的法治建设。

应对气候变化；能力建设行动；《巴黎协定》；欧盟；美国；中国

一、引言

气候变化问题已经成为全球性的公共问题。自1992年联合国环境与发展大会明确了“能力建设”(capacity building)*如无特别注明，本文所指之能力建设均为气候变化领域的能力建设。是指“发展中国家或经济转型期国家的能力建设”之后，《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称《公约》)和《京都议定书》(Kyoto Protocol)先后确立了能力建设行动在应对气候变化方面的重要性。2015年12月12日，第21届联合国气候变化大会通过了具有法律约束力的《巴黎协定》(Paris Agreement)，并于第十一条制定了专门的能力建设条款*《巴黎协定》于2016年11月4日正式生效，旨在为2020年以后全球应对气候变化的行动做出安排。在我国，全国人大常委会已于2016年9月3日批准了该协定，成为第23个批准该协定的缔约方。。然而，一方面，由于《巴黎协定》的框架性意图和原则性倾向较为明显，因此，在实施上，能力建设条款仍然存在弹性空间[1]；另一方面，美国已于近日宣布退出《巴黎协定》，意味着《巴黎协定》将不对美国产生任何约束力，表明能力建设规则还存在普遍适用与否的危机，并在一定程度上阻碍了全球应对气候变化行动的向前推进。

一直以来，我国积极探索能力建设的实施路径并在国家自主贡献预案(Intended Nationally Determined Contributions, INDC)中确立了较高的温室气体减排目标。但是，近年来，欧、美的能力建设行动给我国带来了诸多挑战，导致我国在实现INDC目标上具有较大难度，而且在美国宣布退出《巴黎协定》后，存在承担更多国际责任之风险。笔者窃以为，对该问题的研究已刻不容缓。鉴于此种考量，本文拟从欧、美能力建设行动的进展及其给我国带来的挑战出发，探讨我国之应对策略，希望借拙文抛砖引玉。

二、我国在气候变化能力建设行动中的角色定位

根据联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)于2001年编写的《IPCC第三次评估报告：气候变化》，能力建设行动是指“在应对气候变化中，开发发展中国家和经济转型期国家的技术技能和机构运转能力，使这些国家参与从各个层面的气候变化适应、减缓和研究并执行京都机制等工作”[2]。由此，国际社会倾向于认为，能力建设行动应是从整体性和长远性角度来根本性减缓和适应气候变化的举措[3]，以降低气候变化的风险，具有现实紧迫性和实质公平性，呼吁发达国家和发展中国家之间气候利益的分配与重置，强调气候变化领域的国际交流、协调与合作。

在能力建设行动上，《公约》将各缔约方划分为“附件一国家”缔约方和“非附件一国家”缔约方，其中，前者主要指发达国家，后者主要包括发展中国家，并在第四条设置了气候资金规则和气候技术规则，要求发达国家对发展中国家进行气候资金的援助和气候技术的转让，以此作为全球应对气候变化的助力和有效路径之一。此即为能力建设行动的“他助”，意指发展中国家借助自身以外的力量来加强其应对气候变化的能力。《巴黎协定》亦在顾及各方利益的基础上，在第四条、第九条中于一定程度上坚持了共同但有区别责任(common but differentiated responsibilities, CBDR)原则，并承认将发展中国家作为能力建设行动的受援助一方。

除“他助”之外，“自助”型的能力建设行动亦开始受到关注。与“他助”不同，“自助”是通过内力作用使然，主要表现为发展中国家通过完善国内机构、政策和立法等来加强本国应对气候变化的能力。如2013年“华沙决议”(Warsaw Outcomes)和2014年“利马决议”(Lima Outcomes)等均强调本国机构在能力建设方面的重要性，并认为，经济转型期国家的能力建设行动可由本国来驱动，以满足国家可持续发展战略。尽管如此，“自助”在能力建设行动中仍非主流方式。因为上述决议多具有“软法”性，并无强制性的法律约束力。而且在“自助”的表述之前，这些决议往往首先重申能力建设行动的目标，即帮助发展中国家加强应对气候变化的能力。

由此可见，在国际气候立法文件所确立的现有能力建设规则中，能力建设行动应主要是指发达国家对发展中国家的帮助和扶持*一般来说，能力建设，泛指应对气候变化能力的加强；能力建设行动，是指加强发展中国家能力的行为或措施；能力建设规则，系指由《公约》体系所确立的能力建设内容之制度集合。三者的关系大致为：能力建设是能力建设规则的主要内容，能力建设行动应是在能力建设规则指导下的行为，而能力建设行动所指向的应是发展中国家的能力建设。，也即以“他助”为主要方式，存在援助方和受援助方两大阵营，其中，援助方主要指发达国家，受援助方主要指发展中国家。因此，作为发展中国家，我国在能力建设行动中的角色应是受援助方，也即处于气候资金援助和气候技术支持的接受方。

三、欧美气候变化能力建设行动的进展及其对我国的影响

中、美、欧三方在国际气候谈判中的关系极为微妙，其分别代表了三大主要不同的利益集团，相互制约，但又在某些方面存在集体的气候利益和共同的气候立场。如欧盟和美国主张将中国等发展中大国纳入强制性减排阵营，中国和欧盟极力反对美国退出《巴黎协定》，中国和美国坚决抵制欧盟独裁式的航空碳税机制等。尽管欧、美在温室气体减排议题上站在了对立方，但在能力建设问题上，三方关系更类似于第一种，并给正处于受援助一方的我国带来较大挑战。

(一)欧美气候变化能力建设行动的进展

其一，欧盟的援助态度虽然积极，但方式和力度仍需推敲。作为全球应对气候变化的“引领者”，在帮助发展中国家建设应对气候变化的能力上，欧盟一直较为积极。一方面，欧盟已分别与发展中国家或最不发达国家建立了非洲—欧盟气候变化与环境战略伙伴关系，开展了欧盟—巴西亚马逊河流域生态环境与气候变化合作，举行了欧盟—亚太圆桌会议等，并于2016年出资160万欧元对因气候变化而导致灾害的莫桑比克进行气候援助。另一方面，在2014年利马气候变化大会上，欧盟成员国之德国、比利时等纷纷承诺注资，突破了气候基金总额的百亿美元大关，并借2017年5月8日至18日波恩气候变化大会的平台，对美国施加压力，呼吁、规劝其继续留在《巴黎协定》框架内，并敦促特朗普政府落实气候承诺，以维护《巴黎协定》等全球气候治理成果。目前，欧盟各国也正在起草各自的国家应对方案，以便更好地履行《巴黎协定》。

尽管从表面上来看，欧盟确实在积极履行《公约》体系*本文所指之“《公约》体系”，即为《公约》及其《京都议定书》、《巴黎协定》等形成的法律集合体。承诺，以襄助发展中国家的能力建设，但从更深层次的角度来分析，不难发现，其出发点仍是自身利益。主要原因有二：一则，欧盟采取的与发展中国家的气候合作，并没有在总量上降低全球温室气体排放量，而是通过清洁发展机制(clean development mechanism, CDM)*CDM是在《京都议定书》框架下所创设的一项国际法制度，其原理为：发达国家在发展中国家内投资建设有利于温室气体减排的项目，这些项目所产生的排放信用反过来又被发达国家用于抵销其境内的排放指标。来购买发展中国家的碳减排量，以用于抵消其境内的碳排放量，这一点在欧盟INDC文件中得到了印证，其刻意回避了气候资金、损失损害等能力建设议题的相关内容。二则，有分析指出，在欧盟严格的能源政策制定过程中，英国一度扮演着积极推动者的角色，如在削减火电厂颗粒排放物方面，虽然有以波兰为代表的煤炭依赖成员国的反对，但英国的力推仍促导了该指令的达成，产生了正面的环境成效，而英国脱欧或将导致欧盟气候政策发生演变，使其难再成为气候治理的“领头羊”[4]，从而降低对发展中国家能力建设的援助力度。

其二，美国的援助立场出现变动，未来前景令人担忧。作为世界最大的经济体、第二大温室气体排放国和最大历史累计排放国，在“奥巴马”(Obama)时代，美国先后在2013年公布了第一份全国性的《气候行动计划》(Climate Action Plan)，目的在于减少发电厂的二氧化碳排放，并促进可再生能源发展；在2015年8月发布了《清洁电力计划》(Clean Power Plan)，迈出了美国应对气候变化之最大、最重要的一步；在2016年9月签署了《巴黎协定》，承诺将执行严格的碳减排标准并大力发展清洁能源[5]，同时表示，其将提供30亿美元用来支持发展中国家的清洁能源建设。

然而，2017年1月20日，唐纳德·特朗普(Donald John Trump)宣誓就职美国总统后，其气候政策发生了重大转变。首先，在对气候变化的认知上，特朗普政府一直宣称气候变化为一场骗局，极力否认全球变暖的事实[6]，提议停止向联合国应对气候变化项目拨款，意图取消125亿美元的气候变化研究基金，强烈抨击《巴黎协定》要求发达国家每年筹资1000亿美元用于支援发展中国家的承诺，认为该承诺是将美国财富转移至其他国家的“不公平”条款，并威胁退出《巴黎协定》。其次，在对能源发展的态度上，特朗普宣誓就职美国总统当日即签署了《美国优先能源计划》(An America First Energy Plan)，致力于废除奥巴马政府的《气候行动计划》，力图重振美国煤炭工业，并积极要求为美国能源产业松绑。2017年3月28日，特朗普还签署了一项名为《推动能源独立和经济增长》(Promoting Energy Independence and Economic Growth)的总统行政令，取消国内相关部门的国际气候合作费用，停止向绿色气候基金(Green Climate Fund, GCF)提供资助，要求美国环境保护署“暂缓、修改或废除”现有发电厂的排放限制规定，并解绑石油、天然气、页岩气开采的相关限制，旨在撤回奥巴马政府的《清洁电力计划》。最后，在对环境政策团队的任命上，特朗普任命麦伦·伊波尔(Myron Ebell)为过渡时期的环境保护署署长，提名斯科特·普鲁特(Scott Pruitt)为新的环境保护署署长，提名里克·佩里(Rick Perry)为能源部部长，这些人员要么出身石油行业，要么为气候变化怀疑论者，此举旨在为大幅度削减美国环境保护署的预算铺路。

在上述一系列行动之后，2017年6月1日，特朗普正式对外宣布退出《巴黎协定》*此举令美国成为明确拒绝加入《巴黎协定》的三个国家之一，另两个国家分别为尼加拉瓜和叙利亚。尽管美国已经宣布退出《巴黎协定》，但根据《巴黎协定》第二十八条规定，美国还需履行相关程序，最早也要到2020年底才能正式退出。需要注意，美国仅宣布退出《巴黎协定》，而不包括《公约》，由于《巴黎协定》是在《公约》框架下达成的，因此，即使美国宣布退出了《巴黎协定》，但它仍是《公约》的缔约方之一。事实上，美国退出气候协定之举已有先例——早于2001年3月，布什政府便认为《京都议定书》将影响美国经济发展，而宣布退出1998年由克林顿政府签署的《京都议定书》。，包括停止执行美国INDC目标和GCF融资等，至此，特朗普政府的气候政策正式成型，即拒绝承担应对气候变化的国际责任，并放弃全球气候治理的领导权，其不仅缺乏温室气体减排意愿，更大大削弱了美国的能力建设援助立场。

(二)欧美气候变化能力建设行动进展对我国的影响

从上不难看出，欧盟反复强调在应对气候变化上的宏伟目标及所作出的努力，但始终难以脱离服务于其政治利益和经济利益的本质；美国的气候政策因特朗普上台而出现了重大后退，其宣布退出《巴黎协定》并抨击气候援助之举，不仅令全球气候治理进程蒙上一层阴影，更对我国造成了较大冲击。

1.动摇了我国能力建设行动的“他助”方式

根据《公约》体系规定，我国的发展中国家性质决定了其在应对气候变化方面的能力尚有待加强。然而，从欧、美能力建设行动的进展来看，其“保护主义”和“美国优先”之倾向极为明显，二者怠于对发展中国家施以援助，并对我国的发展中国家性质提出了质疑。随着我国经济实力的增加，发达国家利用经济实力较弱的发展中国家渴望加强应对气候变化能力的心态和诉求，试图将我国纳入气候资金来源和气候技术转让体系[7]，这成为其怠于履行现有能力建设规则或宣布退出《巴黎协定》的重要原因。在发达国家阵营和发展中国家阵营的内外双重压力下，我国发展中国家身份在国际气候谈判中得到支撑的可能性将大大减少，意味着我国在能力建设行动中的受援助地位将面临松动。

长此以往，在气候变化领域，我国可能因经济实力的提高而被排挤出发展中国家阵营，从而在能力建设行动中处于极为被动的地位。因为，《公约》体系明确指出，能力建设行动应主要是指发达国家对发展中国家的援助。在此情形下，我国将处于援助方和受援助方的中间地带，并逐渐朝着援助方的角色转变，面临着失去能力建设行动接受者身份的可能性，迫使我国的能力建设行动从“他助”方式转向“自助”方式。

2.加大了我国的温室气体减排压力

欧、美的能力建设行动意味着“发达国家与发展中国家”之“南北双方”的二分法在气候变化领域存在难以为继的风险[8]。二者之主要区别在于，“南北双方”的划分方法是以历史排放为基础，而“排放大国与排放小国”的划分方法则以当前排放为对象。若单以目前温室气体排放总量而论，我国无疑将被归入排放大国之列，因为，我国的温室气体排放总量已跃居世界第一。由此，在2015年6月30日提交的INDC中，我国确立了宏伟的温室气体减排目标——二氧化碳排放量于2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降60%-65%*另外，根据美国提交的INDC，至2025年，其温室气体排放量将比2005年降低26%-28%，占全球温室气体减排量的17.89%。宣布退出《巴黎协定》后，美国将不再兑现INDC项下的减排承诺，为了实现《巴黎协定》中“将全球平均温升较工业化前水平控制在2摄氏度之内，并力争控制在1.5摄氏度之内”的目标，这部分减排量或将分摊至包括我国在内的其他国家。。有数据显示，在减排程度上，我国做出的这一承诺已经超过许多发达国家[9]，这与我国应对气候变化的能力极不相称。

因此，为了实现INDC目标，发达国家根据《公约》体系规定而对我国应对气候变化的能力进行扶持就显得尤为必要。然而，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》的行为及对《气候行动计划》和《清洁电力计划》的否定将直接导致国际气候资金流的减少，并影响其他发达国家缔约方的气候资金供给行为*作为最大的发达国家，美国在GCF捐资中占据30%。美国宣布退出后，发达国家缔约方将很难实现“在2020年之前每年出资1000亿美元”的承诺，并导致奥巴马政府的“提供30亿美元用来支持发展中国家清洁能源”的承诺随之落空，迫使《巴黎协定》的实施和推进面临更大的资金缺口。，导致我国在减排上缺乏外在助力的支撑。或言之，在INDC承诺中，我国本已面临较大压力，而欧、美能力建设行动进展所导致的我国应对气候变化能力止步不前，却进一步加大了这种减排压力[10]。

3.冲击了我国能力建设行动的相关立法体系

欧美的能力建设行动进展表明，欧美国家在一定程度上试图弱化CBDR原则的“区别责任”并强调“优惠待遇”的适用，倾向于将“能力+影响”决定的二元归责模式向“影响”决定的一元归责模式转变，其中，前者将各国应对气候变化的能力考虑在内，而后者则没有，试图借此冲淡CBDR原则的适用。这一点在《巴黎协定》的达成中可窥一二[11]。在“原则指导规则”的法律体中，当指导性的CBDR原则面临重释之危机时，相关的气候资金规则和气候技术规则亦存在适用与否的挑战，并对现有能力建设规则的适用产生一定影响。

一般而言，为了更好地履行《公约》体系规定，各国往往将国际气候立法原则和规则内化为相关国内立法，如我国2002年《清洁生产促进法》便吸收了大量《京都议定书》的规定。在能力建设方面，我国采取的是“政策+立法”型的规制模式，其中，尤以政策规划为主，辅以相关法律制度，大力推行能源节约制度的同时，实施碳排放权交易机制。目前，我国现有能力建设法律制度在内容及形式上均倾向于“被动调整”，也即我国仅需在国内立法上表明相关立场即可，反映的是我国在能力建设行动上扮演的受援助角色及立法宽松环境。可见，国际气候立法文件对我国能力建设法律制度的形成与发展确实具有重要的指导作用。因此，在CBDR原则及现有能力建设规则等面临挑战的情形下，我国相关立法必然也需予以跟进和完善。

四、欧美气候变化能力建设行动进展影响下的我国应对

未来几年，将是《巴黎协定》具体规则的制定和细化阶段。在欧盟怠于履约、美国即将退出《巴黎协定》的背景下，笔者认为，我国应继续强化全球应对气候变化的科学性及其公平合理性，以化解欧、美能力建设行动进展对我国带来的不利影响*需要注意，由于中、美两国在《巴黎协定》的签署和生效上发挥着大国引领作用，因此，在美国宣布退出《巴黎协定》不久，部分国家即推举我国为全球气候治理的领导者。一方面，这固然是近年来我国应对气候变化的努力有目共睹，但另一方面，我们也要警惕部分国家对我国的“捧杀”，借赞美之名而行要求我国承担更多国际责任之实。对此，我国应坚守其发展中国家立场，审慎对待这一言论，本部分所提对策即是在此基础上做出的。。

(一)坚守并适时发展国际气候立法原则，提升气候外交策略

1.坚守CBDR原则并适时推动其发展

首先，明确CBDR的原则性地位*可以说，《公约》体系所确立的CBDR原则是人类在应对气候变化方面所取得的重大成就，其兼顾、调和了各方不同利益，不仅关乎国际气候法规则的未来发展方向，更对各缔约方的能力建设行动产生重要影响，因此，对CBDR原则予以坚守和发展应是目前我国应对策略中的重中之重。。在国际气候谈判中，受各方利益博弈影响，CBDR被赋予了法律原则、伦理准则和谈判策略等多种功能，这些功能的相互交错产生了各方的不同立场，导致国际气候谈判一再陷入僵局[12]。相较于其他功能来说，法律原则更权威，也更规范。但是，受其他功能影响，CBDR的原则属性已被逐渐淡化，其法律定位也逐渐偏离了《公约》体系宗旨，因此，我国应将CBDR拉回正确轨道，明确CBDR的原则性地位，充分发挥CBDR原则在国际气候谈判和国际气候立法中的基础性与指引性作用[13]。

其次，推动CBDR原则的重心从“共同责任”转向“区别责任”。受发达国家缔约方影响，《巴黎协定》首次确立了INDC机制，要求各缔约方做出减排承诺，却未依据各国能力而设置量化约束。这是CBDR原则中“共同责任”的具体反映。鉴于INDC机制是为将更广泛的缔约方主体拉入全球气候治理进程而作出的过渡性安排，因此，为了得到各国的进一步认同，在实施INDC方案时，还需确保“区别责任”的落实。考虑到INDC机制在执行上缺乏法律约束力，且各国的减排目标与减排模式极易出现背离之情形[14]，笔者认为，我国可在《巴黎协定》“自下而上”减排模式的基础上，逐步探索“自下而上”模式与“自上而下”模式的转化与融合，强调各缔约方主体在减排能力上的差异性，重申CBDR原则中的“区别责任”。

最后，在CBDR原则中适时引入气候公正理念。气候公正(climate justice)理念与CBDR原则并不冲突，而是对后者的新发展，其强调代内公平，注重不同国家之间的差别和不平等。该理念肯定了发达国家与发展中国家在气候资金、气候技术和能力建设等方面存在的差异性，但又并非仅仅关注发达国家与发展中国家之间的二元对立，它更重视双方的差异弥合，从而实现二者的利益融合。此外，气候公正理念还内含生存权与发展权等人权的主要内容，呼吁发达国家对发展中国家的气候资金援助和气候技术支持，指向的是发展中国家应对气候变化能力的加强[15]。基于此，我国可在气候公正理念的固有内涵之基础上，将其导入CBDR原则的阐释和运用之中。

2.进一步提升我国的气候话语权

作为国际气候规则制定和碳排放权交易市场竞争的有效前提，气候话语权的重要性不言而喻[16]。从以往的经验来看，尽管我国在国际气候谈判中做出了明确承诺和让步，但国际反响依然平平，表明我国在气候变化领域内的话语权仍然缺失[17]。随着美国宣布退出《巴黎协定》，全球气候治理或将进入一种全新模式，即在世界第一大经济体缺位的情形下，发展中国家逐渐从边缘走向中心。对此，我国应抓住机遇，进一步提升我国的气候话语权。

首先，全面转变我国的气候外交身份。在气候外交中，我国一直基于发展中国家立场，以“积极参与者”身份活跃在国际舞台，这种自我定位并未能赢得其他国家的赞同和认可，相反被指责为逃避责任[18]。因此，为了提升气候话语权，我国应尽快实现从“积极参与者”到“规则主导者”或“气候治理主控者”的角色转变，以积极、开放的态度，寻求国内经济发展与温室气体减排的平衡点，明确我国在气候外交中的主体地位，掌握气候主动权。

其次，进一步提高我国气候策略博弈的灵活性。在国际气候谈判中，我国曾提出了“自主+相对”的减排方案，灵活运用了气候外交策略，并得到印度和巴西等发展中国家的积极效仿与推广，初步奠定了我国的气候话语权基础[17]。然而，随着国内碳排放量之持续增多，这一方案已不合时宜，我国应进一步提高气候策略博弈的灵活性，当然，灵活性并不必然意味着原则立场的不坚定，相反，其服务于并落脚于国家的总体立场。笔者认为，“人均排放”论或可取代“国家排放”论，从而助力于新时期谈判策略的形成。

最后，创新性提出全球气候治理的中国方案。目前，我国正处于极为尴尬的地位——碳排放总量较多但人均排放较少，一直宣称是发展中国家但GDP已位居全球第二，因此，无论是发达国家还是其他发展中国家提出的气候治理方案，我国均将处于被动地位。对此，我国可积极争取经济转型期的“缓冲”策略，在公平原则的基础上，兼顾INDC目标，制定可实现、可完成的“中度限额”的减排方案[19]，创新性地提出适用于本国国情的全球气候治理路径，以提升我国的气候话语权。

3.积极参与并渐次引导国际气候合作

作为发展中国家，我国仍处于能力建设行动的受援助一方。但作为大国，为了有效回应发达国家对我国身份的质疑，我国亦可在能力范围之内对其他更不发达国家施以援手，并发挥中介桥梁作用，实现气候资金和气候技术的“引进来”与“走出去”。

其一，加强与发达国家的气候合作。《巴黎协定》等《公约》体系符合全球发展大方向，而“附件一国家”缔约方和“非附件一国家”缔约方在气候合作上尚未达成广泛共识[20]。对此，我国可先与欧盟建立更深层次的应对气候变化双边磋商机制，以增进接触、协调立场。同时，鉴于美国宣布退出《巴黎协定》时保留了以新谈判达成新协定之可能性*特朗普宣布退出《巴黎协定》时曾表示，其希望开启新一轮谈判以重返《巴黎协定》或进入某个全新的气候协定。，且美国地方政府在减排问题上较为积极*在特朗普宣布退出《巴黎协定》不久，美国60多个城市(包括洛杉矶、纽约和匹兹堡等)的市长代表3600万美国民众发表共同声明，表示他们并不欢迎特朗普政府的举动，并将接受、尊重和恪守《巴黎协定》。同时，加利福尼亚、纽约和华盛顿等州也已结成“美国气候联盟”组织，并号召其他州共同参与，致力于维持美国对《巴黎协定》的承诺。，因此，低碳发展仍将是中美两国的共同诉求，中、美在气候治理领域仍然存在合作基础和推进空间。对此，我国可通过中、美地方和企业低碳经济发展等领域合作，逐渐推动中、美、欧三方气候谈判，以重拾全球气候治理的国际互信基础*需要强调，我国在国际气候合作中发挥的应是“引导”而非“领导”作用，前者侧重于提出气候合作的大致方向，而后者需要切实领衔气候合作的具体行动。。

其二，深化与其他发展中国家的气候合作。作为能力建设行动的受援助者，发展中国家在CBDR原则和能力建设规则等方面更易达成共识。因此，为了形成更广泛的气候同盟，我国应尽快将气候“南南合作”上升为国家战略层面，借助南南合作形式，积极并有针对性地开展与其他发展中国家的双边、多边气候外交[21]，将“气候”援助扩展至“发展”援助，提升我国的气候影响力，并强调发展中国家的共同属性，重申各方“互利共赢”的“气候变化命运共同体”意识，巩固其他发展中国家对我国属于同一阵营的身份认同。

其三，推动与国际组织的气候合作。在能力建设行动上，国际组织是传递各国能力建设行动进展及立场的主要平台，亦是发展中国家能力建设行动的重要合作伙伴。目前，欧洲投资银行已成为气候投资的最大贷方之一，而亚洲基础设施投资银行也已将气候合作与能力建设等纳入核心议题。对此，我国应把握机遇，在深化与亚洲开发银行的气候合作的基础上，建立与欧洲投资银行等国际组织的固定联系和长久对话机制，就能力建设议题形成更广泛的共识，以推动气候公共资金治理规则的转型与重建[22]。

(二)加强国内组织机构的能力建设，完善相关立法体系

1.加强国内组织机构的基础能力建设

应对气候变化的战略决策往往关乎一国经济发展前景，因此，往往需要多部门的广泛参与，并在此基础上形成科学合理、高效统一的管理体制。事实上，面对节能减排形势的加剧和应对气候变化压力的加大，我国已初步建立了应对气候变化的管理体制和机制[23]。然而，尽管领导层面的机制已建立，但具体的执行体制和机制却依然匮乏，导致其在能力建设行动上仍然难以完全发挥效用。

对此，我国可从两方面予以考虑：一是通过立法规范形式重申我国应对气候变化的基本方针，设置科学化的应对气候变化法律责任，明确中央政府、地方政府、企业和公民的法律责任，加大执法力度，确立能力建设的基本政策及相应的激励、处罚机制，同时建立地方应对气候变化专家库，强化专业化的人才储备，加强中央政府与地方政府间的协调，促进相关政策措施的有效落实，从而使应对气候变化问题真正成为我国国内法的调控领域[1]。二是细化国家应对气候变化的战略规划，编制地方应对气候变化的行动方案，在各有关部门职责中补充应对气候变化的内容，完善部门分工合作机制，将应对气候变化纳入国民经济与社会发展规划，统筹各级政府在能力建设方面的行动，并对地方应对气候变化的成果进行考核评估，待时机成熟时，将评估结果纳入地方经济社会发展实绩考核、环境保护目标责任考核和自然资源资产离任审计中，强化评估结果的运用。

2.实现气候资金援助和气候技术支持在国际法与国内法上的有效衔接

作为能力建设行动之“两翼”，气候资金援助和气候技术支持的重要性不言而喻。然而，正如上文所述，欧、美的能力建设行动仍在于维护其自身利益。笔者认为，尽管国内法无法给他国强加义务，但适当的激励机制却可实现双赢。

因此，现阶段，我国可以通过履约形式促进国内气候政策、决策体系等相关体制、机制改革，强化相关国际法规范的国内适用，以增强协作共进的示范引领性。具体包括三方面：一是以科技领先，贯彻落实《科学技术进步法》、《清洁生产促进法》等对于技术创新与转让的各项规定，制定、落实税收优惠和财政支持等具体制度，维护投资各方合法权益不受侵犯，改进、简化外资项目审批方法与程序，同时建立产学研相结合的技术创新与成果转化体系，以确立并实现与国际承诺相一致的国内法[24]；二是在《清洁发展机制项目运行管理办法》基础上制定高位阶的行政法规，将CDM外资和技术引进等问题纳入其中，促进CDM中介咨询机构的规范化发展，并培养CDM高素质人才队伍，以推进CDM在我国的实施*尽管CDM并不能在总量上完全减少全球的温室气体排放，但不可否认，它确实是目前发展中国家用于履行温室气体减排承诺的较有效方式之一。，同时，在全国碳排放权交易市场总量和配额分配的基础上，不断探索、健全行之有效的碳排放权交易规则体系和低碳发展模式，建立统一的碳排放权交易平台，保障国际间碳要素的自由流动和绿色市场的互联互通，逐步形成制度完备、监管严格、交易活跃、公开透明和健康持续的碳排放权交易市场；三是开拓和增加国际气候资金的供给渠道，并制定国家适应计划，在国家财政体系和国际、国内民间资本中寻求多元化环境投入激励[25]，筹集适应性资金，适时推出新兴经济体缓解基金，设立符合我国国情的气候专项资金，并对中外投资利益予以切实保护。

3.积极跟进并逐步完善现有相关立法

由于国内法律往往具有宜粗不宜细的特点，以强调法律的普遍适用性[26]，因此，我国能力建设立法往往较为笼统。再加上，我国现有相关立法大多根据“他助”而展开，在欧盟怠于履约、美国即将退出《巴黎协定》之际，“自助”在我国能力建设行动中所占比重应将有所增加。

首先，在能源立法体系中，实现能源结构的多元化机制，构建能源安全风险防范制度，以法律途径激励各类经济主体参与可再生能源和新能源的开发利用，不断推进可再生能源和新能源产业发展标准体系之规范化、制度化建设[27]，增强国家能源安全，构建绿色贸易体系，并建立政府宏观调控与市场机制相结合的管理模式，实现能源的高效利用、安全供给和可持续发展。其次，在农林业立法体系中，制定农田、草原保护建设规划，完善农林业建设目标责任制，促进国家和地方层面生态保护红线的规则制定，严格控制生态破坏、污染物排放等行为，建立农林业生态效益补偿制度和执法动态监督机制，进一步细化、完善林业碳汇、陆地碳贮存及吸收汇制度[24]，加强碳汇交易，并推进农林业基础制度转型。最后，在温室气体减排立法体系中，制定更严格、更细致和更具操作性的内容，确立利益相关方的法律责任，形成较健全的、同国际衔接的国内控排法律制度，并在《气候变化应对法(建议稿)》中补充“能力建设”一章，对能力建设的基本内涵、法律原则、行动方式和法律责任等进行具体设计，构建我国能力建设的“n+1+1”型立法例[13]，以强化能力建设立法的体系性。

五、结论

从现阶段的进展情况来看，欧、美在能力建设行动上已逐渐悖离《公约》体系宗旨，尚未形成能力建设行动的立法共识，并对我国的能力建设行动方式、温室气体减排压力和国内立法体系等带来诸多挑战。

对此，笔者认为，由于特朗普宣布退出《巴黎协定》为全球气候治理带来了负面影响，导致美国气候治理的道义优先性发生下降，而欧盟受难民涌入和英国退欧等事件掣肘，亦无力维系其气候治理的领导者地位，因此，全球气候治理进程的“西降东升”趋势或将出现。换言之，未来，我国在气候治理领域的作为空间将逐渐加大。对此，我国应把握机遇，在坚守其发展中国家立场的基础上，与发达国家、其他发展中国家和国际组织等开展更为密切和长久的合作，扩大气候外交影响力，在全球气候治理的消极因素面前鼓励、支持其他国家和国际组织继续前行，坚决维护《巴黎协定》所确立的全球气候治理新秩序，共同推动《公约》体系下的国际气候规则朝着有利于互信、合作、共赢的方向落实，同时充分利用亚洲基础设施投资银行和欧洲投资银行等的规则，提出应对气候变化的中国方案，并对现有国内立法体系予以完善，巩固我国能力建设的已有成果，提升我国在后巴黎时代的能力建设。

[1] 曾文革, 冯 帅. 后巴黎时代应对气候变化能力建设的中国路径[J]. 江西社会科学, 2016(4): 146-148, 154.

[2] IPCC. Third assessment report: Climate change [OL]. http://www.grida.no/climate/ipcc_tar/vol4/chinese/pdf/spm.pdf, 2001-12-02/2016-12-20.

[3] OGUNBAMERU B O, MUSTAPHA S B, IDRISA Y L. Capacity building for climate change adaption: Modules for agricultural extension curriculum development [J]. Russia Journal of Agricultural and Socio-economic Sciences, 2013, 14(2): 61-66.

[4] COLLET L, BEEVERS L, PRUDHOMME C. Assessing the impact of climate change on extreme flows across Great Britain [C]. // Sustainable Hydraulics in the Era of Global Change: Proceedings of the 4th IAHR Europe Congress. Florida: CRC Press, 2016: 153.

[5] OBAMA B. The irreversible momentum of clean energy [J]. Science, 2017, 355(6321): 126-129.

[6] KOLBERT E. Donald Trump and the climate change countdown [OL]. http://www.newyorker.com/news/daily-comment/donald-trump-and-the-climate-change-countdown, 2016-09-19/2016-12-20.

[7] 刘雪莲, 谭桂照. 中国在国际气候谈判中面临的新挑战及其应对[J]. 行政与法, 2014(10): 38-43.

[8] 于宏源. 试析全球气候变化谈判格局的新变化[J]. 现代国际关系, 2012(6): 10-11.

[9] 冯相昭, 刘 哲, 田春秀, 等. 从国家自主贡献承诺看全球气候治理体系的变化[J]. 世界环境, 2015(6): 35-36.

[10] GORDON M, RODGERS C. Climate hazards and disasters: The need for capacity building [J]. Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change, 2010, 1(6): 871-884

[11] 曾文革, 冯 帅. 巴黎协定能力建设条款: 成就、不足与展望[J]. 环境保护, 2015(24): 39-42.

[12] 李艳芳, 曹 炜. 打破僵局: 对“共同但有区别的责任原则”的重释[J]. 中国人民大学学报, 2013(2): 95-98.

[13] 冯 帅. 应对气候变化能力建设行动的国际进展与中国策略——以前《巴黎协定》时期为中心[J]. 中国科技论坛, 2017(5): 177-178, 178-179.

[14] 陈贻健. 国际气候法律新秩序的困境与出路：基于“德班——巴黎”进程的分析[J]. 环球法律评论, 2016(2): 190-191.

[15] 薛志华. 《巴黎协定》：应对气候变化的新态势及中国的选择[J]. 延边大学学报(社会科学版), 2016(5): 45-48.

[16] 薛 睿. 《巴黎协定》格局下的中国碳市场应对[J]. 生态经济, 2017(2): 47.

[17] 王伟男. 试论中国国际气候话语权的构建[J]. 中国社会科学院研究生院学报, 2011(1): 5-6, 9.

[18] 丁金光, 鲍庆祥. 中国在气候外交中的话语困境及提升路径[J]. 人民论坛, 2014(34): 236.

[19] 毛 艳. 中国气候外交议题策略探析[J]. 国际展望, 2011(1): 35.

[20] 杜 莉. 美国气候变化政策调整的原因、影响及对策分析[J]. 中国软科学, 2014(4): 12-13.

[21] PAASSEN A V, BERG J V D, STEINGROVER E, et al. Knowledge in action: The search for collaborative research for sustainable landscape development [M]. Wageningen: Wageningen Academic Publishers, 2011: 23-31.

[22] 刘 倩, 王 琼, 王 遥. 《巴黎协定》时代的气候融资: 全球进展、治理挑战与中国对策[J]. 中国人口·资源与环境, 2016(12): 19.

[23] 国家发展与改革委员会. 中国应对气候变化的政策与行动 2013年度报告[OL]. http://www.ccchina.gov.cn/archiver/ccchinacn/UpFile/Files/Default/20131108091206779023.pdf, 2013-11-20/2016-06-02.

[24] 曾文革等. 应对全球气候变化能力建设法制保障研究[M]. 重庆: 重庆大学出版社, 2012: 260-261, 262-265.

[25] 张乾红. 论建立中国适应气候变化的资金机制[J]. 法治论丛(上海政法学院学报), 2008(2): 109.

[26] 常纪文. 《中华人民共和国气候变化应对法》有关公众参与条文的建议稿[J]. 法学杂志, 2015(2): 11-14.

[27] 柯 坚. 全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进——以《可再生能源法》为中心的立法检视[J]. 政法论丛, 2015(4): 82-83.

(本文责编：辛 城)

Impact of Capacity Building Actions for Coping with Climate Change in EU and US on China and China’s Countermeasures

FENG Shuai

(SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,China)

The capacity building for coping with climate change has two types, that is “other-help” and “self-help”, and the former has been given more priority. As a developing country with poor capacity on coping with climate change, China plays a role of being assisted. Both the EU and US, two significant forces of global climate governance, have gradually deviated from the aim of the United Nations Framework Convention on Climate Change with their capacity building actions, which have brought many challenges to China, such as the way of capacity building actions, the pressure of emission reduction, and the system of capacity building legislation. On that account, China should respond actively from the international and domestic levels, and draw up future strategies of capacity building of our country ahead. That is to say, China should hold fast to and duly develop the principle of Common But Differentiated Responsibilities, further strengthen the international power of climate discourse, enhance and guide the international climate’s cooperation with the developed countries, other developing countries, and international organizations to match the international law and domestic law on climate financial aid and climate technical assistance. Meanwhile, China should follow up the existing domestic legislation system, so as to perfect the legal construction of strengthening capacity building for coping with climate change.

coping with climate change; capacity building actions; Paris Agreement; European Union; United States; China

2016- 07- 18

2017- 06- 26

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“构建公平合理的国际气候治理体系研究”(15JZD035)；国家社会科学基金青年项目“网络安全国际合作法律制度研究”(17CFX047)；中国法学会部级法学研究课题一般课题“信息自由与信息主权的国际法协调研究”(CLS(2015)C19)。

冯帅(1989-)，男，安徽安庆人，重庆大学法学院博士研究生，荷兰格罗宁根大学(UniversityofGroningen)法学院访问学者，研究方向：国际环境法、国际经济法。

D996.9

A

1002-9753(2017)07-0010-10