行政行为合法性要件评析与适用——源龙公司诉东源县政府、新丰江林管局二审案评释源龙公司

卜 华

郑州大学法学院，河南 郑州 450001



行政行为合法性要件评析与适用
——源龙公司诉东源县政府、新丰江林管局二审案评释源龙公司

卜 华

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

在源龙公司诉东源县政府、新丰江林管局行政诉讼案中，行政机关做出的行政决定，在适用法律方面虽有相应的法律依据，但是在行政行为合法性方面仍存在说理性不足的问题，事实上在理论上行政行为的界定和在实践中行政程序的规制，还有许多需要进行立法执法的技术性的研究。该文通过案例分析以便为规范行政行为的合法性提供更多的法律素材。

行政行为合法性；行政决定；行政诉讼；行政强制执行

一、案件概况

(一)事实概要

原告东源县源龙农业开发有限公司(以下简称“源龙公司”)认为东源县人民政府、广东省新丰江林业管理局(以下简称“新丰江林管局”)的强行拆除养殖设施的行为造成有机渔业产业链破坏，侵犯了其公司财产权益，遂向广东省河源市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认东源县人民政府、新丰江林管局强制拆除源龙公司网袋养殖设施的具体行政行为违法。该院作出判决，驳回源龙公司的诉讼请求。上诉人源龙公司因与被上诉人东源县政府、新丰江林管局行政强制与行政赔偿纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院(2014)行政判决，向广东省高级人民法院提起上诉，二审判决撤销河源市中级人民法院行政判决，确认两被上诉人强制拆除源龙公司30个网袋养殖设施的行政行为违法(2015)。

广东省高级人民法院于2015年4月24日依法作出了行政判决。针对上述争议焦点，认定东源县人民政府《通告》及新丰江林管局对源龙公司作出的《通知》合法。判决主要理由如下：1.依据《渔业法》、《广东省渔业管理条例》规定，规划区域从事养殖生产必须依法取得渔业行政主管部门核发的养殖许可证书。本案中，源龙公司并未取得在涉案水域进行养殖的行政许可，即不具有在涉案水域进行养殖的合法权利，包括其辩称的进行“试验性养殖”。2.《渔业法》、《广东省渔业管理条例》规定，养殖水域环境污染时，县级以上人民政府渔业行政主管部门应当采取强制性应急措施，或者由本级人民政府批准暂时关闭养殖区域。河源市环境监测站制作的《监测报告》显示，万绿湖网箱养殖区域的水质已经属于较严重污染。东源县政府对新丰江库区无证水产养殖而造成的水质污染、水质标准下降问题，有权采取强制性措施。3.东源县政府《通告》与新丰江林管局《通知》要求没有取得合法养殖许可证的源龙公司自行拆除其违法养殖设施，若未依通知自行拆除则予强制拆除，符合前述规定。两文件为有效保护新丰江库区的水域环境和公共卫生安全，给予两个月的执行期限，在执法手段合理性的考量上并无不当。

二、法律规定与学说

(一)与争点有关的法律规定

《行政许可法》第十二条、第二十九条等规定直接涉及生态环境保护等特定活动，有限自然资源开发利用等直接关系公共利益的特定行业的市场准入等可以设定行政许可，行为人从事特定活动应向行政机关申请，须按照法定条件批准或赋予特定权利的行政许可。第八十一条规定公民、法人或者其他组织未经行政许可或者擅自从事依法须经行政许可活动的，行政机关应当依法采取制止措施并给予行政处罚。《渔业法》第六条、第十一条、第三十六条等，《广东省渔业管理条例》第十一条，第十六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作；单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的水域、滩涂从事养殖生产，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门申请行政许可，取得本级人民政府核发养殖证。各级人民政府应当保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染；在养殖水域环境遭到污染时，县级以上人民政府渔业行政主管部门应当采取强制性应急措施，或者报本级人民政府批准后，暂时关闭养殖区域。《行政强制法》第二条、第三条、第三十四条、第四十条等规定，行政机关依法享有或申请行政强制执行的权利，行政强制依法设定。行政强制的前提是行政决定，行政机关有权对不履行行政决定或行政相对人既不采取救济措施又不履行的行为，依法定程序采取或申请行政强制执行。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，行政机关有权作出行政决定。

(二)行政行为的合法性要件理论

首先，行政行为的合法要件。主流学说为“五分法”，其要素包含五种：(1)作出行政行为的主体应当合法；(2)行政主体应当具有法定职权；(3)行政行为的内容应当合法、合理；(4)行政行为应当符合法定程序；(5)行政行为的形式应当合法。只不过，行政主体和法定职权通常可以合二为一，余凌云则总结为“四要件说”，即主体、内容、程序、形式合法。

其次，主体合法。主体合法分为主体合法与权限合法。主体合法指法律所明确规定主体或组织具有法定行政职权。主要包括行政机关合法、人员合法、委托合法。在此，行政机关必须依法成立，且享有行政主体资格。行政机关如果不能同时符合两个条件，则其行为违法无效。行政行为主体通常指行政机关、法律法规规章授权的组织。受委托的机关、组织一般不视为授权的组织。权限合法是行政主体必须在法定的职权范围内作出行政行为，否则无效。行政主体的职权必须是由法律或授权而设定，不得肆意规定。其中，“规章授权社会组织形式行政管理权受其他法律的限制”。这体现了行政法上“越权无效”的重要原则，即法律是一切行政主体权力来源的基础。同时，也应注意管辖权问题，主要包括事务管辖、地域管辖、层级管辖。

再次，内容合法。行政行为内容必须合法、合理。内容合法指行政行为指向的权利、义务以及对该权利义务的处理必须符合法律规定和公共利益。具体要求(1)行政行为有事实证据，证据确凿；(2)行政行为内容符合法律、法规；(3)行政行为内容正当合理；(4)行政行为内容具体明确。

最后，程序合法与形式合法。合法的具体行政行为应当依据法定程序和形式作出，主要包括以下方面：一要符合法律规定的方式；二要符合法定的顺序；三要符合法定的期限；四要符合法定附款。法律明确规定具体行政行为应当以书面形式作出，口头作出的行则属于程序与形式上违法或不当；送达要求如果有具体规定也应当遵循。再者，绝大多数具体行政行为有期限要求，行政主体应依法定期限作出具体行政行为，行政相对人也应遵循相应的期限要求。

三、评释

“在行政管理许多领域，政府决定必需具有普遍的效力，或者，人们需要行政行为迅速果断，”因而行政主体必须合法，这是一个行政行为合法的前提。就本案中的行政行为，东源县人民政府发布《关于严厉打击新丰江库区非法养殖行为的通告》，新丰江林管局针对源龙公司发出《关于限期拆除非法养殖设施的通知》，前者是县级政府，后者是新丰江市政府的工作部门，两者均能以自己的名义实施国家行政管理职能并能独立的承担所产生的法律责任，因而两者均为具有行政主体资格的行政机关。依据《渔业法》第6条、第36条，《广东省渔业管理条例》第16条等规定，以及《行政许可法》第81条规定等，两行政机关具有针对未经许可非法养殖行和治理规划水域污染具有法定的管理权限，有权依法采取相关行政管理措施。针对源龙公司存在欠缺行政许可，并污染水域环境的相关事实，均有相关法律依据和法定证据来证明，达到了“行政依据合法充分”的标准。在理论上，笔者认为行政许可的必要性是对未经许可行为管理与承担责任的充分说理和逻辑性阐释，当前在行政许可性质存有争议、原因作用混淆而谈的情况下，仍需加强基础理论研究，以便对行政许可的领域实现合理的规制，防止借许可之名行揽权之实，也是与李克强总理提出的简政放权相呼应。文件规定收到限期拆除通知后，同时，两个月的时间内不自行拆除无证养殖设施，东源县人民政府、新丰江林管局方可实施强制拆除的行为。依据行政强制法等规定，行政机关在行政决定有权采取相关管理措施，并且行政强制执行的手段与解决污染问题目的和行政强制法规定的手段相符，再给予宽限期，因而符合比例原则，“相对人对此有所准备补……损失降低到最低限度。”，因此手段也并无不当，决定内容合法。根据行政强制法表述与设置，可以说明确了行政主体采取行政强制应当法定，行政强制的种类法定，行政强制的前提是行政决定(行政行为)，行政决定内容涉及行政强制与行政强制执行决定并不等同。因而，行政主体适用行政强制应当优先适用本法，并且明确其权力的界限，即行政决定对行政强制执行享有处分权力，而实施行政强制执行时才考量两者谁享有执行权力的问题。同时，对于其他法规(《广东省渔业管理条例》)中即使有行政强制但无优先适用效力，也应当优先适用《行政强制法》。

综上，对于两行政决定(即两通知)本身，并无明显违反法律依据的方面，因此，法院的裁判通知合法的结论正确，也即认定行政决定的两文件符合具体行政行为的合法要件。

[1]罗豪才，湛中乐.行政法学(第三版)[M].北京：北京大学出版社，2012.

[2]马生安.行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论[M].济南：山东人民出版社，2008.

[3]余凌云.行政法讲义[M].北京：清华大学出版社，2010.

[4]罗豪才，湛中乐.行政法学(第三版)[M].北京：北京大学出版社，2012.

[5]袁杰.中华人民共和国行政诉讼法解读[M].北京：中国法制出版社，2014.

[6]余凌云.行政法讲义[M].北京：清华大学出版社，2010.

[7]关保英.论具体行政行为程序合法的内涵与价值[J].政治与法律，2015(6).

D

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2095-4379-(2017)09-0094-02

卜华(1989-)，男，汉族，河南郑州人，郑州大学法学院，2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：自然资源法。