关于被征地农民基本生活保障参保人数核定工作的思考——以丽水市莲都区为例

□丽水市国土资源局莲都区分局 周文兴 王肖健

关于被征地农民基本生活保障参保人数核定工作的思考
——以丽水市莲都区为例

□丽水市国土资源局莲都区分局 周文兴 王肖健

被征地农民基本生活保障，是指经省以上政府批准征地，由当地国土资源管理部门实施统一征地的,为保障被征地农民基本生活，政府在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等货币补偿基础上，建立的专门针对被征地农民的一种社会保障制度。当前，在政府财力有限、城镇职工养老保险难以全覆盖的客观条件下，建立月基本生活保障金不低于当地城市居民最低生活保障标准的被征地农民基本生活保障制度，在保障失地农民日常生活开支、稳定其失地后收入预期和维护社会和谐稳定等方面发挥了积极的作用。甚至可以说，在工业化、城镇化快速推进，大量农村土地进入城市成为国有土地的今天，被征地农民基本生活保障制度作为一项“兜底线”政策，有力维护了经济社会改革发展稳定大局。

近年来，随着广大人民群众社会保险意识的增强，特别是2014年，被征地农民基本生活保障与城镇职工基本养老保险接轨等政策出台后，被征地农民基本生活保障、尤其是被征地农民基本生活保障参保人数核定（以下简称“参保人数核定”）工作面临着诸多挑战与困惑。

一、莲都区被征地农民基本生活保障制度的发展历程

丽水市莲都区被征地农民基本生活保障制度的建设可分为起步阶段、发展阶段、提升阶段三个阶段。

起步阶段：2004 -2007年。在浙江省委省政府统一部署下，2004年7月，丽水市人民政府印发《丽水市被征地农民基本生活保障暂行办法》（丽政发〔2004〕41号），明确同年8月1日起在丽水市区、市经济开发区开始实施被征地农民社会保障制度。文件对保障范围和对象、参保人数的核定、基本生活保障的内容、资金筹集与管理以及相关职能部门的分工等都做了较为明确的规定。该阶段以被征地农民基本生活保障制度的创设为标志，初步建立了与城镇社保体系既有区别又相衔接的被征地农民社会保障的制度框架和运行机制。

发展阶段：2007-2014年。2007年9月，丽水市人民政府印发《关于调整市区被征地农民基本生活保障有关政策的通知》（丽政办发〔2007〕120号），明确同年9月1日起，莲都区范围内年满16周岁的被征地农民，列入被征地农民基本生活保障对象，实行“即征即保、先保后征、人地对应”，同时，在保障方式、政府出资、被征地农民就业等方面出台了相关政策，调整提高了被征地农民基本生活保障待遇享受标准和缴费标准。该阶段以被征地农民基本生活保障制度的覆盖面扩大、保障水平提高为标志，按照政府可承受、被征地农民可接受的原则，深化完善了与经济发展水平相适应的被征地农民社会保障制度。

提升阶段：2014年-至今。在省政府统一部署下，为加快推进城乡统筹进程，完善社会养老保险制度，保障被征地农民基本生活水平，2014年7月，丽水市人民政府出台《关于进一步完善市区被征地农民基本生活保障制度的若干意见》（丽政办发〔2014〕93号），同年7月1日起，莲都区新增被征地农民可申请参加职工基本养老保险，同时，之前已参加市区被征地农民基本生活保障的被征地农民，可申请转保职工基本养老保险。该阶段以被征地农民基本生活保障接轨城镇职工基本养老保险为标志，经核定属于被征地农民基本生活保障范围的新增被征地农民和已参加被征地农民基本生活保障的被征地农民，可选择参加职工基本养老保险。

被征地农民基本生活保障与城镇职工基本养老保险衔接政策的出台，意味着取得被征地农民基本生活保障参保资格的被征地农民，在缴纳一定金额的“转保”费用后，每月领取的基本生活保障金可从原来的三百余元迅速提高至一千五百余元，被征地农民基本生活保障参保指标的“含金量”大大提高。至此，被征地农民基本生活保障成为失地农民十分关切的一项土地征收安置补偿措施，参保人数核定工作迅速从“角落”走至“台前”，成为群众来信来访的重要领域。

二、参保人数核定的相关政策

当前，莲都区被征地村的参保人数核定主要依据《丽水市被征地农民基本生活保障暂行办法》（丽政办发〔2004〕41号）文件执行，即“参保人数按照被征用的耕地数量除以征用前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算(计算平均每人占有耕地数量时的人数为征地时的实有人数减去原已货币安置的人数)”。

参保人数核定的地类覆盖范围。现行文件仅将耕地纳入被征地农民基本生活保障的地类覆盖范围，一般称为“耕地核定法”，即应参保人数=被征耕地面积/人均耕地数。2015年7月，根据省、市参保人数相关政策的要求，莲都区政府经过专题研究，将除林地以外的园地等其他农用地纳入参保人数核定的地类覆盖范围，实行“耕地+园地核定法”，即应参保人数=被征耕地园地其他农用地面积/人均耕地园地面积。政策同时明确，以涉及土地征收的建设项目为单位，参保人数核定应当在“耕地核定法”、“耕地+园地核定法”两种核定方式中选用更有利于保障被征地农民合法权益的方式。

失效参保指标的重新激活使用。2014年前，因政府宣传不到位、农户参保意识不强和月基本生活保障金不高等，在取得被征地农民基本生活保障参保指标后，莲都区有近万农民未及时办理参保手续。2014年底，丽水市人民政府经过专题研究，出台了恢复莲都区被征地农民基本生活保障参保指标的方案，决定按照轻重缓急的原则，分年度对已经“失效”的参保指标进行恢复使用。

三、存在的问题和原因分析

被征地农民社会保障作为征地安置补偿的重要内容和方式。近年来，随着社会关注度的提高，莲都区被征地农民基本生活保障参保人数核定工作暴露出了一些问题，主要表现在以下三个方面。

1.相关政策不完善，影响参保人数核定工作的正常开展

目前施行的《丽水市被征地农民基本生活保障试行办法》规定：“莲都区的被征地农民基本生活保障参保人数按照被征用的耕地数量除以征用前被征用行政村平均每人占有耕地数计算(计算平均每人占有耕地数量时的人数为征地时的实有人数减去原已货币安置的人数)”，对数据来源、技术标准、工作程序等均没有作出规范。如办法对被征用的耕地数量、征用前被征用行政村平均每人占有耕地数两个关键指标的技术标准和数据来源均没有作出明确规定，特别是征用前被征用行政村平均每人占有耕地数指标，据笔者调查，至少有统计部门的统计年鉴、农业部门的农业农村经济调查和国土部门的土地变更调查三个口径，且相互之间数据出入较大，难以反映被征地村的真实情况。又如，根据《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号）的要求，各地征收耕地及其他农用地的，均应合理确定参保人数，但地方相应配套的实施办法仍有待落实。究其原因，莲都区被征地农民基本生活保障参保人数核定尚没有制定统一规范可操作的实施细则，实际工作中不得不以政府会议纪要、抄告单等方式采取一些实用性的做法，致使土地征收安置补偿措施偶尔的前后不一致、不平衡。这是当前参保人数核定工作矛盾纠纷多发频发的主要原因，也在一定程度上导致了征地补偿安置工作有失公平公正，给稳控工作带来负面影响。

2.历史遗留问题不少，前后政策衔接难度大

被征地农民基本生活保障制度建立后，在较长时间内，政策宣传不到位，被征地农民不关注，参保人数核定工作较为粗放。随着基本生活保障水平的提高和核定政策的调整完善，暴露出不少历史遗留问题，具体表现如下：一是已经核定参保指标，但被征地村和农民未按规定在六个月内到参保机构办理参保手续的，已经失效的参保指标是否允许重新恢复使用，恢复方案如何兼顾被征地农民诉求和政府财政承受能力。二是历史建设项目土地征收时，受社会保障意识不强、月基本生活保障金偏低等客观条件制约，参保人数核定不被当时征地双方所重视，工作在一定程度上呈现不透明、不合理、不公平的乱象，而目前建设项目大多已经完成土地征收并建设竣工，重新调查核实的难度极大。三是政策调整完善带来的前后建设项目享受待遇不平衡，如将园地等其他农用地纳入参保人数核定的地类覆盖范围后，政策调整前涉及较大规模园地征收的被征地村要求重新进行参保人数核定的诉求强烈。四是根据《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》（浙政办发〔2005〕33号）的规定，从2005年1月1日起，各地新增的被征地农民，必须做到即征即保，对此前被征地农民的社会保障问题，各地要考虑需要和可能、政策相衔接等因素，通过建立生活补助等办法，妥善予以解决。截至目前，被征地农民基本生活保障制度建立前大规模实施征地的被征地村和被征地农民对此反映强烈，地方政府尚没有提出妥善的解决方案。

3.新时期，新情况、新问题不断出现

在当前，新增建设项目的土地征收，被征地农民基本生活保障参保人数核定同样面临着诸多问题。一是参保人数的核定办法。在将园地等其他农用地纳入到参保人数核定的地类覆盖范围后，为确保政策衔接，莲都区采用了“耕地核定法”和“耕地+园地核定法”并行的措施，并明确以建设项目为单位，被征地村可在两种核定方式中，选用更有利于保障被征地农民合法权益的方式。不同核定方式的并存，一定程度上造成了前后政策的不衔接，也给地方业务主管部门的参保人数核定工作带来了困扰。二是部分行政村曾接收较大数量的库区建设等异地转移安置人口，受当时安置政策限制，移民的人均耕地数普遍低于全村平均耕地数，当土地征收涉及移民安置的农田区域时，面临被征地农民基本生活保障人数不能覆盖失地农民人数的现实困难。三是因计算方法的原因，已有少数行政村出现已核定的被征地农民基本生活保障人数超过被征地村16周岁以上农业人口数、甚至是被征地村农业人口数的问题，在新增建设项目需土地征收时，面临是否继续核定社保人数的问题。四是土地征收清场过程中的地类认定、建设项目红线外“边角地”等，是否重新进行参保人数核定及相应程序的问题。五是近年来部分地方积极推动行政村合并，参保人数核定工作面临着村庄合并后如何调整及政策前后衔接的问题。

四、进一步完善参保人数核定的政策建议

笔者认为，被征地农民基本生活保障制度作为在土地快速城镇化、社会保障制度尚不健全的特定历史条件下，对被征地农民这一特殊群体的一项过渡性制度安排，与被征地农民失地后的生活生计、征地拆迁工作的平稳推进和经济社会的发展稳定密切相关。各级地方政府应坚持深化征地制度改革，完善被征地农民社会保障机制，从切实维护群众合法权益的基点出发，以公平正义为指导，以制度设计为抓手，以扩大基本养老覆盖为方向，积极稳妥推进参保人数核定工作。

1.科学决策，做好政策设计

被征地农民基本生活保障制度作为一项阶段性的制度安排，本身有一个不断发展完善的过程。参保人数核定工作，应当按照“阳光征迁”的要求，坚持从建立健全政策设计出发，切实发挥政策的先导作用。首先，在省级层面做好制度统筹设计，研究出台参保人数核定工作的指导意见，对核定办法、技术标准、数据来源、覆盖地类以及国土资源、劳动保障、农业、财政等相关部门职责分工等进行明确，推进省域内各县（市、区）政策设计的规范统一。其次，各地区应结合地方实际，将目前散见于各类政府抄告单、会议纪要的相关政策归纳汇总，按照前后政策衔接、维护社会公平正义的原则，出台参保人数核定的实施细则，确保有关职能部门在工作中有法可依、有法必依。最后，强化政策执行的刚性，参保人数核定是土地征收政策处理的关键环节，政策性强、牵涉面广，应当坚持严格按政策核定为常态、突破政策为意外的原则，积极做好政策宣传和稳控工作，严格禁止擅自突破政策界限，对确需突破政策的特殊情形，应进行严格的评价论证。

2.以人为本，解决历史“包袱”

任何政策出台都有其相应的历史背景，必须与其所处的发展阶段、社会环境相适应。对被征地农民基本生活保障参保指标“失效”的问题，丽水市人民政府已经出台相关政策，分轻重缓急逐年予以指标恢复，落实被征地农民的参保工作。对被征地农民基本生活保障制度建立后，已经核定参保人数但有争议的建设项目，应当根据实事求是、有错必究的原则，在能够提供相关证明材料或足以查清历史事实的前提下，予以纠正。对制度建立前的被征地农民，应根据浙政发〔2003〕26号、浙政办发〔2005〕33号的精神，本着对历史负责、对农民负责的原则，在省级层面的统筹指导下，按照被征地农民可接受、地方财政可承受、社会公众普遍认可的原则，积极研究谋划，出台稳妥可靠的解决方案，尤其需要考虑全省各市、各县（市、区）之间政策的协调统一。

3.健全机制，形成工作合力

被征地农民基本生活保障工作作为一项关系到社会稳定发展大局的系统工程，由劳动保障、国土资源、财政、农业等部门根据各自职责共同组织实施，涉及被征地农民的核心利益，任务繁重、矛盾多发、且部门职责交叉，亟需建立健全部门联席工作机制，形成工作合力。一是常态化工作机制。如对于被征土地地类经合法程序认定后地类有调整的，或建设项目红线外“边角地”代征等常规事项，需要调整被征地农民基本生活保障参保人数的，可以通过制定相应的工作程序，由国土资源、征迁、财政、劳动保障和乡镇（街道）按程序办理。二是“一事一议”工作机制。涉及参保人数核定的重大事项，尤其涉及较大额度财政出资的，应该通过政府组织专题研究论证的方式解决。如被征地村对参保人数核定工作采用的被征地行政村平均每人占有耕地数等核定指标有异议的，涉及政府承担被征地农民社保资金变化的，可当地乡镇先行组织调查，核实后上报县级人民政府，由县级政府组织农业、统计、征迁、国土资源、财政、社保等部门进行核实，形成书面会议纪要或抄告单。

当前，被征地农民基本生活保障参保人数核定工作已然成为我省土地征迁领域的热点话题，也是群众来信来访、人大政协提案的重点课题。笔者以为，抓紧研究，完善政策，尽快破解这个“命题”，让被征地农民更大程度参与城市土地增值收益分配，有利于维护被征地农民合法权益，确保征地工作平稳推进，有利于消除城乡二元结构，实现区域经济社会和谐稳定，有利于经济转型升级，加速我省的新型城镇化进程。