关于农村宅基地确权工作中若干问题的探讨——以湖州市南浔区为例

□浙江省测绘大队 李 婷 赵 祥

关于农村宅基地确权工作中若干问题的探讨
——以湖州市南浔区为例

□浙江省测绘大队 李 婷 赵 祥

农村宅基地使用权登记发证涉及农村千家万户，关系广大农村居民的切身利益。中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，同时深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地登记办法》《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，建立产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范的农村土地使用制度。现以湖州市南浔区农村宅基地确权登记发证为例，探讨确权工作中出现的问题。

一、妥善处理宅基地管理的历史遗留问题

要以尊重历史的态度，在坚持“一户一宅、拆旧建新、法定面积”的前提下，妥善处理宅基地管理中存在的历史遗留问题，切实维护农民的合法权益。针对湖州市南浔区农村宅基地确权登记发证，政策方面对宅基地超占面积的，在办理登记时给予以下时间段情况处理。

1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农村居民建房占用的宅基地，至今未扩建、改建、翻建的，且四至界址清楚、权属无争议的，可以按照现有实际使用面积确定宅基地使用权。这部分建房至今最少也有30多年，甚至更长时间，其中未扩建、改建、翻建的较少，即使存在的房屋也以倒塌、破损的占多数。

1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前，农民建房未经批准或超过批准面积占用的宅基地，若已按《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号）及当地政府有关规定处理的，可按实际使用面积确定宅基地使用权；若至今未处理的，可由本农村集体经济组织出具证明，参照当时的处理政策进行处理后，按实际使用面积确定宅基地使用权。这部分建房数量是最多的，几乎每家每户所谓的老房子都是这个时间段建造的，而且至今大部分保存完好，可以正常的生活起居。1983年中央决定撤销人民公社后原生产队的生产用房分配或者买卖给农户的，有的继续当作生产用房，有的已经翻建成住房。

1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至1999年1月1日新的《土地管理法》实施起止，农村居民建房占用的宅基地，按照实际批准面积进行登记。面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按政府规定的面积标准重新确定使用权，其超出部分退还集体。其中1991-1992年间，政府对农村宅基地进行过一次确权发证，几乎涉及到每家每户，但由于当时有些村包括村民的不重视，有些老土地证至今没有发到村民手中，或者还搁置在国土资源所、村委会，部分已经遗失。

1999年1月1日新的《土地管理法》实施起至今，农村居民建房占用的宅基地，一律要求“一户一宅”，如一户多宅的，除合法宅基地法定继承外，由农户自行确认一宅，按照“一户一宅”的处置办法予以确权登记发证，但其余宅基地上的建筑物、构筑物等原则上应予以拆除。这部分宅基地建房占比重也较大，但是几乎没有正规的建房审批手续，或者只是口头协议，难以合法确权。

基于以上政策意见及确权登记工作的陆续开展，建议确权登记可划分为两个时间段。

1991-1992年前农村居民建房占用的宅基地。这部分已领取集体土地使用权证的宅基地，其住宅房屋至今尚未迁建、扩建、翻建的，或者已领取的集体土地使用权证遗失，但能有效证明其住宅房屋至今尚未迁建、扩建、翻建的，可以按原登记宗地、面积，换证或补发土地证书。扩建、翻建这部分宅基地进行量化备注，应经本农村集体经济组织同意上报政府职能部门，对超出标准面积部分处理后，补办用地审批手续。

1992年后农村居民建房占用的宅基地。这部分农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件、所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划，且县（市、区）政府决定可以确定宅基地的，应经本农村集体经济组织同意并公示无异议，对当地规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按违法占用前的地类补办用地审批手续，按批准面积确定宅基地使用权。

二、农村宅基地使用现状

本世纪以来，中央大力推进新农村建设，农业生产得到了快速发展，物质生活基础有了很大的改善；农民生活水平有了很大的提高；社会主义新农村展现在人们眼前的是人居环境的明显改善、农民安居乐业的景象。湖州市南浔区地处苏南、浙北黄金要地，是浙江接轨上海的前沿，特有的地理位置赋予其更大的发展空间，而其农村宅基地的使用情况也显现出了新时代的特征。

1.肆意拆建扩建，改变宅基地用途

近年来，随着当地经济快速发展和惠农政策的扶持，农民收入有了很大的提高，部分富裕起来的农民，首先考虑到的是置办家业，随之而来的随意扩建宅基地、建新居不拆旧、违法私建、宅基地使用面积超过政府规定标准等违法现象比较突出。用地需求矛盾较突出、经济活跃的城乡结合部，在经济利益的驱动下，土地使用者私自改变宅基地用途，将宅基地变成如作坊、加工厂等，导致宅基地确权登记难以把握。

2.农村宅基地违法流转，空置住宅存在较多

受利益驱动，出现了集体和村民利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易，形成了隐形的宅基地市场。隐形宅基地交易也加剧了土地权属混乱和产权纠纷，交易纠纷不断，甚至导致矛盾激化，影响农村社会的稳定。随着城镇化进程的加快，一些先富裕起来的村民纷纷进城购房，成为城市居民，他们留在农村的宅基地则受现行的法律法规限制，不能进行合法公开转让，而这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回处置，导致农村出现了大量空闲的宅基地，增加了土地管理的难度，导致权属关系难以确定。

3.缺乏必要的监督机制

农村宅基地虽有严格的审批程序，但在实际操作中往往容易出现把关不严、一些村干部自主决定，导致宅基地使用权带有很大的利益因素和人情色彩，以致于宅基地分配不公。由于缺乏必要的监督机制，村干部的违法行为难以受到制裁，进一步助长了其违法行为，加上地方政府长时间没有及时更新宅基地审查发证工作，导致历史遗留问题较多，无从考证权源证明。

4.农村宅基地规划滞后、利用率低下

规划滞后导致农村住宅建设用地规模不好控制，缺乏村镇建设规划。控制力度不够，不能合理地确定农村居民点数量、布局和用地规模。在无偿无限期使用政策下，不能很好地约束农民提高宅基地的使用效率，造成宅基地利用效率低下，闲置、超标现象严重，选址多数在农户自留地、承包地或交通较为便利的道路边，从而出现了大量路边小店、独家院，既浪费土地，基础设施又难以配套。

这些现状体现了农村宅基地的种种问题，建议在保障广大农民利益的前提下，制定相关的措施政策，促进农村宅基地集约利用和健康发展。

一是建议加强针对农村宅基地使用的立法制度建设。只有农村集体组织成员才有权利申请宅基地，并且只能因为生活需要。一户只能申请一处宅基地，一律要求“一户一宅”，如一户多宅的，除宅基地法定继承外，由农户自行确认一宅，多余宅基地原则上村集体予以收回。

二是建议建立农村宅基地期限使用制度。在无偿无限期使用政策下，加上每家每户的子女相比以往较少，一个村民通过合法继承、受赠等方式可以获得几处宅基地房产，这样一直延续下去不利于节约土地，而规定使用期限后可以对期满不再需要的宅基地予以收回，能重新开发利用，避免闲置浪费。

三是建议完善农村规划和审批制度。合理编制切合实际的村庄建设规划，坚持集约合理的用地原则，充分利用村内各种闲置地，优化农村土地的利用率。建立长期有效的农村宅基地审查发证制度，及时更新各乡镇用地情况，由各级政府分年度一次性批准农转用地并备案。

三、结论

加快并全面落实农村宅基地登记确权发证工作，是中央从夯实农村发展基础、促进城乡统筹发展和农村社会和谐稳定的高度作出的重要决策。这项工作涉及到广大农民的切身利益，对农村的经济社会发展影响深远。现阶段我国农村宅基地政策具有鲜明的中国特色，在农村宅基地确权工作中，应具体问题具体分析，逐宗深入调查宅基地使用的历史变革，维护农民的合法权益，同时建议有关部门制定相应的政策措施，加强农村宅基地使用制度的完善，促进农村宅基地节约利用和健康发展。