经济新常态下的土地融资模式与风险管控研究

■ 张 兴/刘新卫

（1.国土资源部咨询研究中心，北京 100035；2.国土资源部土地整治中心，北京 100035）

经济新常态下的土地融资模式与风险管控研究

■ 张 兴1/刘新卫2

（1.国土资源部咨询研究中心，北京 100035；2.国土资源部土地整治中心，北京 100035）

土地融资不仅是地方财政资金的重要来源之一，也是金融行业重要的经营业务模式。当前经济新常态下对土地融资风险管理和防控的缺陷，蕴含潜在的财政、市场、金融、信用风险等问题，有碍于土地市场健康有序发展，加强土地融资中的风险防范与管控刻不容缓。建议：(1)强化土地抵押贷款的风险管控；(2)科学监管土地融资规模；(3)加快建立土地融资信用担保体系。

新常态；土地融资模式；风险管控

Abstract:Land fi nancing is not only a major source of local fi nance, but also an important business model of fi nance industry. Under the New Normal in economy, management ,prevention and control of land fi nancing has some de fi cit, which brings potential risks in public fi nance,market, fi nance and credit. In consequence, it will obstruct the healthy and order development of land market. Therefore, strengthening land fi nancing risk prevention and control is of great urgency. We suggest that we should:(1) promote the risk management and control of land loan and mortgage;(2)scienti fi cally supervise the size of land fi nancing ;(3) speed up in establishing the land fi nancing credit assurance system.

Key words:the New Normal in Economy; land fi nancing model; risk management and control

根据2016年底的中央经济工作会议精神和今年的《政府工作报告》部署，2017年要着力深化供给侧结构性改革，重点抓好“三去一降一补”五大重点任务，推动经济持续健康发展。进入新常态以来，经济发展“后发优势”的内涵发生了变化，尽管我国经济发展长期向好的基本面没有变，但在新形势下经济增速持续下滑、工业品价格明显下跌、实体企业盈利能力普遍下降、财政收入增速放缓、经济风险发生概率陡然上升的“四降一升”中面临的突出矛盾和问题正逐渐显露出来，与此同时，从政府债务率来看，地方政府在融资平台上借债规模也呈逐年上升趋势，债务率增长过快，一定程度上就会带来财政、市场、金融、信用风险的上升。

近年来，土地融资成为了地方政府获取稳定财政资金的重要来源之一，同时也对维系地方传统经济发展发挥了积极作用。由于对土地融资经营风险管理和防控存在缺陷，土地融资面临着“财政—市场”“金融—市场—信用”等风险[1]，因此，抵御土地融资的相关风险，有针对性地加强土地融资行为的监管和风险控制，完善融资环境已经成为土地管理制度改革的一项重要内容。

1 新常态呼唤新监管

1994年分税制改革以来，特别是1998年《中华人民共和国土地管理法实施条例》的颁布实施，中央政府赋予了地方政府更多土地利用和保护的管理责任，土地出让金、土地税费等作为地方财源性收入的一项重要财源，主要用于满足城市可持续发展的需求[2]。土地作为一种稀缺性自然资源，是维系国民经济运行和市场主体生产经营的重要生产要素。土地资源作为最活跃的、最有增值潜力的资产，不仅是财富之母，也是当期经常性投资增加的主要承载物，其本身的经济价值特性是助推经济增长的一个重要因素。在地方财政收入无法满足新型城镇化的快速推进中所需巨大资金的大背景下，地方政府采用土地融资模式开展城市化建设则顺时而生。在很大程度上，地方政府把土地融资作为提升地区资源配置和经济运行效率的一个重要抓手，成为增加地方公共产品供给和服务供给“双引擎”的经济社会发展新动力，从供给侧结构性改革上满足多层次、高品质、多元化的消费需求，以保持新常态下经济的高速精明增长和社会发展的更高端水平，实现“双增高”发展目标。

在深入推进供给侧结构性改革之际，2017年7月召开的全国金融业改革会议，将“防风险”“加强金融监管”作为主基调，把主动防范化解系统性金融风险摆在了更加突出的位置，着力防范化解重点领域风险。随着我国金融监管体制改革步伐加快，土地市场化的配置水平进一步提升，很多地方的土地收入占据地方可支配财政收入的半壁江山，面临的不确定性风险不断积聚，加之资本市场制度尚不完善，土地融资运营中的问题日益显化。健全完善土地市场融资风险管控措施，深入研究并及时化解融资过程中出现的问题，提升防范风险意识，有利于维护土地市场健康有序发展。

2 土地融资的主要模式

土地融资作为金融行业内的一种重要的业务运营模式，实际上是金融机构在借贷资金运作中把土地作为一种“信物”运用到资金流通中，凭借着土地信用抵押，发放债务向政府提供资金支持，并获取经营利润的一种模式。目前土地融资主要有三种模式：直接出让土地、债务融资、银行贷款。

2.1 直接出让土地融资

目前土地出让作为土地稀缺资产处置的一种重要方式，是指一定年限内按照土地所有权和使用权相分离的原则，将土地使用权出让给土地使用者，以此使用者可获得土地占用、使用、收益和处置的权利。土地出让主要有招标、拍卖、挂牌和协议四种方式。出让土地融资是以土地项目融资获得稳定可靠现金流[3]，并把土地作为抵押而取得融资或贷款，作为后续项目开展的滚动发展资金。土地项目融资模式也是一种常见的融资模式，主要有建设—经营—移交（build-operate-transfer）模式、以“杠杆租赁（leverage lease）”为基础的模式、资产证券化（Asset-Backed Securitization）模式等。目前项目融资以建设—经营—移交模式为主。该模式是通过成立融资公司，把有形资产实物作为融资主体，以项目后续经营状况及建成、投入使用之后所带来的现金流量为保证，其具有融资成本较高，项目融资人具有一定的控制权，项目发起人和贷款人共担融资风险，以及表外融资等特点。在某种程度上，这种土地融资模式的确顺应了市场化的需求，但因透明度较低，寻租问题难以避免。

2.2 债务融资

近几年，地方政府以土地为支撑，逐步探索一种国际上更为通行的地方政府债务融资模式：通过构建具有投融资功能的平台公司，将土地、国有资产控股、国债收入等类型的资产以划转注入的方式，依照相应的标准获取银行贷款支持，或在证券市场上采取发行股票、建设债券和投资基金等有价证券的形式，也可借力资本市场运作开展融资租赁、项目融资、信托私募等方式融资[4]。2017年6月，财政部、国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），对土地储备领域地方政府举债融资行为加强监督，明确发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面的具体举措，债务融资成为一种“量身打造”，通过资本市场由资金供给者向资金需求者进行供需方向转移的融资模式。目前债务融资以证券市场上的股票发行和债券直接融资两种外源融资方式为主。

2.3 银行贷款融资

银行贷款融资模式是指作为金融中介的银行部门（包括非银行金融机构）以资金供给者的身份向资金需求者贷出资金，为其生产发展提供资金支持的融资模式。银行贷款融资模式是企业获取资金支持的重要融资模式之一。在银行贷款融资模式下，银行部门为企业部门提供贷款是以收取一定的利息为前提条件的，通过利息的支付，企业获得了银行贷款。在银行贷款融资模式下，企业可以通过信用贷款、抵押贷款、担保贷款、贴现贷款等几种贷款方式从银行获得相应的资金支持。银行作为调节资金余缺的金融中介机构，在经营过程中须严格遵守安全性、流动性、盈利性的经营原则，其中安全性原则是银行类金融机构的首要经营原则，“有效控制风险，保证经营安全性”，也是银行贷款融资比较看重的。

3 土地融资存在的主要风险

在推进土地金融的发展过程中，随着土地资源市场化配置水平不断提升，银行在开展同业资金借入和借出业务范围中，也把土地融资纳入了扩大经营范围的一项重要竞争性业务，受宏观和微观经济环境及相关制度安排变化的影响，相应也增加了土地项目融资风险发生的可能性[5]，面临着来自财政、市场、金融和信用等方面的风险。

3.1 财政风险

长期以来土地出让金一直是地方政府财政收入的主要来源。据统计，部分省份土地出让收入占财政收入比重超过50%，有的省份土地出让收入占财政收入比重甚至超过70%。不管是以储备土地为抵押的直接负债，还是以未来土地出让收益为担保的间接负债，理论上土地出让收益都属于一次性资本收入，用于支持城市基础设施建设本身并不会带来额外的风险。但是，如果地方政府将其用于政府经常性运营支出，财政资金过多依赖于土地资产抵押或担保融资，把土地抵押贷款的还款来源压在后续的土地增值收益上，一旦土地价格波动就会直接影响地方偿债能力，而受国内外经济形势和宏观政策影响，土地增值收益出现波动是必然的，当波动范围超过土地的实际价值过高时，如果是正向的，地方政府不仅能够还债，而且将继续在土地出让中受益，这也是地方政府最愿意看到的情景；但如果是负向的，地方政府的还债压力就会加大，甚至出现“资不抵债”的情况，这是地方政府最不希望遇到的情景。如果过度追求规模效应，盲目扩大土地融资，把规划用地用于抵押担保，透支土地出让收益，在价格风险中地方政府债务的偿还能力问题就会日益显化。随着土地抵押担保金的调整或债务偿还期延长，土地收益变现不能产生稳定的现金流，就会出现偿债危机[6]，地方政府最终无法偿还债务，土地财政的不可持续性带给银行业的系统性风险将无法避免。

3.2 市场风险

市场风险是指在一定的成本可控水平下能否依照预先计划或规划保证最终产品质量和维持产品的生产数量，以及产品市场需求量变化与市场价格波动所带来的不利影响而构成的风险。因地方政府掌控或垄断着土地出让和供给权力，在土地利用中寻求土地增值的最大化，为土地财政收入持续增加创造条件，就会在土地出让中抬升土地基准地价，进而提高掌控土地价值的能力，也强化了地方政府对土地财政的依赖。市场风险是土地融资中首先要面对的，土地抵押担保获得银行贷款期限往往比较短的，倘若出现宏观经济波动，导致土地融资过度依赖市场还款，就会使这种风险增加。当前我国仍处在市场经济体系不完善阶段，政府主导的经济发展模式尚未根本改变。政府集土地资源所有者（我国实行的是国有土地和集体土地的“双轨制”，但从某种程度讲集体所有的土地其实际所有者也可以看成是政府，因为土地征收、开发、出让的决定权掌握在政府机关）、社会管理者、行政监管者三重身份于一体，政府拥有土地资源配置的自由裁量权、决策权，使大部分储备土地使用权虚置，或者说部分储备土地已经成为“僵尸土地”的重要组成部分。有的部门或单位根本不具备抵押的能力，更未得到相关的法规政策的许可，在法律上不具备保护效力，无形中增加了银行的风险。另外，我国土地储备需要经历收购、开发、储备和出让等诸多环节，其中开发成本、地理位置、市场供需和土地产权归属等因素都会影响土地价格，土地出让一级市场收益不稳定，地方政府偿债能力暴露于土地价格风险中，土地市场泡沫一旦破裂，就会增加市场的风险。

3.3 金融风险

地方政府土地收购与储备需要大量的资金支持，土地储备融资普遍成为了地方债务的一部分，近年来地方政府性债务对土地出让收入依赖过高，当经济出现周期性变化、房地产市场出现波动时，融资平台潜在风险就会爆发出来，不仅“绑架”地方政府对土地市场的监管，也会牵连金融机构资金的良性运行。我国的房地产市场土地抵押贷款的比例较高，随着经济增长放缓，房地产抵押品价格下滑，出现土地出让金“倒挂”现象，地方政府债务压力加大，融资风险就会转嫁给金融机构来分担，加之地方政府对土地抵押融资项目存在监督管理缺位、事前预算管理把关不严等薄弱环节，导致土地间接融资时常出现较高的负债率，当土地资源过度被地方政府放大融资，就会削弱市场在资源配置中的决定性作用，如若向银行贷款融资比例过于集中，对土地融资过程中的汇率波动、利率上涨、通货膨胀及政策趋向性的影响可能出现的变化分析和预测不够，地方政府的不良债务将形成流动性，引发金融风险。

3.4 信用风险

诚信是规范的市场经济的基石，也是实行有效行政监管的基本要求。目前的土地储备多数需要按照政府的行政策略进行，也就是说，开展土地融资工作的单位或部门并非以营利为目的，主要从事对国内的土地实施储备、出让、征用、收购和开发等前期工作。况且土地经营当中的土地的收入及支出由不同部门监管，加之地域上的差异性，土地融资在银行信贷中会承受比例较高的手续费，进一步增加了未来土地融资偿还的经济压力，单纯地以政府信用作担保，并不符合市场规则，且单纯的市场主体为担保发债也面临着较大的政策瓶颈，土地融资单位自有运营资金的缺乏等，进一步增加了信用风险[7]，致使金融机构的信用风险成本上升。

4 土地融资风险管控

面对过于趋热的土地融资业务，采取有效管控措施，防范潜在的不确定性风险，成为当前有效化解土地融资风险的必要方式。

4.1 强化土地抵押贷款的风险管控

一是顺应土地制度改革潮流，抓住机遇，做好顶层设计，尽快规范地方政府土地出让制度[8]，加强土地投融资体系的风险管控，开拓多样化融资渠道，探索项目或产业带动经济发展的新途径，积极引导各类股权基金投资合适的政府项目。二是健全土地融资的风险管理制度。金融机构在设置土地使用权抵押贷款时，让了解土地政策、土地经营理念的金融机构工作人员，向国土资源行政管理机构确认土地使用权信息准确性及其合法性，加强土地信贷的论证环节，防范通过土地利用规划外或超年度用途划拨建设用地指标的违法新增建设项目融资，确保银行规避土地金融业务中的风险。三是创新土地融资贷款制度。土地受建设用地市场供求、市场价格、地理位置及制度政策等因素影响，金融机构作为融资供给方，应及时掌控建设用地市场信息、国家的经济政策等新情况变化，建立贷款的风险预警体系。

4.2 科学监管土地融资规模

一是管控地方债的融资规模，防范地方政府过度举债。要保持地方政府通过出让土地或抵押方式来进行债务融资与地方政府财政收入或GDP收入比例相匹配。在土地直接融资上，可通过合理制定土地出让规划，打破土地储备垄断，制定一套完整、科学的土地储备和供应计划，防范以土地出让之名过度融资带来的债务风险。在土地抵押和担保物权的间接融资上，则可比对地方债的限额监管，制定贷款和担保的底线，明确地方政府的债务上限，规避地方政府过度举债[9]。二是要重塑公平竞争市场环境。优化资本市场结构，矫正市场失灵，增进公共利益，在干预和控制市场主体和经济行为的过程中，通过相关法律法规或制度安排，保证监管机构与被监管对象和利益集团保持距离，平衡各攸关方的公平、公正利益。三是强化事前评估概算。以事前对土地资产的预期性出让收益的概算评估，作为融资监管的重要环节，处理好盈利性和非营利性项目现金流投向，把资金更多用于清偿土地融资债务较强的土地开发项目上，有效抑制土地融资潜在的不确定风险。

4.3 加快建立土地融资信用担保体系

尽快建立以土地融资为主要对象的信用担保体系。既要为土地融资创造条件，也要完善担保机构的准入规范标准，健全信用评估和风险管控及自律约束制度，科学评估土地融资单位或机构贷款的实际信用，根据借贷方的信用评级或风险评估调整贷款杠杆比，提供债务上限监管的额度，从而防范地方政府以借贷套用经费行为导致金融借贷风险增加。同时应积极探索“政府+市场”信用资金双向担保的建设用地产权发债机制，建立国家土地融资信用再担保机构，为信用担保机构提供再担保服务，以政府信用为基础招，募社会资本进行前期的投融资平台建设，做好融资监管。

[1]王春雷.土地融资面临的风险及应对措施[J].中国管理信息化,2015(5):145-146.

[2]周卫,李文兴.对我国地方政府土地融资债务情况的研究[J].价值理论与实践,2013(7):85-86.

[3]张岩,高雅,张颖.农村土地融资模式创新[J].知识经济,2013(17):84-85.

[4]张京亚,吴婷华,钟典等.土地融资模式与经营管理探讨[J].经济研究导刊,2015(13):131.

[5]贯君,张文.浅析我国项目融资风险管理[J].黑龙江对外经贸,2011(1):50-51.

[6]罗钰.借鉴国际经验强化地方政府债务融资风险管理[J].西南金融,2013(7):40-43.

[7]任伟.对地方政府融资平台的信用风险管理[J].技术经济与管理研究,2015(1):84-87.

[8]国务院发展研究中心课题组.新一轮改革的战略和路径[M].北京:中信出版社,2013:101-102.

[9]张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理,2013(1):154.

Research on Land Financing Model and Risk Management and Control under the New Normal in Economy

ZHANG Xing1, LIU Xinwei2
(1.Consulting&Research Center of Ministry of Land & Resources,Beijing 100035 ,China; 2.China Land Consilidation and Rehabilitation Center,Beijing 100035)

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0015-04

2017—08—28，

2017—09—01

国土资源部《国土资源“十三五”规划纲要》年度监测评估项目（12110300000017）；国土资源部2015年度软科学研究课题“土地整治法制建设研究”（201530）

张兴（1978—），男，河北省易县人，国土资源部咨询研究中心副研究员，工学博士，主要从事矿产资源经济与矿政管理研究。