农村秸秆焚烧的现状、治理困境及其法律应对——以江苏省南京市为例

张 成 滕泽惠 郜一霏 李一鸣

南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210095

农村秸秆焚烧的现状、治理困境及其法律应对
——以江苏省南京市为例

张 成 滕泽惠 郜一霏 李一鸣

南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210095

秸秆在我国是非常重要的农业资源，却长期以焚烧方式销毁。不仅造成资源浪费，更有污染环境、威胁道路交通安全等危害，由此可见秸秆禁烧的重要性。而我国现有法律规范对此的管控还存在严重缺陷和漏洞。通过实地调研及现场访谈，对秸秆禁烧相关法律规范的实施及缺陷进行研究，从江苏省南京市秸秆禁烧现状、治理困境及法律应对三个方面入手，展现相关研究成果，并提出对秸秆禁烧法律规范的完善建议。

秸秆禁烧；现状；治理困境；法律对策

中国作为农业大国，农作物秸秆产量位居世界前列，每年都有超过一半的秸秆被直接焚烧，其产生的烟雾对空气能见度产生直接影响，具有引发道路交通安全的潜在危险；并且焚烧秸秆极易引发火灾，造成严重的人身及财产损失；此外，焚烧秸秆还会破坏土壤结构，造成水土流失，降低作物产量；更重要的是，秸秆焚烧在环境的污染，尤其雾霾的形成与加重中，扮演着重要的角色。基于这些严重危害，在中央的统筹下，各级政府一直都致力于治理秸秆焚烧，也出台了相应地诸多法律规范进行规制，但就各方面统计数据而言，似乎在全国范围内收效甚微。这其中有多方面因素的影响，但相关禁烧法律规范的落实不到位，无法发挥应有作用必然是一个重要原因。

本次研究，我们以江苏省南京市为范围，详细收集了相关法律规范文件、学者研究著作等文献，并据此开展了实践活动和理论研究。在实地研究中，我们主要采用了问卷调查的方式，并对南京市江宁区、浦口区、栖霞区等地的环保局进行了访谈。综合问卷调查和实地访谈的信息，我们对本市秸秆焚烧的法律治理得出了研究结论。

一、现状分析

(一)关于秸秆焚烧的治理情况

调查问卷结果显示，地方政府对于秸秆焚烧的管控较为严格，其处理方式主要是罚款和批评教育。秸秆焚烧治理人员以村委会成员为主，也有部分城管和招聘的村民，警察较少。但是根据《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定，只有地方人民政府环境保护行政主管部门才有行政处罚权，这说明了法律授权对秸秆焚烧行为实施处罚的主体不够全面。基层人员没有罚款权限，即使见到农户有秸秆焚烧的行为，只能进行批评教育。

(二)关于禁烧秸秆的宣传情况

根据调查结果，政府每年都会针对秸秆禁烧进行多次宣传，但其内容单一，主要集中在焚烧秸秆会受到的处罚，对于秸秆多种利用方式的普及几乎没有。而对于在《大气污染防治法》、《森林法》、《治安管理处罚法》、《刑法》和江苏省大气污染治理条例中关于秸秆禁烧的条文列举，大部分受访者仅知其名而未闻究竟，说明相关普法工作的实施没达到应有效果。

(三)关于基层法律实施的现状

我们通过对基层执法人员进行访谈，了解到政府每年春秋两季会出相关文件，然后组织领导小组，在下面巡查。各个街道也要出文件，和政府相对应地设置巡查队伍，落实经费，一直延伸到村和社区。但是就实际法律规范的实施，各单位人员皆表示禁烧法律法规基本被束之高阁，根本无法落实。

二、秸秆禁烧治理困境

(一)立法困境

1.当前我国秸秆禁烧法律规范位阶过低，且立法工作持续性差。当前我国位阶最高的秸秆禁烧立法是国务院部门规章及省级地方人民代表大会制定的地方性法规，其他的则多以通知、办法、意见的方式，仅仅规定在一定区域范围内试行。在缺乏法律、行政法规支撑的情况下，这些文件的效力有待商榷的同时其作用也难以真正地实现。二人这些由地方政府颁布的规范性文件具有典型的季节性特征，只在某段时间发挥作用，一旦超过，则多会以“过时”为由被“废止”，等到第二年的同一时间，政府又会以相同事项重新颁布类似的规定，使控烧工作缺乏持续性与稳定性，一旦出现突发或偶发性的焚烧情况，将会因为管控缺失而造成严重后果。2.法律规定缺乏明确的实施细则，导致执行性较弱。为了禁止焚烧秸秆，每到收获季节全国各地政府都会出台相关政策，采取疏堵结合的行政手段加强对农户焚烧秸秆的管制，但收效却不大。而江苏省历来重视对秸秆焚烧问题的治理，也出台了不少相关规定进行规制，但是大多都只是规定了原则上、总体上的治理措施，缺乏明确具体的实施细则[1]，以至于难以真正地用于实践，形成管控效果。3.秸秆禁烧法律规范整体上缺乏统一体系，部分上缺乏地区特点。在没有高位阶立法指导的情况下，各地区下位立法呈现出混乱的局面，没有统一的法律体系，不能贯彻统一的标准，则难以真正为实施者及被实施者所接受。而各地区的单独立法又未能很好把握各自地区环境特点，出台的政策文件多注重形式而非内容，因此在确定治理方略时不能很好对辖区禁烧情况作出有针对性地规定，造成治理效果不理想。

(二)执法困境

1.执法人员缺失，执法形势艰难。数据显示，江苏省内农村秸秆焚烧面积大，而且又存在执法对象不确定的问题，执法难度较大。根据当前我国秸秆禁烧相关法律规范的规定，当前对秸秆焚烧人员拥有处罚权的不外乎公安部门、环保部门等行政职能部门的行政人员。但是由于查处成本较高，这些部门通常都人员精简，在面对农村焚烧范围广，焚烧周期长，焚烧速度快的形势下，完全无法发挥应有的职权，最后导致的结果就是明明有法可依，有案可查，却无人去执行。[2]2.土地零星分散，存在管控盲区。江南地区地形较为复杂，由于河流穿梭其中，土地较为支离破碎，不利于集中管控。但就目前而言，地区出台的法律法规和政策文件所规定的禁烧区域范围较窄，仅仅局限于集中的农村耕地及附近地区，对于一些零星小块的土地却予以忽略。而这造成的后果就是集中焚烧的情况可能可以得以遏制，但是仍然有许多监管盲区的小片土地的秸秆焚烧情况无人制止。[3]3.政府间协调性较差，妨碍禁烧工作进行。江苏省人大常委会2009年5月通过的《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》第二条中虽然规定了部门联合执法，但仍停留在原则层面，具体如何禁烧，仍然没有更详细的规定。[4]因此在实践之中，各环境保护主管部门以及其他相关联合部门在对秸秆焚烧行为进行监管时，由于规定过于模糊或不清，没有明确谁是主导、谁辅助工作，互相推诿，执法人员往往无法着手处理相关的违法行为，达不到对秸秆焚烧行为规制的法律治理目的。4.基层实际执行者无实际处罚权，仅能以教育为主，达不到警示惩戒的目的。基层政府人员责任大但执法权力小且人员编制有限，发生突发事件时需请示上级部门，当事件牵涉到其他乡镇县市时，又需请示上级部门协调，导致基层政府人员管不了或不敢管。所以在遇到违法者时，基层政府执法人员大多时候仅以批评教育草草了结。虽然法律也有规定罚款处罚，但是在实际应用中很少应用于管控活动。这样就使违法者无法真正意识到自身行为的违法性，也无法起到威慑的作用，使禁烧工作的实际效果大打折扣。

三、法律对策

(一)完善立法体系，建立详细的实施细则

针对相关立法空泛、模糊的问题，我们提出的建议是，增加秸秆禁烧法律条文的实际可操作性，一层一层确立权责，制定比较系统、能够具体执行的法律法规，给予具体的行为指引、权利和义务的划分、具体的处罚措施。具体建议如下：1.将秸秆焚烧造成的损害进行分级。如：第一级是造成一定范围内空气能见度降低，最高级是导致火灾并造成了人身或财产损害。根据不同的级别，对秸秆焚烧行为的处罚力度和标准也进行分级。这样才能有效破除现有法律条文中类似于“情节严重”这样的模糊性表达，明确界定焚烧秸秆行为的危害性程度，方便后续处罚。2.丰富责任承担方式，加大处罚力度。现有的处罚方式较为单一，以罚款为主，但只要未造成人身财产损害，罚款金额极小，在现有经济水平下无法形成震慑力，达到对违法焚烧者的警示作用[5]。基于此，我们建议对虽未导致火灾但已污染环境的焚烧行为，应加大惩罚力度。建议提升罚金的数额，针对不同危害程度的焚烧行为，规定不同额度的罚金，也应当在现有的责任承担方式以外，增加其他形式的处罚，如引入民事责任承担方式，停止侵害、排除妨害、恢复原状、消除危险等。3.各地区建立地方性行政法规。地方立法机关应基于中央的总纲性规定，根据各地的具体情况，细化出规则性条文，在地方性法规中明确禁烧范围、违法焚烧秸秆者的法律责任、秸秆综合利用的措施等，为基层执法者的执法提供法律依据。很多省份的秸秆禁烧工作还仅仅停留在通告等规范性文件的级别，应当以江苏省为模本，结合各区域的具体情况和特点，切实在地方性法规中明确秸秆焚烧的处罚措施、处罚标准，避免条文表意不明、规范模糊，为相关执法工作提供可操作性更高的法律依据。

(二)提升法律位阶，增强法律威慑力

目前我国秸秆禁烧法律规范多为地方性法规或者各政府规范性文件，法律效果上威慑力不够，为提升秸秆禁烧法律规范的影响力，为下位立法提供有效指导，应当由国务院从行政立法的层面明确在秸秆禁烧问题上公民的权利和义务，在行政法规中明确规定该违法行为的具体构成要件、处罚措施，以期提高政府及群众对秸秆禁烧的重视。

(三)改进执法方式，强化各部门联合执法体系

在夏收秋收期间，应当由各基层政府(乡镇、街道)与基层群众自治性组织(村委会、居委会)的基层干部组成巡逻小组，以区域为单位，在每个区域都派驻环保工作人员，及时查证、及时处罚，破除第一线工作者发现违法行为却不能及时处罚的现状，让法律真正的深入民间，实现监管、取证、执法的全方位无死角。而在涉及到跨部门执法时，应当要合理利用资源，明确以基层人民政府为责任主体，建立由环保部门牵头的执法体系，将相关的政府部门都纳入该体系，明确分工，并制定相应的追责机制，进一步理顺秸秆禁烧工作机制，破除推诿责任的现象，真正做到部门联合执法，[6]使得执法可行，执法能行。

[1]李振宇，黄少安.制度失灵与技术创新——农民焚烧秸秆的经济学分析[J].中国农村观察，2002(5).

[2]周应恒，胡凌啸，杨金阳.秸秆焚烧治理的困境解析及破解思路——以江苏省为例[J].生态经济，2016，32(50).

[3]吴宏伟，朱竹清，刘咏梅.秸秆焚烧的治理困境及其经济学分析[J].农村经济，2014(11).

[4]赵亚洁.农村秸秆污染治理的法律规制探析[J].辽宁农业科学，2015(2)：62-65.

[5]陈秀萍，吴宜桓.秸秆焚烧行为治理的法律对策探析[J].行政与法，2016(1).

[6]花玲玲.农村秸秆焚烧的对策研究[J].农业科技与信息，2016(19)：44.

南京农业大学本科SRT计划项目资助项目(1622A10)“农村秸秆焚烧的现状、治理困境及其法律应对——以江苏省南京市为例”的阶段性成果之一。

D922.6；F

A

2095-4379-(2017)22-0028-02

张成(1995-)，男，四川成都人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生；滕泽惠(1997-)，女，江苏南京人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生；郜一霏(1996-)，女，河南焦作人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生；李一鸣(1996-)，男，山东东营人，南京农业大学人文与社会发展学院，2014级法学专业本科生。