环境公益诉讼与环境私益诉讼的融合*

葛 芸 沈恩格 张红霄

南京林业大学经济管理学院，江苏 南京 210037



环境公益诉讼与环境私益诉讼的融合*

葛 芸 沈恩格 张红霄

南京林业大学经济管理学院，江苏 南京 210037

近年来环境污染案件频发，环境污染问题成为人们关注的焦点。环境公益诉讼作为一种新型诉讼形态，它和私益诉讼既有联系又有区别。对同一环境违法行为而分别提起的环境公益和私益诉讼，实际上是同一为行为所引起的多个结果(即一因多果)。据此，需要合理处理环境公益诉讼与环境私益诉讼的关系，避免司法资源的浪费，达到私益与公益的融合。

公共利益；私人利益；兼顾；融合

一、问题的提出

随着我国经济的快速发展，在利益的驱使下，企业家们大多会选择低成本的排污方式来换取更高额的利润，由此导致的环境污染与破坏现象日益突出。据不完全统计，1998年以来，我国每年的环境污染纠纷以超过20%的速度增长，2005年后，这种势头更加迅猛，以每年30%的速度递增。这一类的环境问题不仅可能使民众的人身与财产蒙受巨大损失，更会给生态环境造成长期的损害，保护环境势在必行。新《环保法》第五十八条规定：污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定的出台使得环境公益诉讼和环境私益诉讼成为解决这环境问题的两种权利救济路径。而对同一环境违法行为分别提起的环境公益和私益诉讼，实际上是同一行为所引起的多个结果(即一因多果)，即同一污染环境的行为有可能同时侵害特定主体的直接利益和不特定主体的间接利益。环境公益诉讼与环境私益诉讼是否应该融合成为学术界与实务界讨论的热点与难点。本文从环境公益诉讼与环境私益诉讼的必要性与障碍、学界观点以及立法、司法实践等多角度分析环境公益诉讼与环境私益诉讼融合问题，以期为探索中的环境公益与私益诉讼融合提供研究依据。

二、环境公益诉讼与环境私益诉讼融合的必要性与障碍

(一)必要性

1.节约司法资源

经济学假定人是理性的存在，当发现政府监督机制失灵后，为了保护自己的利益，实现个人利益最大化，人选择通过诉讼程序，即环境公益诉讼或环境私益诉讼，通过司法审判要求污染方承担高于行政处罚的民事赔偿，用于环境修复和弥补个人因污染行为所遭受的损失，使企业花费成本与社会花费成本相当。可是，正是因为人是理性的，他选择的诉讼方式必定会与其诉讼请求相关联。譬如提起环境私益诉讼的个人大多只考虑私人损失的赔偿而忽视环境资源的修复，而提起环境公益诉讼的大多是一些法律规定的机关，其诉讼目的在于环境的修复，往往会忽视受损公民的损害赔偿。如果只是单纯的从侵害法益的角度来决定诉讼的类型过于程序化，事实上只会造成降低诉讼效率、浪费司法资源、加重当事人诉累、增加矛盾裁判风险，导致公益性诉讼请求与私益性诉讼请求难以通过法官行使自由裁量权来加以妥当权衡等一系列后果。[1]因此，笔者认为，如果将公益诉讼和私益诉讼在一定程度上融合，是可以实现完全救济的。正如波斯纳所言：“正义内生于效率”，将公益诉讼与私益诉讼结合，不但节约了司法资源，提高诉讼效率，而且还消除了负外部经济性影响，使得在社会成本花费最少的情况下让私权与公权达到平衡，实现了公平正义。

2.维护环境公共利益

公益和私益存在立法上的位阶①顺序，即当利益存在冲突时，哪一种利益应当优先得到实现的问题。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第31条规定：“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。”可见环境私人利益优先于环境公共利益受偿。这就会导致当侵权人履行完环境私益责任后，其会因为财产不足等原因对环境公益责任履行不能。环境公益诉讼的立法初衷就在于弥补普通环境侵权私益诉讼的救济不足问题。如果因为位阶利益冲突而违反了双轨制立法模式的初衷，环境公共利益还是得不到救济。

笔者认为，在环境污染案件中，个人利益与公共利益其实存在重合部分，如果能通过环境公益诉讼实现特定个人和不特定主体的利益，换言之若是环境公益诉讼有助于实现私人利益，那么环境公益诉讼和环境私益诉讼就不存在诉讼上的对立，因此两者更应当走向融合。正如马长松提起三起环境关联诉讼案例②中，法院尝试将上诉人在汉阳区法院起诉的环境民事赔偿私益诉讼与环境行政公益诉讼相结合一并统筹解决，力争做到环境私益诉讼和环境公益诉讼都能“案结事了”。最终被上诉人武汉市环保局和武汉市水务局在二审诉讼期间积极履行对龙阳湖水污染治理的职责，上诉人马长松认为其提起行政诉讼的目的得以实现，加之渔业养殖经济损失和余名渔业职工生存问题也得到妥善解决，附近渔业养殖户的损失也得到了赔偿，一举两得。以环境私益为起点与环境公益为终点的融合，实现对环境权的保护。

(二)障碍

1.环境公益诉讼和环境私益诉讼存在众多区别

我国公益诉讼和私益诉讼在审理对象、内容等方面存在众多区别，这让两者在融合过程存在阻碍。两者的区别表现在：(1)两诉讼原告主体存在差异。一般环境侵权诉讼的主体是固定的，单一的，是与案件有直接利害关系的主体，而环境公益诉讼的主体而是不特定的，或者可以说是多元化的。这一主体主要包括环保组织、检察机关、行政机关、个人及其他组织。(2)两种诉讼分别侵害的法益不同：一般环境侵权诉讼侵害的是私人的人身权和财产权，而环境公益诉讼侵害的法益则是国家、社会或集体的利益，一般可以表现为“公众环境权”。[2](3)诉讼的直接目的不同：公益诉讼顾名思义是以维护公共利益为直接目的，而私益诉讼则更注重私人利益的维护，两者利益存在冲突。(4)诉讼所得利益归属不同：一般私益诉讼的诉讼利益(大多是被告支付的赔偿款)直接归属于原告，由原告自由支配，供其补偿受损害的利益。而环境公益诉讼的诉讼利益所有权一般不归原告，而是会交由专门的组织用于环境修复。正是由于以上这些区别，才导致环境公益诉讼和私益诉讼在法律适用、程序选择上有诸多不同。

2.与传统司法观念对立

司法实践中，大多遵从传统的国家—行政机关—社会公共利益；公民—司法手段—私人利益”制度模式，并分别通过公益诉讼程序和私益诉讼程序予以解决纠纷。对于私利益纠纷，公民可以通过法院以司法力量维护自身合法权益；对于环境公共利益，公民或其他社会组织因与其无直接利害关系，其原告资格不予承认，因此只能靠管理公共事务的政府或者专门从事环保工作的环境保护组织去维护。然而事实证明，“行政万能论”下的单纯依靠国家这一单个主体已远远不能适应维护各种社会公益，尤其是当下的环境污染问题大多是由于政府的不作为或业绩至上的行政模式所导致的情况下，适当介入私人力量弥补国家救济的不足，越来越成为抑制社会公益损害的一剂良方。③

三、学界主张

由于环境公益诉讼属于新型诉讼，立法机关在相关法律的制定上主要采取一种较为谨慎的态度，因此有关公益诉讼和环境私益诉讼融合的方式或模型在立法层面尚未有一个相对完整的体系。公益诉讼与私益诉讼的融合，其本质在于私益性诉讼实施权主体取得公益性诉讼实施权，或者公益性诉讼实施权主体取得私益性诉讼实施权，原告在起诉被告时可以一并提出公益性诉讼请求和私益性诉讼请求。笔者整理了目前学界认可度较高的几种模型罗列在下以供参考。

(一)强制合并论与混合并存论

学者对同一法庭在同一程序中一并审理公益性诉讼请求和私益性诉讼请求提出了强制合并论与混合并存论两种观点。其中，强制合并论试图运用诉的强制合并理论将公益性诉讼请求与私益性诉讼请求共存于同一诉讼程序中[3]，混合并存论主张在这类诉讼的处理中，私益部分的诉讼请求仍按照传统民事诉讼的相关规定办理，而公益部分则比照纯粹的公益诉讼的相关规定处理。然而强制合并论违反了民法意思自治的基本原则，当事人的诉讼权利遭到了剥夺。而第二种混合并存的主张只是一种形式上的合并，难以大范围的适用。

(二)实体赋权与程序赋权

一般的公益诉讼和私益诉讼的融合主要有另赋实体请求权、诉讼担当和诉讼信托三种模式。另赋实体请求权是一种典型的实体赋权模式，它是指在直接利害关系人在基于诉讼成本和利益的考量下不能或不愿提起诉讼时，立法主体为了激励直接利害关系人而创设的能够在物质和精神上激励私人主体实施请求权和从物质上赋予私人主体惩罚性赔偿请求权的公益性请求权。诉讼信托是指将直接利害关系人的权利在法律规定的条件或者根据当事人的意思自由进行转让，在移转完成后，直接利害关系人的实体权利也随之消失。诉讼担当是典型的程序诉权模式，它是在保留直接利害关系人的实体权利的前提下移转诉讼实施权。[4]

以上四种公益诉讼与私益诉讼的融合模式均为目前认可度相对较高，且能为公益诉讼和私益诉讼的融合提供借鉴可能的模型样本。但笔者认为这些理论仍存在一定缺陷：(1)在另赋实体请求权中，单纯的赋予利害关系人惩罚性赔偿请求权是否能完全弥补当事人因诉讼成本过高而产生的担忧还不能肯定；(2)在诉讼主体资格受限的情势下，基于委托而成立的诉讼担当和诉讼信托也可能出现“转”而无门的情形；(3)法定诉讼担当的适用无须取得直接利害关系人的授权而确保其具有较高效率，但强行赋予非直接利害关系人以诉讼实施权势必会影响、限制乃至剥夺直接利害关系人的诉讼实施权，因而，法定诉讼担当的适用仅在直接利害关系人不能、难以或者不宜实施诉讼的情形才具有正当性基础。任意诉讼担当要求担当人取得直接利害关系人的具体授权，充分尊重直接利害关系人的程序选择权，但因授权手续繁琐或众多当事人普遍“理性冷漠”而往往难以大规模适用。[5]

四、立法与司法实践

(一)立法实践

最高人民法院发布施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第29条规定：“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。”这条解释阐释了对于同一污染环境、破坏生态的行为，同一主体可通过公益和私益两种模式来实现权利救济。两种救济途径并存的立法模式为公益诉讼与私益诉讼的融合提供了融合的可能性，即若法律未规定因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人就同一事实或行为提起私益诉讼，就不存在两者的融合问题。且根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条的规定，环境公益诉讼生效裁判认定的事实对于私益诉讼的原、被告均具有免予举证的效力。这种既判力的扩张事实上也是在肯定公益诉讼和私益诉讼的融合的价值。因为对于同一污染环境、破坏生态的行为的性质认定是唯一的，只是根据不同主体的诉讼请求做出不同的惩罚性措施。因此若将公益诉讼与私益诉讼融合到同一诉讼程序中，只需对破坏环境的行为做出一次性认定，在判决时同时兼顾公益主体与私益主体的诉讼请求，这样既节约了司法资源，也减少了公益诉讼判决和私益诉讼判决的矛盾风险。

(二)司法实践

由于环境污染的检测评估耗时耗力且需要大量的资金支持，一般私益性主体往往会因为难以承受负担或得不偿失而选择放弃诉讼，即使私人主体提起环境民事诉讼，大多数情况下的诉讼请求也只是局限于赔偿损失，不会考虑到环境修复以及恢复生态这类涉及公共利益的问题。这时候如果通过法律预设，允许私人主体将环境诉讼实施权移转给公益性主体，那么不但激励了私人主体维护其合法权益，同时也维护了公众环境权，通过更有力量的诉讼主体去实施公益性请求权。

事实上，在司法实践中，法院也通过受理案件来肯定另附实体请求权和诉讼担当模式下公益诉讼与私益诉讼的融合。下文以两个司法实践中的案例为例：(1)在朱正茂、中华环保联合会与江阴港集装箱公司环境污染责任纠纷案中，江阴港集装箱公司未经环境保护行政主管部门环境影响评价和建设行政主管部门立项审批，自行增设铁矿石(粉)货种接卸作业，造成了周边环境大气污染、水污染，严重影响了周边地区空气质量、长江水质和附近居民的生活环境。朱正茂作为周边居民代表与中华环保联合会共同提起诉讼，请求判令集装箱公司停止侵害。本案中中华环保联合会是与本案无利害关系的组织，它能代表受损害的居民提起诉讼，是因为法律对它的赋权，也正是这种赋权，让中华环保联合会在诉讼中发挥了作用，最终环保组织做为公益组织所追求的维护环境公共利益得到了实现，朱正茂等居民的健康权也得到了救济。(2)又如浙江首例环境公益诉讼案中，平湖市环境保护局接到群众举报后对本案予以立案调查，环保部门认定被告绿谊公司的倾倒行为违反了国家相关规定，要求绿谊公司限期清除上述污泥，并对绿谊公司作出罚款人民币5万元的行政处罚。后由于被告的不作为，遂由检察院提起环境公益诉讼。本案中，基于平湖市的居民由于自身条件受限的现实背景，司法部门允许居民将自己的诉讼权利移转给了平湖市检察院，这种诉权的转移实际上提高了权利得到救济的可能性，是对通过法定诉讼担当的运用将直接利害关系人的私益性诉讼实施权赋予或移转给公益性主体这一理论的成功实践。

五、结论与建议

环境公益诉讼和环境私益诉讼由于侵害的法益存在交叉，而两者本身又存在利益位阶的冲突，所以为了节约司法资源，兼顾公共利益和私人利益的实现，环境公益诉讼和环境私益诉讼应该摆脱传统的对立模式，走向融合。当然，由于环境诉讼属于新型诉讼模式，我国的司法实践仍停留在探索阶段，因此对于环境公益诉讼和环境私益诉讼的融合应逐步展开。笔者认为，这一融合首先可以从程序上通过另赋当事人请求权、诉讼担当或诉讼信托的模式来达到公益和私益的融合。当然，更为有效的方式是立法者通过扩大公益诉讼的主体资格范围，使更多的有能力的主体能够参与到环境公益诉讼中，使程序赋权的适用范围得以扩大，这样私权利主体的权利救济途径也更多样和更有保障。

但是笔者同时也认为扩大公益诉讼的主体资格范围必须要慎重。当下我们在谈及这一点时学界主要的想法主要集中表现为将公民和环保组织纳入主体资格，但是事实上这两个主体长期难以成为公益诉讼主体之一是立法者经过慎重考量的：首先，公民一旦成为适格原告，由于其本身可能存在的法律知识上的欠缺和个人能力的不足等负面特点，会使他们缺失完全判断环境污染诉讼的性质的能力。另外考虑到个人在处理问题时理性自利的特点，这一类主体成为原告后在诉讼中可预见的会单纯把损害赔偿当作其终极诉讼目的，这一行为势必导致环境公共利益的保护的缺失。因此这一类的行为可以称得上是一种“假公益实私益”，这与环境立法的目的必然是相背离的；其次，将环保组织纳入诉讼主体的同时我们会发现当下在环境公益诉讼和环境私益诉讼融合的实践中，最常见的是诉讼信托和诉讼信托理论，即利害关系人将诉权转移给有能力的组织或机关。而在司法实践中，这一类被委托人一般是环保组织。于是这一类的情况不能不被考虑入内：环保组织作为社会团体，其设立的条件尽管已有法律规定但实际上并不能称得上严密，与其他可以作为主体的机关相比，其履约能力和信用度让人怀疑。其次，由于诉讼信托和诉讼担当一般以委托合同作为其基础法律关系，因此被委托人的工作重心势必以维护委托方的利益为先，在这种前提下笔者认为事实上是可能会引发一些环保组织假以公益之名谋私利之实。基于此，笔者提出以下建议。

(一)增加环境公益诉讼前置审查程序

笔者认为有关环境的诉讼无论公益私益，首先必须牢记这一类诉讼根本追求是为环境公共利益受损害时提供相应的救济。具体来说，就是保护国家环境利益、社会环境利益以及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。如果只开放环境公益诉讼主体资格却不专注于保证这一类诉讼的根本追求，那么开放主体资格这一方式为环境公益诉讼的发展带来的弊端是很可能会大于其可期利益的。以现有的环境公益私益融合学说为例，如果这一学说变为现实，事实上可能带来“以公益之名谋私利之实”、“滥诉”等负面影响。

因此，笔者认为立法机关在逐步扩大环境公益诉讼原告主体范围的同时必须对放开部分的主体进行相应的限制，如一旦将个人扩张入原告范围，就必须在立案审核部分加以规范：首先，申请人须提供初步证据材料表明环境公共利益被损害的事实，并且能够证明损害事实与侵害人的行为具有一定的因果关系。如果不能提供初步证据，法院将不予受理。其次，根据申请人提供的材料，法院核查是否为环境公益受损，申请人提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，据此判断是公益诉讼或是私益诉讼。④在判断时宜奉行“私益诉讼优先”规则，能够通过私益诉讼维权的，没有必要提起公益诉讼。最后，根据申请人的不同类别，法院判断是否适格原告。[6]

(二)检察机关以直接起诉或支持起诉的方式介入诉讼程序

对于环保组织以公益之名行私益之实和滥诉现象，除了对主体资格加以限制外，笔者认为还可以通过加强检察机关职能这一方法来避免以上提到的问题。比如在诉讼中检察机关作为监督机关介入或者直接以原告的身份提起诉讼。以泰州1.6亿天价赔偿案为例，起初只是对被告进行了刑事处罚，但后来检察院依职权却发现被告六家企业违法将废酸交给无危险废物处理资质的单位偷排，由此导致的水体严重污染损害了社会公共利益，检察院积极寻找污染企业的污染证据，并支持环保组织对责任企业提起环境民事公益诉讼请求赔偿损失，最终被告被判赔偿1.6亿并用于环境修复。本案中，检察院的支持对案件起到了推动作用。检察院作为公权力的代表机关，其职责就是维护国家利益和社会公共利益，所以当作为社会公共利益之一的环境利益受到损害时，检察机关可以以“直接起诉”的方式来打击污染者。宪法还赋予了检察院监督职能，当检查机关发现政府的不作为或者个人的违法行为导致环境受损，检察机关还可以以“支持起诉”和“督促起诉”方式参与环境公益诉讼中，进而维护国家利益。

当然，检察院作为公益诉讼的原告还有着其他组织无可比拟的优势。检察机关所具有的现成的侦查设备和侦查机构、专业的法律人才、国家财政的支持，丰富的诉讼经验等，这些优势使其天然能够负担巨额的诉讼费用，有益于该类案件中证据的查找以及诉讼的提起，从而更好的维护社会多数人的利益[7]。同时检察机关对法院的审理有监督作用，能有效的减少由于法官的自由裁量权带来的难以妥善平衡的公益与私益的矛盾。所以，检察机关作为公益诉讼主体不论是在权力属性又或是职能发挥层面都有其必然的合理性。

(三)通过立法或司法解释，建立环境行政公益诉讼制度，为环境行政公益诉讼与环境民事私益诉讼的融合创造可能

目前司法实践中环境公益诉讼和环境私益诉讼的融合研究的主要是环境民事公益诉讼和环境民事私益诉讼的融合。这主要因为《行政诉讼法》该法第十二条具体而明确地列举了属于行政诉讼受案范围的12类行政行为，其中不包括因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为。这就是说，公民、法人或者其他组织不能对因引起环境污染或生态破坏而侵害社会环境公益的行政行为提起环境行政公益诉讼。而《环保法》颁布后，第五十八条规定的“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”没有明确指出是民事主体的行为，还是行政主体的行为。因此，目前的立法现状是环境民事公益诉讼制度在法律上得到确立；环境行政公益诉讼制度尚未确立，仅处在全国人大常委会对最高人民检察院的有限授权试验阶段，而这项经授权的试验不包括关于环境污染问题的环境行政公益诉制度。[8]

因此，笔者建议首先通过立法解释或司法解释，建立环境行政公益诉讼制度。当环境行政公益诉讼通过立法得以确立后，民事主体因环境污染行为而遭受损害(这一问题必须与政府的失责行为有关)公益诉讼原告可以将被告变更为相关失职的政府部门，提起相应的环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼相比于环境民事公益诉讼有以下两个优点：第一，环境行政公益诉讼相比于环境民事公益诉讼而言有着政府机关信用和履行能力高于一般的企业的特点，因此所以不太可能会出现环境民事公益诉讼常见的被告履行不能或拒绝履行的情况，换言之环境公共利益也能得到实际的维护。其次环境行政公益诉讼在一定程度上也督促了政府机关合理合法行政，改善了之前政府权力过大的问题，可以从源头抑制污染的发生。

[ 注 释 ]

①王利明.民法上的利益位阶及其考量[J].法学家，2014(1).

②杨凯.从三起环境关联诉讼案例看环境公益诉讼之开端——在私益与公益诉讼之间徘徊的环境权益保护司法救济模式之选择[J].法律适用，2010(2-3).

③洪倩.行政公益诉讼制度新探[D].延边大学，2007.

④肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报，2012-10-10.

[1]秦天宝.我国环境民事公益诉讼与私益诉讼的衔接[J].人民司法，2016.19.

[2]袁学红.环境公益诉讼实证研究——以昆明市中级人民法院的实践为视角[J].法律适用，2011.(1)

[3]韩志红教授在南开大学“民事公益诉讼制度建构研讨会”上的发言，该会议由天津师范大学公益诉讼研究中心及南开大学法学院主办.

[4]秦天宝.我国环境民事公益诉讼与私益诉讼的衔接[J].人民司法，2016.19.

[5]黄忠顺.论公益诉讼与私益诉讼的融合——兼论中国特色团体诉讼制度的构建[J].法学家，2015(1).

[6]宋宗宇，郭金虎.扩展与限制：我国环境民事公益诉讼原告资格之确立[J].法学评论，2013(6).

[7]明哲.论检察机关提起民事公益诉讼中的主体地位[J].法制博览，2016(6)：242.

[8]王曦.论环境公益诉讼制度的立法顺序[J].清华法学，2016(06).

*“江苏高校品牌专业建设工程资助项目”(Top-notch Academic Programs Project of Jiangsu Higher Education Institutions，英文标志简称：TAPP)(编号：PPZY2015A062)，2015年度南京林业大学大学生创新训练计划立项省级重点项目《环境公益诉讼司法实践的疑难问题研究》(201510298009Z)。

D925；D

A

2095-4379-(2017)07-0045-05

葛芸，南京林业大学经济管理学院，2014级学生；沈恩格，南京林业大学经济管理学院，2014级学生；张红霄，南京林业大学经济管理学院，教授，博士生导师，研究方向：林政与法规。