再审视新修《立法法》中的立法权限划分

陈 曦

中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313



再审视新修《立法法》中的立法权限划分

陈 曦

中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《立法法》的决定。自2000年颁布以来，这部法律就大力推动我国立法事业发展。本次修正，在原有94条基础上新增11条，修改35处，改动篇幅超过三分之一。而进一步厘清立法权限，是当下法制建设中不可回避的话题。

权限划分；法律保留；税收法定；地方立法权

国家立法是法治建设的基础，而立法核心问题是权限划分，为确保立法行进于民主、高效的轨道上，本次新修《立法法》通过限权、明权、放权进一步厘清权限，防止立法权交织混同。

一、限权——避免部门规章“任性”

2014年12月深圳突发汽车限购令，与其相似的限房令、单双号限行等部门规章也时有发布。新《立法法》第80条新增：“没有法律或国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章、地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”该条文旨在强调无上位法依据不得减损权利或增加义务。本次对部门规章的限制，实则是对法律位阶的维护。此种维护，保障了政府权力不再任性，个人权利不被蚕食，尤其是公民的知情权、参与权与监督权。

二、明权——防止税收随意

2011年，最高人民法院出台《婚姻法》第三次司法解释出台后，某些地方政府税收部门擅自增设“加名税”，此举违反了“税收法定”原则。本次修法，在原有第八条基础上新增一款：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。该条款明确了何种事项属于法律保留。所谓法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除。它本质上决定立法权与行政权的界限，从而决定着行政自主性的大小，然而在实践中该界限往往十分模糊。例如在我国现行的18个税种中，只有3个由人大立法，包括个人所得税、车船税和企业所得税。其余15个分别来自于行政法规、部门规章以及大量规范性文件。数目庞大，极易造成混乱。但修改后，税收相关事项都要通过人大来立法来决定。此番明权，一方面是对公民财产的保护，另一方面则是规范公权、依法行政的需要。

回顾以上，从限制部门规章，到明确税收法定，这两个改变都人大对关键立法权限的回收，突出人大立法主体地位。然而各地发展水平、历史进程、文化背景均有所差异，在人大主导的前提下，赋予地方适当的权力，让立法主体向下延伸亦十分必要。

三、放权——地方立法权有限开闸

新《立法法》第73条规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性行政法规。

(一)立法主体大规模扩围

立法主体由49个较大的市扩展为全部设区的市，该变动避免了操作中引起不公平竞争以及跑步前进、集体公关等潜规则发酵，这防止了可能的不公正，体现了立法主体的公平和统一。

(二)立法范围明确边界

设区市并不是在任何领域都有立法权，《立法法》第73条明确规定，只能对“城乡建设、城乡管理、环境保护、历史文化保护”方面事项制定地方性行政法规。这种有限开闸，一方面实现地方立法的“接地气”，另一方面避免地方立法的“没规矩”。同时，设区市能否获得实际立法权有赖于省一级人大及其常委会决定，省人大常委会应根据本市人口、区域面积、立法需求、立法时机、人才储备、财政状况等进行评估决定。

如今，新《立法法》已经实施一年有余，赋予设区的市地方权后，发生了诸多变化。据全国人大常委会法工委统计统计，截至2016年1月31日，已有209个城市被确定可以开始制定地方性法规，占到了77.1%的比例，其中三亚、温州、宿州、盐城、镇江、佛山6城市已出台地方性法规。此类规定的出台让城市管理走向更精细、更规范，也让城市本身更文明、更宜居。值得注意的是，整个流程，除了要严格遵循立法范围、严格服从上位法之外，更要坚持科学立法和民主立法，既要积极，又要慎重，防止地方立法夹带私利，甚至成为长官意志。

综上，现代化的国家治理体系是政府职能到位、严格按照“依法治国”原则运行的规则治理体系。它需要边界清晰的权利配置。新《立法法》正是通过限权、明权、和放权，实现对立法权限的收和放。收权，避免部门立法架空中央立法。放权，赋予地方更多自主权，让法律因地制宜，适应本土。一收一放，让权力在博弈之中达到平衡。从而在根本上解决人大立法行政化，行政立法部门化，部门利益法制化。这不但是提高立法质量的必然要求，也是深化政治体制改革的必经之路。

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[4]应松年.立法法关于法律保留原则的规定[J].行政法学研究，2000(3).

D623；D

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2095-4379-(2017)06-0223-01

陈曦(1989-)，女，汉族，黑龙江哈尔滨人，本科双学位，中共大庆市委党校学员管理工作处，助教，主要从事宪法、行政法研究。