森林公安转型为生态警察的思考与建议

兰春福

习近平总书记在阐述生态与文明的关系时指出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”纵观历史，放眼世界，人类文明都不可能脱离这条社会发展的普遍定律。良好的生态环境是人类文明形成和发展的基础和条件。人类历史中的四大文明古国，无一不发源于水量丰沛、森林茂密、田野肥沃、生态良好的地区。正是先有“生态兴”，勤劳智慧的古国人民才得以在此基础上创造出闻名世界的繁荣胜景和灿烂文化，即“文明兴”。但发源地随后的过度放牧、过度伐木、过度垦荒和盲目灌溉等，让植被锐减、洪水泛滥、河渠淤塞、气候失调、土地沙化……生态惨遭破坏，最终导致了文明的衰落或中心的转移。生态文明建设，日趋成为人类生存与发展的基本要素，尤其在我国当前发展时期，更是凸显出其关乎国计民生、事关发展大局的重要地位。从我国的情况看，大范围的雾霾现象、日趋恶化的水土污染、不断退化的森林资源等众多环境问题，已经严重地影响到我们的现实生活。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。我们党高度重视生态文明建设，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史维度，着力创新发展理念，大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，引领中华民族在永续发展的征途上奋勇前行。党的十八届三中全会进一步强调：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”党的十八大以来，围绕民生改善，党和政府从各个方面健全生态文明制度体系，把环境保护和生态文明建设纳入法治化、制度化、系统化、常态化的轨道。生态保护的严峻形势，建设生态文明，迫切需要成立一支专业的生态警察履行维护生态安全的使命和职责。

一、森林功能及森林公安执法现状

生态文明建设包括方方面面，其中森林生态是重要的一个环节。森林具有四大功能：一是具有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等改善自然生态环境的功能，是防御和减免自然灾害的重要生态屏障；二是具有固碳、放氧、吸附尘霾、净化空气和水质、降低噪音等环境保护功能，能有效减少大气污染造成的危害；三是具有绿化美化自然环境、打造绿色秀丽自然景观的功能。森林是建设生态良好、环境优美的美丽中国的自然资源，也是发展生态文化的绿色宝库；四是森林具有维护保持生物多样性的特有功能。森林地带的生物多样性是陆地生物多样性最富集的区域，培育和保护好森林，对维护和保持陆地生物多样性有着至关重要的作用。森林所具有的四大功能表明，森林是构建生态文明的重要自然生态基础，在国家生态文明建设中地位独特，作用重要，建设良好的森林自然生态，是保障国家生态文明建设的一件大事，也是国家生态文明建设的一项根本任务。保护生态环境，促进生态文明建设是林业部门需要履行的法定职责。森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要力量。《中华人民共和国森林法》第二十条规定：依照国家有关规定在林区设立森林公安机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。森林法以上四条规定处罚的违法对象是：盗伐、滥伐林木行为;非法买卖林木许可证、木材运输证、批准出口文件、允许进出口文书行为;非法购买盗、滥伐的林木行为;非法开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂等行为。伴随着林业的发展改革，森林公安机构不断健全，队伍不断发展壮大，民警素质不断提高，30多年来，广大森林公安民警始终肩负保卫森林和野生动植物资源安全，维护林区社会治安稳定，保障生态建设和林业发展的光荣使命，充分发扬特别能吃苦、能战斗的光荣传统，克服常人难以想象的困难，作出了很大的牺牲和贡献，取得了显著成绩。以福建龙岩市森林公安局为例，2012年至2016年，该市共立森林三类案件5254起、破5115起依法打击处理森林三类案件违法犯罪人员9822人次，没收木材6989.98立方米，行政罚款2699.13万元，共挽回直接经济损失3099.6万元，为当地的生态文明建设做出了突出的贡献。林业是陆上生态的主业。当前，在全面推进生态文明建设的过程中，林业的地位和作用更加凸显。各级党委、政府把对林业的认识升华到了前所未有的高度，把对林业的重视提升到了前所未有的程度，把对林业的建设加大到了前所未有的力度，林业正处于重要的战略机遇期和黄金发展期。加强森林公安工作，发展森林公安事业面临着难得的历史机遇。新形势下，森林公安作为林业系统唯一一支具有武装性质的专门执法力量，必将肩负更加重大的职责使命，森林公安只有认真主动地深入研究生态资源保护工作中出现的新情况、新问题、新挑战，切实把握履职尽责的新特点、新规律，全面审视森林公安在职能发挥、应对手段等方面存在的问题，总结多年来在执法办案中形成的经验手段，反思执法中的短板，找准制约执法中的瓶颈，积极寻求破解问题的突破口，完善充实职责，扩大增加权限，形成新对策，为地方、国家生态建设保驾护航，充分发挥生态文明建设中的“拳头”和“尖刀”作用，真正成为保护森林资源、保障生态建设的专业“守护神”。

二、当前生态保护执法现状

当前，我国生态保护管理工作主要由我国环保部门负责，但生态系统管理职能却极为分散，分属于不同的部门，形成生态保护和生态子系统管理的职能分离。如构成生态系统的水资源、土地资源、森林和草原资源、生物物种资源、海洋和渔业资源、矿产资源等管理职能分别分散在林业、国土资源、农业、渔业、海洋等各个部门。由于环保、国土资源、农业、渔业等部门仅能对属于自己管辖范围内的破坏生态环境保护的行政案件进行查处，不拥有刑事侦查权，无法对刑事案件进行侦查，只能移送公安机关。唯有林业部门下属的森林公安机关，拥有刑事侦查权，但只能对破坏森林和野生动物刑事案件进行侦查，无法对其他破坏生态环境的案件进行侦查。这种相对分散的执法状况，造成单一执法，执法脱节，甚至执法撞车，有时顾及部门利益，容易推诿扯皮，出现执法真空，没有全程跟踪的统一执法，影响和削弱了打击破坏生态保护的力度，并造成了各自为政，无法形成合力。从当前各个部门生态执法的现状和情况看，组建专业的生态警察队伍，专司对生态环境保护的需要，推动人与自然的和谐发展，势在必行。

三、我国成立生态警察的例子及成效

近年来，为使服务和保障生态文明建设更主动、更直接、更有效,全国各地以服务大局、服务生态文明建设为着力点,顺应形势，积极探索，先行先试，成立生态保护公安机关，充分发挥公安机关职能作用,依法查处了一批破坏生态环境的违法犯罪案件,谱写了生态环境保护执法的新篇章。2007年以来，从贵州省会贵阳开始，当地政法机关进行了诸多有益探索，其中贵州省警方创建了中国第一家以生态命名、专项打击生态犯罪的公安机关，截至2014年3月，警方查处各类涉林(含野生动物)案件7305起。2013年9月，河北省公安厅环境安全保卫总队在石家庄正式成立，这是该省首支专门为生态环境保驾护航的环保警察队伍。环境安全保卫总队的主要职责包括：组织、指导、协调侦办涉及环境犯罪的刑事案件，直接查处和侦办社会反响强烈、下级公安机关查办困难的环境犯罪案件；建立与环保部门刑事执法、行政执法的相互衔接与协调联动机制等。2014年，江西共青城市作为江西省九江市唯一被中央编办列为全国开展综合行政执法体制改革试点的城市，强力推进综合行政执法体制改革，于当年全面完成了农业、林业、水利、渔业4个部门的机构和职能整合，把农林水渔执法职能划入市森林公安局，统一执法力量，减少执法部门，切实有效地改变了多头执法、重复执法的状况。2017年4月25日，经福建永安市委常委会议研究决定，永安市在全省率先成立生态环保警察队伍，这支队伍依托永安市公安局森林分局组建，以创新生态领域执法体制，推动永安市生态文明建设和环境保护，为永安生态建设和环境保护添翼。2013年以来，永安市委、市政府针对环保领域重点问题，着力开展生态文明“1+5”活动。创建国家生态市和环保模范城市，加大水环境综合整治、矿山修复整治、规模畜禽养殖污染整治、盗伐林木专项整治、集镇环境综合整治。“五项整治”工作成效明显，共实施废弃矿山治理900亩，关闭取缔非法开采矿点23个，关闭拆除畜禽养殖场（户）136家，减少畜禽养殖近10万头（只），查处各类涉林案件476起，使这里的绿水更清青山更绿。2017年6月9日，海南省公安厅旅游与环境资源警察总队正式挂牌成立，标志着海南省从此有了维护全省旅游秩序和保护全省生态环境的专业公安执法队伍。2017年6月20日，福建泉州市永春县成立首支生态警察专业队伍，专司生态环境保护职能，助力护航创建国家生态功能区建设。

四、森林公安转型生态警察的建议

从世界发达国家来看，已成立生态警察局的俄、德、法等国家，环保警察有着很大的管理权限。如俄罗斯的“生态警察”能够直接介入莫斯科市的环境保护执法工作；德国的“环保警察“从头到脚全面“武装”，每名环保警察必须经历长达18个月的专业训练，其职责主要体现在现场执法方面；法国的“绿色警察”主要负责对环境破坏行为进行调查，其机构全称是“打击环境违法行为中心局”。在我国，森林公安是具有刑事执法权又兼有公安行政执法和林业行政执法职能的警种，对森林公安职能的设定，要放在我国全面深化改革和全面推进依法治国以及我国提出建设生态文明发展战略的大背景下进行科学定位，加强调研，注重顶层设计，科学设定森林公安职能。在这方面，俄罗斯的经验可资借鉴，其生态警察职责主要有：一是预防生态犯罪和行政违法，这是最具有强制力的环境执法过程，警察携带的武器大多数用于履行该项职责；二是为环境保护机关及工作人员的正常活动和安全提供保障，即处理执法过程中发生的抗拒执法情况；三是对城市和其他自然保护区实行监管，给予生态警察广泛的环境执法权。森林公安作为保护森林和野生动植物资源的专业警察队伍，从队伍的发展前途和全局利益出发，站在可持续发展的高度，以生态保护为出发点，适应生态环境保护的执法要求，与时俱进，大胆创新，完全可实现森林公安的战略性转变，将森林公安转型为生态警察，专司刑法中破坏生态环境案件的侦查，不再局限于森林案件的查处。可以借鉴国外生态警察建设经验，建议由森林公安牵头会同国土资源、农业、渔业、海洋、环保等部门成立生态警察。划入公安部管辖，在公安部设立生态警察局，省、市、县设立生态警察总队、支队、大队，实行条块结合的公安管理体制。赋予其行政、刑事立案侦查权利。以明确的执法主体和人民警察身份专司破坏环境资源保护罪的侦查。实现司法公正独立，集中精力打击刑事犯罪活动，减少其他部门的行政干预和地方保护主义，有效地保护生态环境，实现经济社会的可持续发展，建设美丽家园。