建设平安林区的“临江维稳”研究——吉林省森林公安局临江分局调查

何炎晟 顾其银 李 明

我国森林警察（以下简称森警），作为与铁道、航道、海关等“行业警察”的构成警种之一，肩负着森林安全和野生动植物保护等职责，承担着林业系统内部的警察警事警务等任务。但是，由于林区（林企）具有的行政区划属性，除了肩负行业职能之外，还有保卫林区社会安全职能。因此，大型部属、省属国有林区（林企）的森警维护社会稳定，责无旁贷、义不容辞。吉林省森林公安局临江森林公安分局（以下简称临江分局），在吉林省森工集团总公司临江分公司（吉林临江林区）维稳工作中，成绩斐然、可圈可点，具有非常大的研究意义和推广价值。总结提炼，非常可能在推动东北地区、全国平安林区（林企）加大发展步伐、加快建设速度和提高整体进程中，发挥更大、更积极作用。

一、建设平安林区的“临江维稳”面临的形势

临江分局位于吉林省的东南部，与朝鲜隔江相望，毗邻长白山市的抚松县、江源区、临江市和长白县。临江分局的辖区有5万人口，9个林场，3个经营所，12个乡（镇），153个自然村，有大小企业、单位和“五小场所”300多家。辖区内的总经营面积约18万公顷，活立木蓄积量约2200万立方米，森林覆盖率96%以上。另外，辖区内还有140多公里长的林区边境线。

近3年来，临江分局共办理案件1584起。其中：涉林案件1318起，占办理案件总数83.2%，案件类型主要是盗伐林木；非涉林案件266起，占办理案件总数16.8%，案件类型主要是侵害群众财产。在非涉林案件中，治安案件140起，占办理案件总数8.84%；刑事案件126起，占办理案件总数7.95%。临江分局肩负着临江林区的森林安全和野生动植物保护任务（如盗砍滥伐林木、偷猎野生动物等）；肩负着林区的社会安全任务（如城市居民社区、商业区消防、交通管理、偷盗扒窃等）；肩负着林区的国境线安全任务（如边境地区的治安清查、偷越进出国境人员抓捕等）。

年均528起、日均1起以上的涉林或非涉林案件的发生率，18万公顷的林区经营面积、5万居民、300多家企事业单位、140公里长边境线，建设平安临江，临江分局面临诸多的挑战和难题。

二、建设平安林区的“临江维稳”的对策方略

在平安林区建设中，临江分局把维护林区稳定（维稳）作为首要任务，把维稳对象细分作为完成任务的中心和重心，即通过细分不同的人，发现、改造、控制“不安全人”的数量、言行等，进而实现保卫森林安全和维护林区安全安心的生活、工作和学习环境等的平安林区建设目标。

（一）对象细分

临江分局以林区内的人口户籍资料为基础，以潜在不安全、可能不安全、不安全人员为层次（以下简称“三层”），进一步细分具体人员。如涉企人员，即在“三层”中找出林企（临江林业局、林场）有关人员（干部、职工），据此，可延伸到家属；涉军人员，即在“三层”中找出转业、退伍军人；涉毒人员，即在“三层”中找出有种、吸、贩等经历人员；涉外人员，即在“三层”中找出外籍人员和与境外有关系人员；涉法轮功人员，即在“三层”中找出法轮功人员包括与法轮功关系人员；其他人员，即“三层”中不在以上5种内的人员，如游客、外来务工或投资经营者等。进一步细分“层中人员”的状态，如近期涉企和涉军人员往来频繁（涉企人员因下岗待遇问题、涉军人员因福利待遇问题，分别发生过群体性事件），可能联合赴京上访。再如，涉毒人员王某某，近期有复吸现象且经济特别拮据，非常有可能铤而走险、侵财犯罪。

（二）对策方略

临江分局以“发案少、秩序好、群众满意”为具体目标，以“三层”人员为主要对象，以“层中人员”状态为主要依据，根据林区警企“一家”（临江森林公安分局的党务工作隶属于临江林业局党委）的特定条件和林区的特殊环境，制定了“五级管控、两级督导”制度。

五级管控中的五级，即一级是企业机关部门的负责人，二级是企业部门的负责人，三级是重点不安全人具体单位的负责人，四级是管片的户籍警，五级是街道委员会的干部。两级督导中的两级，即一级是公安局局长和主管副局长，随时过问、查询重点不完全人的管控情况；二级是国保大队和督察大队长，每天察看管控落实情况，对重中之重的重点人进行实地巡查。

当然，临江分局贯彻实施“五级管控、两级督导”制度，具有坚实的物质基础。一是临江分局规范的日常警务工作落实。在林区巡防工作中，以各个基层派出所为主，治安、巡警、刑侦等多部门配合，卡点（固定）、流动等结合，开展巡山、巡街、治安检查等。在护秋保收工作中，在秋季采摘销售期，组织专门警力巡逻采摘和经营场所。在重点行业治安管理工作中，强化水、电、油、气场所和金融网点、商贸场所等巡护工作，协助各重点单位做好防火防盗工作。在边境治安管理工作中，根据上级公安机关统一部署，有计划有步骤地开展“反偷渡、反走私、反渗透、反破坏”行动和“边境地区治安清查”行动。

二是临江分局扎实有效的社会治安治理工作。如开展“缉枪治爆”“打四黑除四害、保卫餐桌安全”“扫毒害、保平安”等专项斗争。开展打击刑事犯罪特别是杀人、放火、抢劫、强奸、盗窃等严重侵害公民人身、财产安全犯罪的行动。开展矛盾纠纷排查化解和重点人员稳控，如非正常上访人员、重点上访群体、肇事肇祸精神病人、扬言报复社会或制造极端事件人员等，都要求做到在“查清楚”的基础上，“管得住”和“稳得住”。昼夜街面治安巡逻，努力保证群众“白天见警察、夜间见警灯”。严格管理特殊、特种行业，坚决守住“安全”和“绿色”底线。加强文保工作，定期上门排查重点单位内部隐患，组织培训内保人员。加强户政管理工作，有效和高效管理林区人口、人员。加强校园周边环境治理工作，确保学校正常教学秩序和师生安全包括教师合法权益。加强群防群治工作，构筑一张“平安林区”社会力量广泛参与的天罗地网。

三是临江分局坚定应急分队“一专多能”建设目标。临江分局以反恐防爆为主要任务组建的应急分队，同时兼任有安保、缉毒等多项任务。如2009年配合案件主办部门，成功抓捕朝鲜籍毒品主犯1名，收缴毒品1639克，摧毁一条境外毒品走私通道。多次配合地方公安，圆满完成大型活动安保任务；多次配合边防警察，圆满完成国防安全查防工作。

四是临江分局坚持把预防森林火作为工作重点。这里，预防森林火包括预防临江林区的山火、家火、工业火、商业火等各种火灾。如在大中型企业单位组建义务消防队，进行消防技能培训、组织消防实战演练。在每年的春、秋防火戒严期，组织抽调警力，张贴标语、悬挂广告、发放传单、组织防火讲座、开设防火课堂、组建义务防火护林小分队等，对进入临江林区的外来务工人员、进山上坟祭奠人员、林冠下多种经营人员和农村群众等，开展防火宣传、火种检查和林内踏查。连续36年，临江林区没有发生（人为）重大森林火灾。

由此可见，临江分局创建的维稳“五级管控、两级督导”制度，虽然在技术的层面上不宜（不能）过多展开，但是，在制度与日常警务工作落实、治安治理工作、应急分队建设和预防森林火工作等的关系阐述中，还是能够看到，它在社会警务的层面上，只是众多警务之一的位置；它对社会警务中的其他警务包括国防警务、森林警务等层面上的警务，具有积极的借鉴价值或参考作用。只要管控好人，其他的问题或难题，即使不能全部，也能大多迎刃而解。

三、建设平安林区的“临江维稳”实践思考

在平安林区建设中，临江分局基于维稳目标，立足管控人、稳控人即“管人”理念而设计的“五级管控、两级督导”制度实践，取得了较好的效果。

（一）把握“临江维稳”关键

在平安林区建设中，临江分局围绕维护林区稳定的目标，以“管人”为起点和终点展开工作。首先，准确锁定（维稳）对象，以说服、教育、分化、瓦解包括适度打击等为手段，稳定对象。其次，坚决控制对象规模，通过阻断可能、潜在对象的“恶性转化”渠道，杜绝数量增长。再次，积极“管人”延伸，针对具体人的不安全、不稳定成因，由单纯的“管人”到“管人”和“管家”，再由“管家”到“管家”和“管业”，实现长治久安。也就是说，临江分局紧紧抓住“管人”的这个关键，具有丰富的内涵。它是沿着“林区稳定源自于林区每一个人的稳定，每一个人的稳定源自于每一个人的家稳定和业稳定”的思路，采取“从治标着手、努力治本”的方略，对一群人的全面负责。因此，在简单的“管人”两字中，隐含了临江分局的平安林区建设理念、行动智慧和忠诚于党、服务于民的坚强信念，非常值得深入研究。

（二）落实“五级管控”到人

临江分局的“五级管控”落实，有着非常高的技术要求。纵向，企业机关部门的负责人、企业部门的负责人、具体单位的负责人、管片户的籍警和社区街道委员会的干部，这“五级”要能“成线”；横向，这“五级”要能“成点”；纵横结合，这“五级”要能“成片成面”，即要能以“五级”的“五人”为“纲”，编织一张社会力量广泛参与的林区“维稳”大网（点线结合的面或片）。而且，这张网必须具备多功能。它要预防（打击）维稳对象制造影响林区稳定的事件，要协助维稳对象解决正当的合理诉求；要帮助教育维稳对象向着林区好居民转化；要铲除可能发生破坏林区稳定事件的不良土壤；等等。因此，赋予“五级五人”什么责任，怎样保证这些责任落实到位，在竖线横点构面构片的过程中，不足如何弥补、失误如何修正、怎样实现面片功能最大化，等等，都需要专业团队集体攻关。

（三）强化“两级督导”责任

临江分局的“两级督导”，主要在强化责任上下功夫。一是强化管控者的自身责任。不管你是林业局机关干部、林企基层干部还是公安局机关干部、基层派出所民警、还是社区街道委员会干部，都承担着明确而又具体的责任，要求了解的情况必须了解、要求掌握的情况必须掌握、要求汇报的情况必须汇报，而且必须在规定的时间内完成。二是强化对被管控者的管控落实，一旦锁定目标，纳入维稳对象范围，就要保证其24小都在管控视线范围之内，不能脱离。三是强化“两级督导者”的责任心，即临江分局的维稳督导，要督导别人，还要督导自己即局长、主管副局长和国保大队长、督察大队长，同样承担着明确而又具体的责任。督导不到位，对照制度实施细则，同样要被追究责任。因此，以清除责任死角为基础实现杜绝管控死角目标的临江分局的“督导”实践，虽然还有不少需要完善和改进的地方，但其研究价值巨大、推广意义重大。

（四）形成“临江警务”特色

在平安林区建设中，临江分局根据林区实际情况，结合自身实际警力，以综合研判、准确把握林区警情、区情、经情、民情、商情、自然等为基础，以“发案少、秩序好、群众满意”为目标，在保证林区稳定，维护安全、安心的林区社会环境中进行的“五级管控、两级督导”实践中，准确地说，就是在平安林区建设中，不管是“平安”的建设理念还是建设实践，不管是“平安”的建设内容还是建设计划，不管是“平安”的建设目标还是建设行动，等等，都在积极、努力的融入“临江元素”，都能或明或暗、或多或少的体现“临江元素”。换言之，即临江分局要想在我国的平安林区建设中发挥更多的“临江作用”、做出更大的“临江贡献”，就一定要在“临江”上动脑筋、下功夫、花力气，形成具有特色的“临江警务”。

综上所述，临江分局在平安林区建设中的维稳实践，基于“管人”理念设计的“五级管控、两级督导”制度，无论作为整体警务中的补充还是主导，在社会面上的国保、消防、交通包括反恐、缉毒等特殊警务中，在涉林面上的刑事、治安、行政等案件查处中，在国防面上的反偷渡、反走私、人口清查等警务中，都会具有借鉴或参考作用。因此，临江分局“五级管控、两级督导”以点连线、以线连点、点线相交编织成面成片的思路，值得深入研究和探讨。它完全可能在打一场平安林区建设的“人民战争”中，发挥更加积极的“临江作用”。