农业事权划分研究：国外经验与启示*

张铁亮，杨 军，王 敬

(1.农业部环境保护科研监测所，天津 300191； 2.农业部发展计划司，北京 100125；3.天津市兽药饲料监察所，天津 300402)

农业事权划分研究：国外经验与启示*

张铁亮1※，杨 军2，王 敬3

(1.农业部环境保护科研监测所，天津 300191； 2.农业部发展计划司，北京 100125；3.天津市兽药饲料监察所，天津 300402)

[目的]清晰划分政府间农业事权，尤其理顺中央与地方政府的关系，是世界各国开展农业事务管理的普遍做法。通过分析国外发达经济体关于政府间农业事权划分的经验，可为我国进一步开展农业事权划分提供参考与借鉴。[方法]文章采用文献梳理、比较分析、归纳总结等方法，梳理分析了美国、欧盟、德国、日本等国外发达经济体关于政府间农业事权划分的基本做法，提炼了相关经验，形成了相关启示与建议。[结果]国外发达经济体政府间农业事权划分的经验主要有：一是清晰地界定政府间农业事权，明确各自职责； 二是采取立法的形式划分农业事权，将农业事权划分法律化； 三是明确了农业事权划分的原则与思路； 四是制定了强有力的财政支农政策，持续加大农业投入。[结论]对我国政府间农业事权划分的启示与建议主要有：一是加强农业事权划分理论研究； 二是依据国情统筹开展农业事权划分； 三是切实推进农业事权法制化； 四是努力保障农业事权与财力相匹配； 五是持续加大农业投入等。

农业事权 国外 做法 启示 建议

0 引言

近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)，要求有关部门研究推进本领域公共服务改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。作为人类衣食之源、生存之本和经济社会发展基础，农业向全社会提供了良好的公共服务，需要用科学的理念和方式加强管理。贯彻落实国务院要求，研究制定农业领域中央与地方财政事权和支出责任划分方案，必须首先开展农业事权划分研究。

美国、欧盟、德国、日本等国家或地区不仅经济发达，而且农业现代化发展水平也很高，其中很重要的一个原因就是建立了比较完善的农业管理体系、明晰了各级政府间的农业事权。当前我国农业发展正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，必须充分发挥政府的管理与引导作用，调动各方力量共同推进。梳理总结这些主要发达经济体在农业事权划分方面的好经验、好做法，明晰各级政府间农业管理责任，对于提高政府农业管理效能、促进农业现代化发展，具有重要的现实意义。

1 国外农业事权划分情况

1.1 美国

美国是典型的联邦制国家，政府体制分为联邦政府、州和特区政府、地方政府3个层级。农业管理主要依据法律开展，比如农业部门的设置和职能、农业政策的制定等。美国国会通过了大量有关农业的法律，形成了比较完整的指导农业和农村发展的法律体系； 各项农业法律不仅规定了政府对农业政策的基本取向，而且还规定了政府干预经济发展的基本权限，政府行为只能限定在法律规定的范围之内[1]。政府间农业事权划分较为清晰，主要特点是在法律框架内，各级政府相对独立地行使职权，与国家经济社会发展关系重大的事务主要由联邦政府负责，而区域性和地方性极强的事务则主要由州和地方政府承担。

1.1.1 联邦政府农业事权

美国农业部是联邦政府内阁13个部门中最大的部门之一，是管理农业的唯一机构。联邦政府是美国对农业投资的主体，主要负责全局性、跨区域、跨流域的农业项目，这样能够最大程度地保证农业投资的稳定性，能够有效保障农业稳定、健康发展。

联邦政府的农业事权主要包括8个方面：一是农业补贴。美国政府有多种形式的农业补贴政策，以保障粮食经济的可持续发展、耕地的可持续利用、农产品价格的稳定和保护农民生产的积极性[2]。包括：价格损失保障补贴、农业风险保障补贴以及奶业和畜牧业收入补贴。二是农业保险。美国农业保险项目由商业保险公司经营，联邦农作物保险集团提供巨灾风险分散机制，并由政府提供高额的保费补贴。三是资源保护。主要是实施全国性的休耕保护项目、环境质量激励项目、资源保护管理项目、农业资源保护地役权项目，以及区域资源保护合作项目。四是营养项目。主要包括营养援助项目、紧急食物援助项目以及就业促进和营养培训项目。五是农村发展。主要是针对关键性基础设施、小商业发展、就业机会创造及增长。六是农业研究、推广及相关项目。主要是为农业研究、推广及相关项目提供经费支持，建立食物与农业研究基金，为食物与农业法律研究提供经费支持等。七是发展可再生能源并提高能源效率。包括：对可再生能源项目进行财政授权，尤其是支持生物能源发展； 实施生物质能源市场项目； 实施生物能源精炼援助项目扩大； 为美国农村能源项目提供贷款和赠款。八是促进农产品国际贸易。包括运用海外市场开发项目和市场进入项目促进农产品国际贸易； 实施当地和区域采购项目，开展国际发展援助和食品援助； 为美国国际开发署提供更大的灵活性，在食品换和平项目中使用现金援助，同时增加紧急援助的灵活性。

1.1.2 州和地方政府农业事权

美国各州拥有独立的立法权和行政权，相对独立地行使农业管理权力。其农业事权主要包括5个方面：一是资源保护地役权和土地信托。州政府或者私人购买土地的发展权利，给予农民一定的现金补偿，用于保护公共资源以及乡村特色。二是农场权利法。各州政府可通过“农场权利”法案保护农业生产活动可以不受城市发展活动和相关法律的干扰。三是州政府收购土地。各个州政府通过购买、接受捐赠以及其他方式获得土地后，可能会再出售或出租土地给私人农场主，过程中必须保证农地农用。四是课税扣除。美国有15个州允许私人或企业地主捐献土地用于保护目的的公共或私人实体，以换取税收抵免。五是农业项目可行性。有些州严格审核农业项目的可行性，保护评估农业项目对自然资源及社会发展的可持续。

1.1.3 地方政府农业事权

地方政府农业管理机构，主要包括县农业局、州农业局在县的农技推广站等部门。县农业局主要从事农业执法、疫病防控、农产品上市安全性检查等； 州农业局以各州立大学名义在农业县设立的农业技术信息推广站，则主要从事宣传科技知识、法律法规、市场信息和技术推广服务等。

1.1.4 中央与地方共管农业事权

主要包括：一是帮扶新生代农场主和牧场主。联邦政府和州政府为新从业农场主和牧场主提供发展支持，提高其资本可得性，支持作物保险和风险管理工具。二是提升本地区和区域食物系统。联邦政府安排年度专项经费用于农场主市场与本地食物提升项目、实施工商业贷款项目，安排资金用于高附加值产品市场开发奖励。州政府则负责农产品批发市场建设、当地农产品市场开发等。三是农产品质量安全和食品安全。联邦政府对农产品质量安全和食品安全的管理主要是制定标准和监管执行，该领域的标准制定部门是食品药品管理局(FDA)和美国农业部(USDA)。对于现代食品安全法案的条款，联邦不要求执行，其地位也不会大于州的法案。联邦的食品安全监管任何情况下不可以与各州产生冲突。食品生产商和加工商可以不遵循新的FDA标准，但需要遵循州层面的其他食品安全规则。此外，联邦政府提供从FDA到州与当地的补贴，改善与食品安全相关的活动，建立州实验室和州的食品安全基础设施。尽管资金通常来自联邦政府，但食源性疾病爆发、监测和检查活动和追溯等都属于当地机构的管辖范围。四是农场职业安全与健康。职业安全与健康管理标准由美国劳工部监管，并且授权执行。但是其标准制定和监督执行的事权和财权下放到州政府。

1.2 欧盟

欧盟不是联邦制国家，每个成员国仍然是主权国家。但在经济事务上，成员国让渡给欧盟统一协调的事务很多，是一个有明确统一制度与规则的经济体。而欧盟共同农业政策(CAP)，是欧盟实行最早，也是占联盟开支份额最大的共同政策，是经济共同体的核心政策之一。欧盟的共同农业政策通过成员国来执行，欧盟和成员国的关系，在一定程度上类似中央与地方的关系。

欧盟共同农业财政政策职责划分清楚。欧洲委员会，负责制定和启动政策性计划、日常管理，指导并负责配置共同体资源，以及资助边远地区的发展活动。部长理事会是决策机构，提供主要的政策性指导。此外，还设立了独立的监督机构-听众法庭，监督相关的资金使用是否合理[3]。

从欧盟单个成员国来看，各国中央政府主要负责涉农各项社会事业、基础设施补贴政策，地方政府负责农业科技推广、农民培训、结构调整、救灾、环保等政策，各级政府间各司其职、各负其责、相互协作、协调一致[4]。

欧盟与成员国在财政支农上的责任，大致可以总结为：一是有关农业价格与收入支持方面的支出责任完全由联盟统一承担； 二是有关农村发展和农业资源环境保护方面的支出责任由联盟与成员国共同承担； 三是农业教育科技方面的支出责任主要由成员国承担； 四是由成员国承担的责任，一般是成员国中央与地方共同承担。

1.3 德国

德国是联邦制国家，政府体制分为联邦、州、地方3级。政府间事权的划分在《德意志联邦共和国基本法》(简称《基本法》)中作了相应的规范[5]。联邦政府承担的任务主要包括联邦一级行政、财政管理、全国性事务、国防与外交等，州政府承担的任务主要包括州一级行政、财政管理、区域性社会事业、环境保护等，地方政府承担的任务主要包括地方一级行政、财政管理、地方性事务等。此外，《基本法》还规定了联邦、州和地方各级政府共同行使的事权范围。州和地方政府虽有比较大的自主权，但也只能在联邦法律允许的范围内行使属于自己的权力，这是德国与其他许多联邦制国家的一个很大的不同之处。

农业，一直是德国政府的重点保护和发展对象。作为欧盟成员国，德国农业政策在遵守欧盟CAP的同时，充分考虑本国实际，开展农业事务管理。农业的主要管理部门是德国联邦农业部(MOA)、各州的农业部，以及各州农业部的一些下属单位，同时也有很多民间组织和研究机构。

1.3.1 联邦政府农业事权

联邦食品农业部是德国联邦部会之一，是德国农业政策总的策划师，掌管整个国家的农业工作，为德国的最高农业领导部门。总部设于波昂，柏林设有第二办公室。设有6个主要业务局、14个业务司、72个业务处[6]。主要负责全国农业行政管理事务，如制定全国性的农业法律法规、农业政策，以及农业发展规划； 处理全国性的农业、农村发展事务； 负责农业国际事务等。

1.3.2 州和地方政府农业事权

州拥有相对独立的农业管理部门——州农业部(MOA)，全权负责整个州的农业领域管理工作。主要职能是贯彻落实政府的农业法律法规、农业政策，处理区域性农业发展事务，提供农业技术和信息的咨询与服务，培训农业技术人员与管理人员等。同时，收集处理下属一些工作单位和研究机构的相关意见和建议，参与制定国家相关农业政策措施； 对其下属政策执行单位进行监督和管理。各州MOA还有一些下属单位负责相关政策、规定的执行及监管工作。

1.3.3 地方政府农业事权

地方政府管理农业的机构，主要有地方农业局、州农业部分支机构等部门，主要负责当地的农业事务，如地方农业行政管理、农业政策实施、农业执法、农业技术推广等。

1.3.4 中央与地方共管农业事权

按照德国《基本法》规定，涉及区域性的事务，可由中央与地方政府共同管理。如地区性或跨区域的农业结构调整和改善、农业科研机构建设与科研项目实施、农业教育计划制定和实施等，联邦政府可从全局性、整体性角度出发，与地方政府协作共同实施管理。

1.4 日本

日本是典型的单一制国家，实行中央集权，政府体系分为中央、都道府县和市町村三级。日本在中央和地方的权力关系分配上，有两个重要特色：一是财权高度集中于中央； 二是事权大多分散于地方，即在政府内部的事权划分上，日本以“大地方政府”而著称。日本的农业管理依据法律进行，形成了以《农业基本法》为主干，《农地法》《有机农业法》《粮食管理法》《种子法》等系列法律为补充的适应市场经济要求的农业法律体系，对农业管理的各个方面进行严格的规定，明确了各级管理部门的责任，保障了日本农业的稳定发展。此外，值得介绍的是日本实施了“六次产业化”战略，通过明确机构事权等措施，激发了农业农村发展活力，形成了农业规模经济，促进了城乡一体化发展。

1.4.1 中央农业事权

农林水产省是日本管理农业的最高机构，隶属日本中央省厅，由农林水产省本部、林业厅、水产厅三大机构组成。其中，在农林水产省本部之下，设有“一办六局”：大臣办公室、消费安全局、食品产业局、生产局、经营局、农村振兴局、农林水产技术会议事务局，同时在各地设有派出机构。日本中央机构负责落实和管理中央在地方的项目，与地方政府不存在上下级的关系。

农林水产省主要负责农业农村的宏观决策、农业农村基础设施建设、农业法律的制定和农产品市场建设等。具体包括：确保食品的稳定供给； 发展农林水产业； 增加农林渔业从业人员的福利； 振兴农山渔村及山间地区等； 发挥农业的多方面功能； 森林的养护培育和森林生产力的增进； 适当保护和管理水产资源； 增进、改善和调整农畜产品及肥料、农药及其他农畜产业专用品的生产、流通及消费； 改善和稳定农业经营，确保农业的应负担者； 土地改良事业； 造林、治水和开辟改良林区道路及其他森林维护工作； 保护和管理水产资源等。

在实施“六次产业化”战略过程中，中央机构事权明确。内阁官房，负责制定农、林和渔业等基本政策； 统计局，负责提供、处理和分析农业、林业和渔业相关信息； 消费安全局，负责为消费者提供有关农产品质量安全的准确信息，对农产品的生产环节进行质量安全管理； 农林水产技术会议，即农业、林业和渔业研究委员会，负责保障食品稳定、安全、高品质的供应，对涉及农业、林业和渔业问题提供支持，规划和促进研究开发的重点实施和推广[7]。

1.4.2 地方农业事权

日本实行地方自治制度，凡直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。中央政府不能干涉地方政府的权力，只能在法定范围内对地方的事权进行分工。地方农业管理部门具有很强的自治能力。主要负责实施中央政府(国家)的农业政策，振兴适合当地经济实际的农业产业，并为此进行相应的扶持、指导和研究，同时负责土地改良、农用道路、村庄道路、渔港整修、生产基础设施改进，生产技术的指导、金融、利息补贴、各种试验场的经营、病虫害防治等发展农林渔业的行政，以及制定有关调整耕地利用、管理森林、调整渔业等规章。

为落实好“六次产业化”战略，日本各都道府县组建了“六次产业化、地产地消推进委员会”，主要包括农政局、经济产业局、财务局、运输局、农协、工商团体以及推广组织等[7]； 市町村设置了“市町村六次产业化、地产地消推进委员会”，主要由市町村、农林渔业者、农协、渔协、森林组合、市町村农业公社、观光协会、工商会议所和金融机构等组成[8]。

上述发达经济体通过界定中央与地方政府间农业事权、强化财政支农等措施，进一步加强了农业管理，有力促进了现代农业发展，突出表现在农业组织化、机械化、科技化水平不断提升，农业生产率显著提高、农产品供给得到保障，农产品市场价格保持稳定、农民收入持续增加等方面。但同时，我们也应看到持续的高额农业补贴，在一定程度上也增加了政府财政预算负担，而且也使农业生产对财政补贴产生了较强的依赖，可能导致资源配置扭曲、市场失灵等问题。

2 国外的主要做法与经验

2.1 清晰界定政府间农业事权，明确各自职责

清晰界定各级政府间的农业事权，明确各级政府发展农业的职责，是有效开展农业管理的必要前提。国外发达经济体农业事权划分的经验表明，中央(联邦)政府和各级地方政府均形成了各自主要的职责范围、管理权限； 而地方政府农业机构的设置和工作职能是根据各自的需要进行的，不需要与中央政府对应，职能也有所不同，但是工作是密切配合的[9]。这从一定程度上也反映和体现了集权和分权相统一、公平与效率相兼顾的思想。从各国的实践来看，各级政府的事权划分得越清楚、职责越明确，政府工作效率就越高，越有利于农业发展。

2.2 采取立法的形式，将农业事权划分法律化

法律法规是实施管理工作的基础和依据，将农业事权划分法律化是加强农业事务管理的稳定可靠保障。用宪法和相关法律明确各级政府的农业事权，是各国的普遍做法。美国、德国、日本等国家，不仅制定了《农业法》《农业基本法》《联邦农业完善与改革法》等促进农业发展的主体法律，还配套实施了《土地休耕保护法》《农业投资法》等具体法律法规，将各级政府间农业事权以法律形式予以明确，这样有利于减少政策实施时的摩擦，为开展农业管理提供制度保障。

2.3 明确了农业事权划分的原则与思路

根据国外主要发达经济体经验，无论是联邦制国家还是单一制国家，从中央与地方政府农业事权划分的实践看，普遍遵循了以下几个基本原则。一是受益范围原则，即按受益范围划分农业事权，受益范围属于全国性的，遍及全体国民或相当部分国民，由中央政府负责； 受益范围局限于地方的，仅局限于某一相对狭小区域的国民，由地方政府负责。二是技术原则，将投资规模大、技术要求高的，由中央政府负责； 投资规模小、技术要求低的，由地方政府负责[3]。三是职权下放原则，即凡是低一级的政府能做的事，一般都不上交上一级政府，应尽量由低一级政府负责。这样不仅有利于提高办事效率，而且便于民众监督。四是效率优先原则，即从政府提供公共产品的效率角度，考虑中央与地方政府农业事权划分。

2.4 制定强有力的财政支农政策，持续加大农业投入

农业是一个天生弱质产业，比较效益低、生产周期性长、面临市场与自然的双重风险，需要稳定的资金保障。持续加大农业投入，大力开展农业补贴，是主要农业强国发展农业的普遍做法。美国、欧盟、德国、日本虽然国家体制不同，财政制度、农业生产结构也不同，但相同点是，农业支持政策主要由中央财政承担。对于中央出台的农业政策，或者由中央直接执行，或者对地方执行者给与配套行政经费支持，且中央政策内容和期限明确，地方无权调整。

3 对我国的启示与建议

3.1 加强农业事权划分理论研究

国外发达经济体农业发展水平较高的一个很重要原因，就是政府间农业事权划分相对清晰，职责比较明确，行政管理效率高。当前，我国政府间农业事权划分已有初步框架，但仍然不够具体明晰，需要进一步界定和调整。但科学划分政府间的农业事权，是一项技术性很强的工作。我们可以借鉴上述国家的有益做法和经验，进一步加强我国政府间农业事权划分研究。从理论层面、客观角度，科学分析农业事权划分的理论渊源、理论依据、划分原则、技术方法，对可能产生的各种后果进行科学评估，预测其影响范围、影响程度等，并进行详细的理论论证，做好顶层设计，确保理论上可行。

3.2 依据国情统筹开展划分工作

在借鉴国外发达经济体农业事权划分经验的同时，必须要认识到各国在政治体制、财政制度、经济社会发展程度、农业发展水平等方面存在的差异，不能生搬硬套。为此，要充分考虑我国政治体制、财政制度、经济发展、农业生产等实际情况，并与政治体制改革、财政制度改革等相关改革工程全面统筹、系统推进，制定符合自身发展的主体方案、替代方案等，并全面征求各方意见、进行可行性分析，制定详细、具体的政府间农业事权清单或矩阵，最终建立权责明确、层次分明、结构合理的农业管理体系。

3.3 切实保障农业事权与财力相匹配

财力是事权正常顺利履行的重要保障。如果只有明确的事权，财力不足或没有保障，事权也很难有效执行或实施。因此，在科学划分各级政府间农业事权的同时，应匹配相应的财力，使各级政府的财力与承担的农业事权相适应，这样才能更好地发挥政府职能，使农业事权落到实处。

3.4 努力推进农业事权法制化

国外发达经济体对政府间农业事权的规定一般都会通过立法形式予以明确，对各级政府的职责范围、执行标准、执行期限等都做了详细具体的规定。目前，尚没有一部统一、完整的界定政府间责权利关系的法律法规[10]。虽然我国新修订的《农业法》对政府间的农业事权进行了规定，但仍然不够详细具体，尤其是中央政府与地方政府共管事权。为此，应进一步完善《农业法》或制定相关配套法律法规，或将研究制订的方案尽可能地上升为法律法规，进一步明晰各级政府间农业事务管理的职能范围、权限、期限等，规范农业管理行为，形成政府间法治化、规范化的农业事权关系，提高农业行政效率和效益。

3.5 持续加大农业投入

尽管国外发达经济体的高额农业补贴，可能会导致资源配置扭曲和市场失灵，但鉴于农业的弱质性、基础性特点和我国基本国情，今后很长一段时期内我们仍应必须高度重视农业发展，必须持续加大农业投入。虽然《农业法》等相关法律法规已对农业投入进行了规定，但力度仍然不够、也不详细具体。针对目前财政支农的随意性比较大、目标短期化、缺乏整体设计等问题，建议制定出台《农业投资法》或相关法律法规，建立完备的财政支农法律法规体系，进一步明确各级政府支出职责、农业投入额度、投向领域、使用原则等，以保障财政支农的持续性和稳定性。

[1] 郭玮.发达市场经济国家农业管理体制的特点.经济研究参考,2003,(40):36～40

[2] 郭丽英,陈印军,罗其友,等.浅谈美国现代农业的几个特点.中国农业资源与区划,2013,34(6):158～161

[3] 陈梅美,匡远配.财政支农资金整合的国外经验与借鉴.世界农业,2014,(4):47～52

[4] 中国农村财经研究会课题组.国外财政配置支农资金的经验与启示.当代农村财经,2014,(11):11～15

[5] 许闲.德国政府间三级事权划分与财政支出.中国财政,2009,(17):63～64

[6] 刘英杰,张凯.德国农业行政管理体系、调控手段及启示.世界农业,2015,(2):11～15

[7] 易小颜,陈印军,袁梦,等. 日本以“六次产业化”发展现代农业的做法与启示.中国农业资源与区划,2016,37(7):54～60

[8] 姜长云. 日本的“六次产业化”与我国推进农村一二三产业融合发展.农业经济与管理,2015,(3):5～10

[9] 张梅,杨志勇.发达国家农业行政管理特点及经验借鉴.农场经济管理,2010,(6):40～43

[10]王东辉.发达国家财政事权划分模式及对我国的启示.地方财政研究,2016,(3):108～112

RESEARCH ON THE AGRICULTURAL AFFAIRS DIVISION: FOREIGN EXPERIENCE AND ENLIGHTENMENT*

Zhang Tieliang1※，Yang Jun2，Wang Jing3

(1. Agro-Environmental Protection Institute, Ministry of Agriculture, Tianjin 300191, China; 2. Department of development and plan, Ministryof Agriculture, Beijing 100125, China; 3. Veterinary Feed Supervision Institute of Tianjin, Tianjin 300402, China)

It is a common practice to divide agricultural affairs between the governments, especially the relationships between central and local government. Using the methods of literature review, comparative analysis and summarization, this paper analyzed the experiences in the division of intergovernmental agricultural affairs in foreign developed counties, such as United States, the European Union, Germany and Japan, and reviewed the relevant experiences, and proposed some suggestions. The results showed that the intergovernmental agricultural affairs and their respective responsibility were clearly divided, the agricultural affairs were divided by adopting the form of legislation, the principle and ideas were determined, and a strong financial support policy for agriculture was established. Finally, it put forward the enlightenments and policy suggestions for agricultural affairs division in China, such as strengthening theory research on the division of agricultural property rights, dividing agricultural affairs based on national conditions, promoting the legalization of agricultural affairs, protecting agricultural affairs and financial resources, increasing investment in agriculture.

agricultural affairs; abroad; practice; enlightenment; suggestion

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170535

2017-02-16

张铁亮(1981—)，男，山东菏泽人，硕士、副研究员。研究方向：农业环境管理、政策与经济。Email：tieliang2001@sina.com

*资助项目：2017年农业法制建设与政策调研课题“农业生态功能的经济效应研究”

F31

A

1005-9121[2017]05230-07