供给侧改革背景下加快新疆农业提质增效的思考

矫 健，陈伟忠，康永兴，陈 霞，蒋 梅，高 云，穆 钰※

(1.农业部规划设计研究院，北京 100125； 2.巴州农产品质量安全检验检测中心，新疆巴州 841000)

·热点问题·

供给侧改革背景下加快新疆农业提质增效的思考

矫 健1，陈伟忠1，康永兴1，陈 霞1，蒋 梅2，高 云1，穆 钰1※

(1.农业部规划设计研究院，北京 100125； 2.巴州农产品质量安全检验检测中心，新疆巴州 841000)

[目的]应对现阶段国内农产品市场供需关系结构性错位、产业结构不合理、区域结构失衡等诸多问题，通过去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等手段，加快推进供给侧结构性改革，改善供给侧环境，优化供给侧机制，推进产业提质增效，对扩大有效供给，激发经济主体活力，增强经济长远发展动力具有重要意义。农业产业结构优化升级是农业发展的重要组成部分，是长期、动态的过程，也是当前农业供给侧改革的核心内容。新疆位于中国西部，是丝绸之路经济带重要节点和门户，地缘区位优势明显，资源丰富。农业是新疆的基础和支撑产业，在经济社会发展中占有重要地位。近年来农业农村经济保持了良好的发展势头，棉花、粮食、特色经济作物等产业发展迅速，农业产业结构呈现出多样化发展的态势。但也应看到，面对当前国内外农产品市场联动日益加深、需求转型升级，新疆的农业发展与农业结构也暴露出诸多新的问题，面临着许多新的挑战。[方法]文章系统分析新疆农业发展的背景，总结规律特征，指出存在的问题和不足，从供给端探索新疆农业提质增效的途径和手段，提出总体思路和合理化建议。[结果]总结新疆发展现代农业的经验和办法，提出加快产业化升级的思路，对促进新疆现代农业转型升级，提质增效意义重大。[结论]紧抓“一带一路”建设和“加快推进供给侧改革”的重要机遇期，发挥资源和区位优势，加快推进新疆外向型现代农业转型升级，促进农业和经济社会稳步发展。

新疆维吾尔自治区 产业结构调整 供给侧改革 提质增效 外向型农业

0 引言

新疆地处“丝绸之路经济带”重要节点，气候特点独特，区位优势明显，是棉花、加工用番茄、加工用辣椒以及各类特色经济作物主产区，发展外向型现代农业基础良好。2014年国家在新疆率先实施棉花目标价格改革试点工作，探索农产品价格形成机制的新举措和办法。政策执行以来，新疆农业发展形势及产业结构发生了新的变化，同时也给国内主要农产品市场调控政策改革积累了宝贵的经验。近年来，国家提出“供给侧结构性改革”和“丝绸之路经济带”的倡议，新疆经济社会发展迎来重要机遇期。特别是“农业供给侧结构性改革”的提出，为今后一段时期新疆做好农业农村工作明确了方向。因此新形势下，发挥新疆区位和资源等优势，从供给端探索改善农业供给侧环境、优化供给侧机制，推进产业提质增效的途径和手段，重点研究讨论棉花、粮食、特色经济作物、设施农业等优势主导产业发展方向，对加快现代农业转型升级，优化农业产业结构布局，促进一、二、三产业互动融合，实现新疆农业健康可持续性发展具有重要的意义。

1 背景

1.1 供给侧结构性改革稳步推进

2015年12月，中央农村工作会议首次提出“农业供给侧结构性改革”。2016年中央一号文件进一步明确了农业供给侧结构性改革的重要任务，为今后一段时期做好农业农村工作明确了方向。加快推进农业供给侧结构性改革，是新形势下提升中国农业竞争力的主动选择，也是农业转型发展中问题倒逼的必然结果。农业供给侧结构性改革具备供给侧结构性改革的一般特点和要求，又具有农业的特殊性和改革重点。其主要任务在于“去库存、降成本、补短板”，通过调整农业结构以提高农产品供给的有效性，增强农业资源在市场中的配置，推动农业生产提质增效，破解农业发展困境。当前，新疆现代农业发展已进入以质量、效益为核心，加快结构调整的重要时期，必须突破以粮棉为主的单一结构模式，以市场需求为导向，以特色资源为基础，大力发展具有竞争力的优势产业，促进农业增效、农民增收。

1.2 新丝绸之路经济带加快构建

2013年9月，习近平在访问哈萨克斯坦时正式提出“新丝绸之路经济带”的倡议。在全球经济低迷的背景下，该构想以点带面，从线到片，通过加强与沿线国家经济合作，拓展中亚、西亚和欧洲市场，对推动区域经济协调发展具有重大意义。新疆地处亚洲大陆中心，是新时期中国向西开放的门户，新丝绸之路经济带的枢纽核心，地缘优势明显。建设丝绸之路经济带，是既西部大开发之后，新疆获得的又一次前所未有的历史发展机遇，对进一步提高新疆在中国对外开放格局以及全国经济发展格局中的地位都具有重要影响。新疆应牢牢把握机遇，充分利用国际、国内两个市场的重要舞台，扩大对内对外开放，发挥国际、国内两种资源优势，起到桥梁纽带和支点支撑作用，实现经济社会跨越式发展。

1.3 农业调控政策体系经历改革

2014年以来，为顺应国内外农产品市场发展新趋势，保护农民切身利益，促进农业健康发展，中国加快改革原有以最低收购价和临时收储为核心的收储政策，逐步调整主要农产品政策性收储制度。2014年国家发展改革委、农业部、财政部等有关部门在新疆和东北地区率先实施棉花和大豆目标价格改革试点工作。2016年进一步在东北地区和内蒙古自治区取消玉米临时收储政策，调整为“市场化收购”+“补贴”的新机制。此外，随着榨糖甘蔗、油菜籽托市收购政策逐步淡出，目前国内仅有小麦和稻谷尚采取托市收购政策。逐步减少政府对农产品市场运行的直接干预，交由市场供需决定，已成为未来国内农产品市场调控政策改革的发展方向。这些举措有助于顺应供给侧结构性改革，引导农民调整种植结构，进一步提高农产品品质，提升中国农业国际竞争力。但同时也应看到，伴随相关政策的变化，原有农业产业结构正面临着新一轮调整和优化，给新疆外向型现代农业发展提供了更多机遇和挑战。

1.4 国内外经济运行进入新常态

新形势下，国内外农产品市场发生了诸多新的变化，国内经济运行进入新常态，对新疆现代农业发展也提出了新的要求。一方面，国内主要农产品供给实现基本平衡，特别是粮食产量生产历史性的实现12连增，但供给与市场需求仍存在一定矛盾，产量、进口量和库存量“三量齐增”等问题日益加重。另一方面，近年来国际市场主要大宗农产品价格波动明显，粮食、棉花、特色农产品等作物价格低位徘徊，传导至国内收购环节，压低了产地收购价格。加之国内农产品竞争力不强，生产成本持续上涨，农业生产利润空间不断受到挤压。

2 农业发展特点

2.1 自然资源优势明显

新疆地域广袤，水土光热资源丰富，气候和生态类型多样，发展现代农业的条件优越。新疆约占中国国土面积1/6，地域辽阔，土地资源丰富。截止2014年，土地总面积1.664 897亿hm2，其中农用地6 308.48hm2，土地利用率为38.6%，耕地412.5万hm2。新疆属温带大陆性气候，日照充足，干旱少雨，蒸发量大，适宜发展棉花、林果等特色农产品种植[1]。此外绿洲农业相对隔离，病虫害发生较少，农药施用量小，工业污染程度低，也为发展绿色有机农业创造了有利条件。地缘优势明显，与中亚各国接壤，周边国家存在巨大潜在市场，给发展特色现代农业提供了契机。水资源总量有限，空间和时间上分布不均，成为制约农业可持续发展的关键性因素。截止2014年，全疆水资源总量为726.93亿m3，年地表水径流总量约686.6亿m3，地下水总补给量443.9亿m3，人均水资源量3 130.0m3。

2.2 基础装备条件优越

新疆农业是典型的绿州农业，在干旱缺水的条件下，先进农业机械、水利设施等基础装备条件是提升生产效率和农业综合生产水平的重要保障。长期以来，新疆把加快推进农业机械化、农村电气化、农田水利化作为发展现代农业重要工作来抓，基础装备水平处于全国前列，优质水源和适时灌溉的生产模式为农业发展提供了良好的保障。截止2014年，全疆农业机械总动力达2 338万kW，大中型拖拉机44.2万台，小型拖拉机299.0万台，大中型拖拉机配套农具74.4万部，小型拖拉机配套农具62.4万部。农业灌溉水平和比重整体处于国内领先水平，基本实现了农业灌溉全覆盖。截止2014年，全疆共建各类水库517座，堤防长度5 053.9km，灌溉面积达485.7万hm2，节水灌溉面积为227.4万hm2[2]。

2.3 第一产业平稳发展

长期以来，新疆农业呈现出“稳步发展、结构稳定、调整滞后、动力不足”的特点。尽管第一产业总体保持了良好发展的态势，但大农业内部结构相对稳定，调整速度慢、幅度小，产业优化升级缺乏主动性[3]。第一产业生产总值方面，从1978年的14.0亿元稳步提升到2015年的1 559.1亿元，占各行业总产值比重由1978年的35.8%逐步下降至2014年的16.7%。种植业方面，受国家农业政策支持， 2003年后总体保持了良好的发展态势，特别是棉花产业发展迅速， 2014年农业总产值达2 005.4亿元。受气候及饮食习惯影响，新疆畜牧业产值占比较高，近年来基本稳定在20%以上， 2014年总产值达649.5亿元。由于具备资源优势，以及国民膳食结构逐步升级，未来畜牧产业发展仍具备较大空间。林业、渔业占比较低， 2014年分别为53.2亿元和21.8亿元，占农林牧渔业总产值分别为1.9%和0.8%。

2.4 农业结构逐步优化

1990年以来，在“高产、优质、高效”的发展思想指引下，新疆农业进入了稳步推进、结构优化的发展阶段，到2015年农作物播种面积达612.6万hm2，同比增长2.2%。农业生产由以粮食为主，逐步转变为粮、棉、特色经济作物多业并重的新格局，以棉花为代表的特色经济作物已占总播种面积的50%以上。粮食生产是新疆种植业重要的组成部分，改革开放以来，经历了先减后增的发展过程，一度降至2007年137.9万hm2的历史低位。随后在国家政策支持下，综合生产能力不断恢复，播种面积和产量稳步回升[4]， 2015年分别达到239.5万hm2和1 521.26万t。其中以小麦播种面积最大，约占一半以上。在新疆“一黑一白”战略带动下，棉花产业异军突起，成为种植业的主导产业之一，目前已成为全国面积最大的棉花生产基地。2014年棉花目标价格试点政策实施以来，播种面积有所下降， 2015年达227.3万hm2，产量429.8万t，同比分别下降6.1%和人4.7%。预计未来仍将保持小幅下降趋势。蔬菜、工业番茄、工业辣椒、林果、饲草等特色农业保持了平稳的发展态势[5]，但占比均较低，成为新疆农业发展的新亮点和增长极。

3 主要问题

3.1 结构调整速度缓慢

新疆农业产业结构相对稳定，产业调整升级相对滞后。从大农业上看，长期保持了种植业为主导，畜牧业、林果业、花卉、饲料种植等发展相对不足的格局。种植业内部看，尽管粮食种植面积比重持续减少，棉花为主等经济作物种植面积比重逐年增加，但结构比例失衡的问题依旧明显。表现为种植业内部把调整重点集中在扩大棉花种植上，造成粮、棉、油等土地密集型产品所占比重较大，具有比较优势的林果、蔬菜等劳动密集型作物比重相较低，“粮食作物-经济作物-饲料作物”的三元结构转换仍然任重道远。这种在整体上表现为以种植业为主，种植业内部又以粮食和棉花居多的单一结构，导致农业资源优势无法得到合理发挥，生产效益相对低下，抵御自然和经济风险的能力不强[6]。此外，各地州产业结构趋同、产品同质化明显，区域间农产品市场和经济互补性不强，尚未形成具有多元地域特色的农业发展格局。

3.2 区域间发展不均衡

新疆各地州间自然条件、耕地面积、资源禀赋和经济发展水平存在较大差异，导致各地农业发展水平和结构上表现出一定不均衡。从条件上看，北疆地区经济、交通、农业等条件明显好于南疆地区。从农业人均产出水平上看，南疆地区从事农业生产人口比重较高，但生产水平相对较低。以“南疆四地州”为例， 2014年克州、和田、喀什和阿克苏地区年人均农业总产值分别为3 997.6元/人、4 283.3元/人、8 902.1元/人、1.278 61万元/人，排名全疆倒数第2、第3、第5和第10位。此外，南疆地区贫困面广，贫困程度深，发展现代农业的底子薄、基础差，制约了地区间均衡发展[7]。从农民年人均可支配收入水平上看，南疆地区明显低于其他地州，特别是克州、和田、喀什等地州， 2014年分别为4 852.0元/人、5 692.0元/人和6 419元/人，远低于全疆8 296.0元/人的平均水平。

3.3 产业水平有待提升

伴随林果、加工番茄、加工辣椒等特色农业蓬勃发展，国内外农业产业化龙头企业入驻新疆的热情日益提高，农产品产地加工业发展迅速。但总体看，新疆农业产业化进程尚处于起步阶段，对产业结构调整的推动作用较小，带动能力不强。有实力、知名度高的企业少，精品名牌不多，市场竞争力有限。众产业类型和产品结构相似，发挥农业结构调整优化主导作用能力不强。产业链条短，产地初加工多，精深加工和知名产品少，产品附加值相对较低。如番茄、色素辣椒、特色林果业，大部分以初加工原料形式销往内地或出口。企业与农户间结合尚不紧密，缺乏有效的风险防范和利益共享机制，严重制约了农业产业化、规模化、规范化发展。

3.4 结构调整阻力较大

部分部门对农业产业结构调整和提质增效认识不足，缺乏科学的研判和市场调查，仓促推广不成熟的品种和技术。同时部分农户心存疑虑，对推广优良品种和先进种植技术持有消极等待的态度，使各地农业产业结构调难度加大。以棉花为例，目标价格改革试点工作实施以来，大部分收购企业、合作组织逐步认识到生产种植要按市场规律进行，要符合当前纺纱行业产品细分的需求，要坚持“质量为本、品质为本”的发展规律，但仍有部分棉农尚未转变以往“重产量不重品质，重衣分不重绒长”的生产思路，种植管理技术不规范，造成棉花品质良莠不齐，市场上棉花品种多、乱、杂现象依旧突出，导致产品难以满足纺织行业转型升级的需求。

4 对策建议

紧抓“一带一路”建设和“加快推进供给侧改革”的重要机遇期，发挥资源和区位优势，坚持“因地制宜，市场主导，突出特色，提升品质，拓宽渠道，延伸链条”的方针，加快一、二、三产业互动融合，优化农业产业结构布局，实现新疆农业健康可持续发展。

4.1 科学制定发展规模

以保护生态、节约用水为前提，综合考虑生态、社会和经济效益，提高资源利用效率，发展循环农业和资源节约型、环境友好型农业。去除农业过剩产能，建立具有新疆资源特色的农林牧综合发展的生态农业体系。科学评估农业发展对生态环境可持续性的影响，将评估结果作为优化农业产业结构的首要依据。制定中长期水利利用发展规划，明确各阶段各地区农业用水规模和指标。加大各级政府水资源管理的考核力度，建立水资源管控体系，严格农业用水管理，实现“以水定地、以水定产、以水定发展”，从制度上规范农业用水。按照“节水优先、提效控需”的原则，大力发展高效节水农业，积极推广节水灌溉技术，提高水资源利用效率。积极推进重点水利控制性工程建设，加快大中型灌区配套改造、高标准农田基础设施建设进度，科学调控水资源，提高农业抵御风险能力。

4.2 提升农业发展品质

注重农业发展的品质和效益，重点发展农产品加工业和优质高效低耗农业，提高农业整体效益。按照“扶优、扶大、扶强”的原则，培育壮大起点高、规模大、辐射带动力强的龙头企业。改变以往原料或产地初加工半成品销往内地或出口的模式，提升粮食、棉花、特色经济作物等农产品精深加工能力[8]。加快转型升级，延伸产业链条，打造企业增值、农民增收、产业增效、农村经济发展的多赢局面。紧密结合国内外供求趋势，细分需求市场，针对不同目标市场定位，研发加工工艺，发挥新疆农产品质优价廉的优势，做好品种、品质和品牌，通过优质优价实现企业增效、农民增收。加快农村经济由农业主导型向工业主导型转变，加强企业与农业生产的联动，强化区域特色基地建设，促进农业规模化、规范化生产。结合加工业发展需求，发挥比较优势，培育区域农业主导产品和支柱产业，围绕棉花、粮食、特色林果和畜牧四大产业，加大品种和布局的调整力度，逐步增加推进绿色、有机等优质农产品比重。

4.3 充分发挥市场机制

充分发挥市场机制的决定性作用，减少政府对市场的过多干预，去除过多杠杆调节，增强农业发展的内生动力。创新投融资合作机制，激发市场主体活力，鼓励龙头企业、社会资本、金融资本发挥能动作用，积极参与农业发展，加快实现结构优化和资源合理配置[9]。转变政府职能，从市场需要和自身优势出发，科学制定产业发展规划，提高农业结构调整的可行性和有效性。在现有目标价格补贴、最低收购价等政策基础上，逐步试点各类农业保险补贴制度，为农业保险的发展创造良好的法律和政策环境。逐步下放各类涉农项目审批权限，简化审批手续，鼓励以奖代补、贷款贴息等投资模式，撬动更多社会资本和金融资本流入农业领域

4.4 降低农业生产成本

发展适度规模经营，开展社会化服务，提高生产效率，降低成本。支持农民专业合作组织、种植大户、家庭农场等多种形式的农业适度规模经营，提高生产经营组织化程度，提升产出效益，降低生产风险。推广“龙头企业+合作组织+农户”的组织形式，完善契约关系，通过产业和产品为纽带开展合作与联合，依法建立风险共担、利益共享的利益联结机制[10]。创新农业社会化服务模式，支持多种类型新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。加快农业技术推广、农产品质量检测检验、农业技术人才培训、农业信息服务等体系建设，提升农业产前、产中和产后全过程综合配套服务能力。加大农业面源污染防治力度，通过实施化肥农药零增长、种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范等项目，降低化肥农药不合理使用，减少中间环节及费用。

4.5 补齐农业发展短板

加强农业基础设施，加速科技成果转化和应用，支持企业技术改造和设备更新，补强农业薄弱环节，补齐软硬基础设施短板。健全农村基础设施投入长效机制，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设、运行管护机制，积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设[11]。突出抓好农田水利建设，搞好灌区水利工程配套。加快推进农业装备现代化，提高农业机械化水平。加快中低产田改造和盐碱地治理，做好土地休耕、轮作等相关工作。强化地州、市、县等各级农业科研、农技推广、农业广播电视教育体系建设，加速科技成果转化，提高农业实用技术应用水平。充分调动龙头企业科技驱动创新积极性，深化与农业科研院所和大专院校协作交流，加强特色农业生物技术、品种改良、农产品精加工等高新技术的研究、推广与应用。强化与重点企业、大型批发市场、行业协会的沟通协作，加强主要农产品监测预警及研判，完善供求信息发布和政策动态调整机制，根据需求市场变动，及时引导产业规模及结构调整，提升各产业供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，扩大有效供给，使新疆农业供给体系更好适应国内外市场需求结构变化。

[1] 宋耀辉，马惠兰，李学军.新疆农业现代化发展模式研究——基于“向西发展”的视角.技术经济与管理研究， 2003， 17(3)： 112～115

[2] 段强华， 周耀治，师庆东，等.资源环境约束下的农业可持续发展问题研究——以新疆为例.安徽农业科学，2013， 41(1)： 277～280

[3] 农业部新疆农业发展专题研究课题组. 新疆农业发展问题研究(上).中国农业资源与区划， 2008， 29(1)： 1～6

[4] 农业部新疆农业发展专题研究课题组. 新疆农业发展问题研究(下).中国农业资源与区划， 2008， 29(2)： 8～12

[5] 田聪华， 沈鸿，戴健.基于新疆农业结构调整下的农业内部增收潜力分析.新疆农业科学， 2012， 49(12)： 2319～2323

[6] 张廷伟， 李莉，马晓宇.新疆农业产业结构调整与优化升级研究.流通经济， 2011， 42(36)： 145～146

[7] 罗芳， 黄燕.新疆农业经济增长与农业生产要素的相关性分析.石河子大学学报,2013， 27(3)： 10～14

[8] 矫健， 唐冲，高云，等.目标价格政策改革背景下促进新疆棉花产业健康发展的思考.中国棉花， 2016， 43(5)： 1～3

[9] 孙龙. 关于金融支持南疆地区农业产业化发展的思考.金融评论， 2014， 66(12)： 75～82

[10]矫健， 陈伟忠，康永兴，等.新常态下完善新疆棉花目标价格补贴政策的思考.中国棉花， 2015， 42(9)： 1～3， 8

[11]黄海， 平黄，宝连.农业优势产业集群形成的动力机制研究——以新疆为例.经济体制改革， 2012， 26(1)： 102～106

IMPROVEMENT OF XINJIANG′S AGRICULTURE QUALITY AND EFFICIENCY UNDER SUPPLY-SIDE REFORM

Jiao Jian1，Chen Weizhong1，Kang Yongxing1，Chen Xia1，Jiang Mei2，Gao Yun1，Mu Yu1※

(1.Chinese Academy of Agricultural Engineering，Beijing 100125, China；2. Bayinguoleng Mongol Autonomous Prefecture′s Quality and Safety of Agricultural Products Inspection Center,Bayinguoleng Mongol Autonomous Prefecture,Xinjiang 841000, China)

Xinjiang, located in western China, is an important node and portal of Silk Road economic zone. Agriculture is the foundation and supporting industry of Xinjiang and achieves a good momentum of development in recent years, especially cotton, grain, special economic crops. Agricultural industrial structure presents a diversified development trend. However, under the background of transformation and upgrading in domestic and foreign agricultural markets demand, Xinjiang′s agricultural development and agricultural structure faced many new problems. This paper analyzed the background of Xinjiang′s agricultural development, pointed out the problems and shortcomings, and explored the way to promote Xinjiang′s agricultural quality and efficiency from supply side. The results showed that the problems included irrational industrial structure and imbalance eof supply and demand in domestic market. And then it put forward some suggestions including speeding up the supply-side structural reform, improving the supply-side environment, optimizing the supply-side mechanism, improving the industry′s quality and efficiency, and stimulating economic activity to enhance the long-term economic development. It concluded that the optimization and upgrading of agricultural structure, as the core content of agricultural supply-side reform, was an important part of agricultural development.

Xinjiang Uygur Autonomous Region; adjustment of industrial structure; supply-side reform; improving quality and efficiency; export-oriented modern agriculture

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170501

2016-10-12

矫健(1983—)，男，黑龙江哈尔滨人，博士、工程师。研究方向：农业经济理论与政策。※通讯作者：穆钰(1987—)，女，天津人，硕士、工程师。研究方向：设施畜牧规划设计及畜牧环境工程。Email： 279639490@qq.com

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A

1005-9121[2017]05001-06