基层院应对涉法涉诉信访机制改革的思考

●杨丽姣/文

基层院应对涉法涉诉信访机制改革的思考

●杨丽姣*/文

近年来，随着各项改革的不断深入，利益格局的重新调整，在诸如房屋拆迁、农村征地补偿、环境污染、企业改制等方面，由于相应的配套措施不完备，各种深层次的矛盾和问题日渐显露。随着依法治国的逐渐推进，司法机关受理案件的种类和数量日益增加，由此引发的涉法涉诉信访问题也逐渐增多。如何有效化解涉法涉诉信访问题，如何确保社会和谐稳定大局，探索新形势下推进涉法涉诉信访工作规范化、制度化与法治化已成为社会关注的焦点与难点。

依法治国 涉法涉诉信访 机制改革

我国一向很重视群众的信访问题，而正式使用“信访”一词，则是1972年中共中央在批转《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》的批示中。我国《宪法》第41条也规定了我国公民对国家机关及其工作人员有批评、建议权及申诉、控告、检举的权利。

1980年，最高人民法院制定了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；随着涉法涉诉信访问题的日趋严重和为了区别涉诉信访和其他信访，最高人民法院于2004年4月召开了涉诉信访工作会议，并在该会上首次提出“涉诉信访”的概念。次年2月，中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》界定了涉法涉诉信访案件的概念，明确指出，涉法涉诉信访案件就是“依法属于公安、法院、检察院和司法行政部门处理的信访案件。”检察系统所称的“涉检信访”都是涉法涉诉信访的重要组成部分。

2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），提出改革涉法涉诉信访工作机制，依法处理涉法涉诉信访问题。

随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，导致少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出，严重损害司法权威，影响正常有序的涉法涉诉信访秩序。

各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。推动涉法涉诉信访工作机制改革，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要，不仅有利于从制度机制上倒逼政法机关提高执法司法质量和水平，保证当事人合法诉求及时得到解决，而且有利于从制度机制上推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定。

一、改革前涉法涉诉信访工作存在的主要问题

一是涉法涉诉信访总量仍居高位。现代社会在利益分化基础上形成多元社会结构，而这种结构的稳定性就在于利益的共同体内部不同群体之间的利益均衡。但是，当前正处在全面深化改革的关键阶段，社会利益格局加速调整，必然产生新的利益冲突和社会矛盾，但由于矛盾纠纷调处机制的不完善，法律手段就成为多元社会结构中解决群体之间或社会成员之间各种矛盾纠纷的终极武器。正因如此，大量的矛盾纠纷涌向了司法机关，在法律救济的过程中，如果当事人无法满足其诉求，就可能寻求法律手段之外途径针对司法机关的处理结果进行上访。尽管这几年涉法涉诉信访工作取得明显成效，但涉法涉诉信访案件总量仍居高位运行。

二是信访群体多元化。信访群体多元化是现阶段涉法涉诉信访的重要特征之一。具体表现在两个方面：第一，信访主体多元化。根据当前涉法涉诉信访的主体构成，信访主体已由过去的农民、企业职工等群体扩大到城市居民、退伍军人、民办教师等弱势群体；第二，信访内容多元化。由刑事案件中的刑讯逼供、枉法裁判等逐步扩大到合同纠纷、征地拆迁、基层换届选举、医疗纠纷等社会生活的各个方面，涉及的内容不断拓展，触及的领域不断加深，处理的难度不断加大。

三是信访人的对抗加剧。对抗性加剧是现阶段涉法涉诉信访呈现的新特征。在初访时，涉法涉诉信访者一般能够遵守秩序、接受建议，按照合理合法的途径解决信访问题，但由于多年就同一问题到多个部门多次上访，逐渐对司法机关或有关部门失去信任，思想偏执且敏感，一旦受到外界因素刺激或办案人员不适当处置，就会产生强烈对抗情绪，有的互相串通联络，组织集体上访，围堵在政府部门或司法机关大门禁止人员车辆出入，有的在重大节日、会议、活动等敏感节点期间进京赴省或市到人群聚集处或主要党政机关办公地点扯标语、喊口号，有的甚至以暴力或其他方式直接威胁信访接待人员的人身安全。

四是重复访与越级访比例加大。重复上访是指信访人在司法机关上访的同时，也向党委、人大、纪检监察等机关多头上访、重复登记，这种多部门接待信访的大格局除了给社会公众信访时提供名目繁多的选择种类之外，更是涉法涉诉信访运行不规范和低效率的制度成因。同时，一些信访人不按照法律途径解决问题，弃法转访，越级向上一级法院、党委、中央机关上访，造成基层信访部门的日常接待机制失去作用。

二、改革后涉法涉诉信访工作的相关情况

2013年初，全国政法工作会议把涉法涉诉信访工作机制改革确定为政法系统的重点改革之一。通过改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与司法权威的统一。

其一，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。实行诉访分离后，群众要依法按程序反映问题，首先要向政法机关而不是向党政信访部门反映问题。

其二，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作。

其三，严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结。

其四，建立涉法涉诉信访依法终结制度，对经过中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。

其五，健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。

三、基层院（以作者院为例）贯彻落实和完善涉法涉诉信访机制的措施

（一）贯彻落实改革的中心思想

自涉法涉诉信访改革启动以来，县检察院认真贯彻执行《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》及三个配套实施办法，紧紧围绕“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求，依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”要求，强化措施，狠抓落实，全面推进涉法涉诉信访工作改革，努力实现维护群众合法权益与司法权威的有机统一。

（二）完善和落实涉法涉诉信访改革的主要做法

第一是转变观念，加强领导。涉法涉诉信访改革是中央为维护人民群众合法权益、维护司法权威、维护社会和谐稳定所作出的一项重要决策。县检察院组织全院干警多次学习《高检院信访工作意见》及三个配套实施办法，明确处理涉法涉诉信访问题的改革思路，准确把握涉法涉诉信访问题的导入、办理、终结、救助机制，依法维护公正结论，依法纠正错误裁决，实现维护人民合法权益与维护司法权威的统一。同时成立以党组书记、检察长为组长、其他院党组成员为副组长、各科室负责人为成员的涉法涉诉信访改革领导小组，领导小组办公室设在控申科，负责涉法涉诉信访改革方案、工作机制、办案流程等相关工作规范的制定，以及信访事项的审查、受理、分流、办理、督促、答复等日常事务，确保依法处理涉法涉诉信访工作的顺利实施。

第二是搭建平台，畅通信访渠道。搭建“两级便民服务网络”便捷诉访，建成以县检察院举报控申中心为平台，11个乡镇巡回检察便民服务站为支撑的县、乡“两级便民服务网络”，依托该网络平台，对信访接待情况统一受理、统一分流、统一督办、统一反馈，建立健全“无障碍绿色通道”，使得群众表达诉求的渠道更加便捷畅通。坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。

第三是严把“三关”，稳步推进涉法涉诉信访改革。一是严把案件导入关。把实现诉访分离作为涉法涉诉信访改革的前提和基础，完善信访诉求性质审查、甄别机制，严格按照法律监督职责和涉法涉诉信访案件的范围，将涉及诉讼权利救济的控告申诉案件与普通信访相分离。实行承办人、部门负责人、分管领导“三级审批”和诉求性质、职能管辖、级别管辖和地域管辖“四项审查”制度，及时审查和区分涉法涉诉信访事项，严把入口关，确保符合条件的涉法涉诉信访案件能够及时导入法律程序。二是严把办理关。完善落实首办责任制，按照“谁办理、谁负责”和“归口管理、共同答复”的原则，注重业务部门共同参与的首办责任落实，力求做到受理快、审查快、分流快、办理快、反馈快。三是严把案件导出关。坚持案件处置“阳光操作”，制定出台《重要信访事项公开答复的规定》等制度，建立公开听证、公开答复机制，公布基本案情和审查情况，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方参与答复、参与息诉化解。对检察机关已经做出终结性决定书，经答复和释法说理后仍然闹访、缠访的，对照“四个到位”要求，及时启动信访终结程序，发动和组织信访人所在单位、社区和亲属等共同息诉罢访，密切与地方政府和基层组织的协作配合，共同落实好教育帮扶、矛盾化解和疏导稳控等工作措施，着力解决出口不畅、终而不结、无限申诉、反复启动法律处理程序等问题。

第四是建立两类协作，强化内外沟通协调。依法处理涉法涉诉信访问题，牵涉面广，需要各方面的协调配合，步调一致开展工作。《意见》特别强调，要加强和改进对依法处理涉法涉诉信访问题的组织领导。一是建立外部协作机制。对不属于检察机关管辖的信访案件，由控申部门登记后及时向有关单位进行移交和分流，不积案、不压案，做好案件对接工作，并及时向上访群众进行反馈。同时，建立与法院、公安、司法行政等相关部门相互协作机制和联席会议制度，实现涉法涉诉信访案件信息共享、统一答复、合理化解、违法上访处理等方面的多元协作，共同协调解决重大疑难复杂涉法涉诉信访案件。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项，转同级政法机关依法处理。信访群众直接到政法机关反映诉求，可以少走弯路，便于政法机关及时处理。不按法律规定，到政法各单位多头上访、越级进京上访等，都无助于问题的解决。二是建立内部协作机制。健全完善以控申部门牵头、案管部门和案件办理部门为支撑的涉法涉诉信访案件协作办理机制，明确协作机制中各部门的职责分工，强化首办部门的按期办结和共同息诉职能、案件管理部门的流程监控和质量评查职能以及控申部门的内部制约和催办督办职能，相互衔接，共同做好涉法涉诉信访案件的办理工作。同时，案件办理部门对不捕、不诉、不立案、撤案以及法院判决无罪的案件，及时向控申部门通报，提前共同做好化解涉法涉诉信访预案。

第五是检调对接，和解息诉。出台“检调对接”工作办法，明确检察环节刑事和解和民事申诉息诉和解案件范围、条件、工作程序，建立由案管、控申、公诉、侦监、民行等部门参加的衔接配合机制，将检调对接工作贯穿始终，对符合调解条件的批捕、起诉、民行案件依法依规启动检调对接程序。在案件调解过程中，承办检察官参与主持调解，提供相关法律咨询和帮助，对调解是否尊重双方自愿、是否合法、是否公平正义等进行监督。对于达成刑事和解的案件，在审查批捕阶段，可以作为有无社会危害性或者社会危险性大小的因素予以考虑；在审查起诉环节，可以作为是否需要判处刑罚或者免除刑罚的因素予以考虑；对于依法应当提起公诉的，可以向人民法院提出从宽处罚的量刑建议。

涉法涉诉信访工作机制改革的成功推进，需要社会各界和广大人民群众的理解和支持。各级政法机关要加强与宣传部门、新闻单位的沟通，加大对申诉新程序、信访新规定的宣传力度，使群众广为知晓；加强法制宣传教育，增强全社会学法尊法守法用法意识。同时，案件当事人也要增强法治意识，理性对待纠纷，依法表达诉求，自觉接受政法机关依法律按程序作出的裁判，在全社会形成尊重司法、崇尚法治的良好氛围。

综上，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，就必须保证群众的合理合法诉求在司法程序和时限内得到公平公正解决。这是让人民群众相信改革、支持改革的根本所在。对此，《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》也从提高执法质量、强化执法监督、严格责任追究和深化执法公开四个方面提出了明确要求。解决涉法涉诉信访问题不是一蹴而就的，需要循序渐进。作为基层院来说，做好涉法涉诉信访工作就是要结合自身实际及时认真分析当前形势下涉法涉诉信访问题的特点，积极探索和完善治理信访问题的长效工作机制，有效做好息诉息访工作，维护好人民群众的切身利益，维护好人民检察院的司法权威，并为涉法涉诉信访改革提供有效的、合理化的意见和建议。

*山西省夏县人民检察院［044400］