首都检察公信力建设研究*

●北京市西城区人民检察院课题组/文

首都检察公信力建设研究*

●北京市西城区人民检察院课题组**/文

全面提高检察工作法治化水平和检察公信力是首都检察工作的两个主基调。通过梳理首都检察机关公信力建设实践经验，剖析执法理念、法律监督等方面存在的问题以及制约公信力建设的深层原因，探寻检察机关内部和外部建设中进一步提升检察公信力的有效举措。

检察公信力实践探索 提升路径

公信力是公权力的生命线，也是司法权的存在基础。要始终把提升公信力作为重要的司法规律、立身之本和战略任务来抓。要以法治为使命，以公信为追求，驰而不息地推进严格规范司法、提升监督能力、完善公共沟通，使检察机关成为人民信赖、群众认可的法治典范。

一、首都检察机关检察公信力建设实践与探索

（一）理念塑造为先导，端正统一执法指导思想

理念是行动先导。近年来，首都检察机关始终把维护好人民权益作为检察工作根本出发点和落脚点，忠实履行法律监督职能，维护社会主义法制统一尊严权威；树立执法为民意识，坚持以人为本、执法为民，积极回应人民群众新要求新期待；树立公平公正执法意识，坚守检察官客观义务，秉公办案、公正执法，努力做国家法律的捍卫者、社会公平正义守护者；树立公信为本意识，强调牢牢把握检察工作法治化和检察公信力“两个主基调”，通过公信力建设赢得党和人民的重视和信任，争取人民群众和社会各界理解与支持，树立检察机关良好形象和法律监督权威。

（二）依法履职为根本，忠实履行法律监督职责

检察机关根本职责是法律监督。近年来，首都检察机关深入贯彻市人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，完善监督机制和措施，增强监督实效。开展破坏环境资源犯罪和危害食品药品安全犯罪等专项立案监督活动，依托市、区两级“网上衔接、信息共享”平台，推动行政执法与刑事司法有效衔接，防止严重侵害民生犯罪逃避刑事处罚；率先探索刑事执行检察工作从“办事模式”向“办案模式”转变，制定《办理被监管人死亡监督案件工作规范》等文件，规范监督行为，提升监督质量。

（三）制度规范为载体，不断深化工作机制建设

科学、规范、明晰、便捷的检察工作机制，是检察机关执法公信力的制度保障。首都各级检察机关注重充分发挥顶层设计和制度规范的引领作用，针对实践中证据审查不全面、标准不统一等共性问题，市院制定《证据审查运用规范》、《提前介入侦查工作规范》、《提高公诉办案质量的工作意见》、《规范不起诉工作的指导意见》等规范，准确把握起诉标准；全面落实与市律协签订的《关于保障和规范律师刑事诉讼辩护的若干规定》，制定《加强新形势下检律关系建设的工作意见》，依法保障律师执业权利；针对诉讼监督职责分散、程序不完备的情况，出台《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》及5个监督工作细则，在全国检察机关率先建立诉讼监督制度体系。

（四）环境营造为动力，坚持持续整治突出问题

执法不规范、不公正、不文明问题是影响检察机关执法公信力的主要症结。首都各级检察机关积极开展规范司法行为专项整治活动，结合查找出的司法不规范问题，印发《检察人员规范履职手册》，编制权力运行流程图，列明易出问题的办案风险点，细化司法责任。市院实行全市职务犯罪案件线索集中统一管理、统一评估，坚决排除人为因素和选择性办案；决不允许借初查之名私自接触当事人，决不允许违法干预涉案企业正常生产经营活动。坚持侦查讯问“全面、全部、全程”同步录音录像，制定实施细则，杜绝选择性录制、有图无声等问题，对不符合标准的，一律不允许报请逮捕、移送起诉。

（五）队伍建设为主体，全面加强检察队伍建设

近年来，首都检察机关认真贯彻落实中央、市委部署，扎实开展党的群众路线教育实践活动及“两学一做”学习教育活动，把从严教育、从严管理、从严监督贯穿队伍建设始终，努力营造风清气正、干事创业的良好生态。扎实推进队伍专业化建设，重点围绕金融证券、知识产权、互联网技术等领域培养专门办案力量。深化检务公开，增强主动宣传意识和能力，以开放心态加强与社会沟通，增进理解认同。坚持以人为本，优化业绩评价，教育引导检察人员热爱检察事业。坚持把纪律和规矩挺在前面，依法排除外部干扰，自觉接受监督制约，确保清正廉洁。

（六）服务保障为抓手，积极服务首都工作大局

首都检察机关注重强化服务观念和大局意识，做好服务大局工作。会同天津市、河北省检察院签订《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，紧紧围绕北京城市副中心建设、北京未来科技城建设、北京新机场建设等重点工程发挥法律监督职能，提供有力法治保障；贯彻落实高检院《关于充分发挥检察职能，依法保障和促进科技创新的意见》，围绕服务北京科技创新中心建设，有效惩治侵犯知识产权、破坏创新环境等各类犯罪；贯彻落实国务院办公厅下发的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，积极参与互联网金融领域专项整治，通过精准打击相关犯罪，切实维护金融秩序。

（七）强化监督为手段，加强监督制约机制建设

首都检察机关始终牢固树立监督者更要自觉接受监督的意识，坚持以监督促公正、以公开树公信。建立直接联系人大代表制度，注重创新联络机制，通过邀请代表视察、座谈、担任特约检察员，每周向代表发送检察工作情况手机彩信等方式，为代表了解、监督检察工作提供服务保障，重视协商民主建设，充分利用人民政协和爱国统一战线工作平台。市院研发“检立方”大数据辅助决策平台，实现所有案件一律网上办理，所有司法行为全程留痕，所有办案数据真实准确、公开透明，所有问题都摆在明面上，促进执法办案环节的信息公开，依法保障群众对检察工作的知情权、参与权和监督权。

（八）廉洁执法为保障，加强自身反腐倡廉工作

全市检察机关认真贯彻落实中央、市委和最高人民检察院关于党风廉政建设和反腐败斗争工作部署，坚决把纪律和规矩挺在前面，扎实开展“三严三实”专题教育，着力提升党章党规党纪意识，促进检令政令畅通无阻。紧扣规范司法行为，开展专项整治和综合督察，坚决排除内外部干预司法活动、插手具体案件，保障检察权始终在依法、规范、受监督的轨道上运行。严格落实中央八项规定和最高人民检察院的“十五个严禁”，运用反面典型案例开展警示教育，严防“四风”反弹。坚持全面从严治检，狠抓监督执纪问责，以“零容忍”态度查处违纪干警。

（九）以司法改革为契机，确保改革任务落地生根

北京是全国第三批司法改革试点省份，孟建柱书记到北京调研工作时希望北京成为全国司法改革的先锋，成为全国司法改革领头羊，为全国司法改革创造好经验。北京检察改革以落实司法责任为核心，以内设机构和办案组织优化为先导，整体推进综合配套改革；制定系列改革文件20余个，形成了较为完整的改革制度体系；成功选任1365名计入员额检察官，完成检察辅助人员和司法行政人员分类定岗，制定下发检察官权力清单、履职清单和全市检察官追责清单，新的权力运行模式和工作模式逐步形成。

二、当前首都检察机关在公信力建设方面仍存在的主要问题

（一）法律监督方面，与检察机关宪法定位和公众期待仍存在一定差距

近年来我们虽然做了大量的监督工作，但是检察监督并没有形成完整的监督体系，监督手段之间的衔接也不够充分。另外，在诉讼监督方面，实践中不敢监督、不愿监督、不善监督，监督失之于宽、失之于软，以及监督越位、错位和缺位的问题依然存在，很大程度损害了检察机关的公信力。

（二）检务公开方面，还存在司法办案的公开性透明度不够高的问题

近年来，首都各级检察机关为推进检务公开进行了积极探索，但实践中，有些检察机关或检察人员仍将检务公开看做完成工作任务的条件之一，或者将其视为党风廉政建设的一项举措，以致在检务公开工作中不积极、不主动。有的检察院与检察业务相关的实质性检务信息公开不足，检察网站信息更新时间滞后，一些重要的栏目设置疏漏或形同虚设。

（三）队伍素质方面，执法水平及社会形象还没有获得公众充分信任

在司法办案中，一些检察人员缺乏服务大局的意识，不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系，就案办案，机械执法,办案法律效果和社会效果难以达到有机统一。少数检察人员不注重执法办案方式方法，释法说理言辞不当或引喻失意等等，都会损害检察机关社会公信力。

三、影响和制约检察公信力建设的深层原因

（一）司法需求与日剧增与司法供给侧不足产生矛盾

当前，首都各级检察机关普遍面临“案多人少”与人民群众对司法的要求愈来愈高的压力，过去单纯增加或减少“量”的思路如今已很难行得通，必须通过释放内部活力，在提高司法供给侧“质”上做文章。然而现实情况则是，多年来在检察机关增加编制、增设机构的过程中，由于管理模式没有适宜性的改进，检察机关内部存在着司法行政化，司法行政管理与司法办案相混淆，司法责任落实不到位等问题，司法供给侧的能力还难以满足社会公众日益提高的司法需求，这些问题是影响司法供给“质”的重要因素。

（二）现行司法体制和检察权运行机制存在缺陷

近年来，人民群众对司法不公、冤假错案等问题反映强烈。这些问题的产生，有司法观念陈旧、司法人员素质不高等方面的原因，但深层次的原因在于司法管理体制和司法权运行机制不健全。检察机关在司法办案过程中始终难以脱离地方掣肘，影响独立公正行使检察权的现象依然存在。另外，长期以来，检察机关三级审批办案主导模式，审批层级过多，影响办案效率，行政色彩较浓，难以适应检察官队伍专业化、职业化建设的发展方向，各层级执法权限不明、责任不清，司法过错责任难以严格落实。

（三）检察权滥用和司法腐败现象的存在

多年来，检察机关的反腐倡廉建设取得了相当大的成绩，检察队伍整体上绝对称得上公正廉洁，但应当看到为数不多的司法腐败案件，仍然给检察机关司法公信力建设带来了相当大的阻碍。一旦检察机关对案件作出的带有终局性质的决定，往往就会引起有关领导机关、社会各界人士和广大人民群众的“倍加关注”，他们唯恐放权检察官会加剧司法进一步的腐败，唯恐检察权在行使过程中藏有“猫腻”，唯恐检察人员将不批捕、不起诉案件办成人情案、关系案、金钱案。

（四）涉检舆情处理不及时不合理损害检察公信力

网络舆情作为社会舆论的最新形式，已广泛渗透到社会的各个方面，对检察机关和检察干警的影响日益凸显深化。从近年来一些检察机关对网络舆情危机的处置情况来看，有的检察机关对网络舆情危机的影响力估计不足，对涉检网络舆情危机认识不到位，没有及时制定出切实可行的科学预案，或采用掩饰、打压、围堵、删除等不适当手段进行处理，也有的检察机关处理不够及时，最终形成被动局面，将原本简单的问题演变成舆情危机。

四、改革背景下如何全面加强首都检察公信力建设

（一）内部建设方面

一是继续完善司法责任制，完善检察权运行制度机制。遵循检察工作本质和规律，继续细化实施权限清单、履职清单和追责清单，优化内设机构和办案组织建设，完善司法责任制相关监督制约和奖惩机制，统筹推进四项改革任务，同时充分发挥其他改革的叠加聚合效应，真正让改革成为司法公正的助推器。

二是进一步规范司法行为，提升执法办案质量。一方面充分保障诉讼参与人的诉讼权益，充分听取诉讼参与人的意见，尽可能让诉讼参与人充分参与案件诉讼过程，并在结果产生前后，有充分发表意见的机会；另一方面充分运用现代监控录制设备，对接待诉讼参与人的过程使用执法录像仪进行录像，以便监督检察官的执法行为。

三是加强内部监督，树立检察机关良好形象。整合内部监督主体资源，形成由纪检组长组织协调，纪检组、案件管理部门和检务督察部门、诉讼监督部门各负其责的内部监督工作体系，增强内部监督工作合力；重构内部监督主体职责，重新定位纪检组、监察部门、案件管理部门和检务督察部门、诉讼监督部门的职责，避免职责交叉；完善监督方式，增减监督方式的操作性和实效性。

四是重视教育培训，规范司法办案言行。强化检察官基本职业素养的养成，通过专业培训、检察文化建设等方式，抓好检察官队伍的职业素养教育；加强对检察官个人道德的规范、引导、监督，使检察官严格遵守8小时外行为禁令，净化社交圈、生活圈，牢固树立生活腐化防线。

（二）外部建设方面

一是深化检务公开，提高执法过程公开和透明程度。深化检务公开制度。尽快制定规范信息公开法律，把司法解释上升为法律，对检务公开的体制、范围、方式、程序、责任以法律形式明确固定下来；确立检务公开原则、范围。检务公开的内容，要能够既保护司法过程不受干预，又保障公民必要的知情权；完善公众参与机制，搭建检察机关与社会沟通的桥梁，通过召开热点案件听证会、开展检察开放日、庭审观摩、不起诉案件的公开审查等方式吸引社会公众参与进来，增进对检察机关的理解和信任。

二是加强舆情引导，掌握公共事件中舆论主导权。增强办案透明度，主动、及时公开信息，有序推进检务公开，自觉接受公众的舆论监督；及时规制与打击制造、传播互联网上不实、违法信息、假舆论的行为，尤其是误导民众，严重干扰司法机关办理案件的行为；建立长效机制进行舆情预判，通过建立健全与相关职能部门的协作配合机制体系，着力建立健全与相关部门的信息共享机制、负面评论的同步跟踪与及时处置机制、有效反馈机制等，确保能够引导舆情发展方向。

三是强化释法说理，让人民群众信服办案结果。从说理者本身出发，应当采取案例实训、情境模拟、经典文书研读等方式进行教育培训，着重提高检察官的释法说理能力、应变能力，使检察官在面对释法说理工作时能够成熟应对，将法律解释透彻，将道理阐述清楚，让人民群众能够接受、信服；另一方面，应打消检察官因怕写错话而不敢在法律文书中透彻说理的忐忑心理，鼓励检察官在法律文书中一方面将诉讼过程的公正性展现出来，一方面对于争议问题、证据采信的理由、诉讼参与人诉求不予认定的理由详细阐述清楚、准确。

*本文为北京市人民检察院2016年度重大课题《“两个主基调”与首都检察工作的新发展》的阶段性研究成果。

**课题组成员：北京市西城区人民检察院董常青、张伟、马昭辉、张文秀、徐志豪、杨林毅［100035］